区属国有企业内部控制常见问题研究

摘 要：区属国有企业在我国公有制经济中有着重要的地位，随着区属国有企业市场化转型的进程，区属国有企业面临的风险也逐渐凸显，为了保障企业目标的顺利实现，内部控制体系建设意义重大。通过研究区属国有企业的管理特点和实际案例总结出区属国有企业在内部控制方面常见的内部环境、目标管理、风险管理、控制活动、信息沟通、内部监督等方面的问题。结合COSO框架和我国内部控制相关文件提出内部控制常见问题的优化建议。为区属国有企业内部控制问题的化解提供参考，一定程度上拓宽了国内现有关于国有企业内部控制研究的范围。

关键词：区属国有企业；内部控制；常见问题；优化建议

2000年以后随着社会发展，地方基础设施建设需要大量进行投融资，地方性投融资平台国有公司逐渐增多、发展壮大。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，中央对地方政府的债务问题愈发重视，区属国有企业（本文所称区属国有企业含县、县级市所出资的国有企业）面临市场化转型压力。

内部控制是企业战略目标实现的重要抓手，良好的内部控制对于市场化转型过程中的区属国有企业尤为重要。国际上俄罗斯研究者Munirovich Akhmetshin E（2017）的研究认为，有效的控制机制正在成为管理活动的一个关键因素，是保持公司可持续地位、提高公司竞争力、实现公司发展的战略和创新目标的决定因素之一。国内戴文涛等（2014）通过研究上市公司数据认为高的内部控制质量对企业防范风险有明显的正面作用。然而区属国有企业往往在内部控制管理中存在一些问题。张艳（2019）研究表明我国国有企业存在治理结构、思想认识、内部监督等方面的问题。

通过文献研究笔者发现国内外研究者较少以区属国有企业内部控制问题为研究对象，本文通过笔者观察、访谈、研究试对区属国有企业内部控制常见问题进行研究，并提出优化建议。

一、区属企业运作管理特点

1.区属企业运作模式

区属国有企业一般按照产业功能不同分设不同的集团公司，各集团资产规模大，坐拥区内各项固定资产、土地、特许经营权等资源，在市场化转型前，区属国有企业一般作为政府投融资平台。它们通过银行、券商、交易商协会等金融机构进行融资，开展各类政府性或自营项目投资，通过经营收益、政府代建费用、政府回购等资金来源还款。这类企业以融资现金流作为驱动。市场化转型是一个漫长而复杂的过程，区属国有企业需要通过市场化经营逐渐形成以经营现金流驱动的企业。

2.区属国有企业管理特点

（1） 多部门参与管理

所谓多部门管理，即区属国有企业并非只由出资人进行管理，区级多个部门均对区属国有企业有管理权。例如区财政部门对区属国有企业融资工作进行管理、区经信部门对区属国有企业的招商引资进行管理、区发改部门对区属国有企业的投资项目进行管理等。除业务指导外各相关部门有权对区属国有企业进行考核打分，影响其人员绩效。

（2） 多层级层层管理

多层级管理，是指管理的层级较多，管理流程较长。例如，区属二级公司如果想进行一笔较大的投资，需先后经过总办会、董事会、集团董事会、区国资委会、区政府常务会等流程，最终还要视情况到区委进行决策。其间各层级领导还需要召开各种专题会进行讨论，管理层级之多可见一斑。

（3） 多方式外部监督

出于保护国有产权的目的，我国对于国有企业的外部监督方式多样，这实际上并非区属国有企业的特色，但是由于区属企业本身行政级别较低，各类监督方式在区属国有企业层面显得尤为丰富，监督越多，需要解释说明、配合调查的情况就越多，必然对市场化经营产生一定的影响。

二、区属国有企业常见内部控制问题

基于区属国有企业所特有的运作模式以及管理特点，区属国有企业在内部控制上的问题也存在一定的共同特点。筆者调研了解了多家区属国有企业内部控制现状，以内控五要素为脉络总结出如下共性问题。

1.内部控制环境薄弱

（1） 组织架构存在缺陷

因区属国有企业在管理架构上偏行政化，往往在现代企业治理结构方面存在有形无实问题，决策过程中缺乏外部董事、监事参与等组织架构缺陷。

（2） 人力资源管理存在缺陷

一是，人员储备不足。部分区属国有企业薪酬总包“增人不增量，减人不减量”，企业在存在人员缺编的情况下人均薪酬可能会提高，故无储备人员的积极性。二是，培训工作不成体系，重要环节缺失。一些区属国有企业未开展新入职员工培训，未对业务岗位开展专业培训。三是，绩效激励乏力，晋升机制不明。部分区属国有企业受薪酬总包制度影响，绩效考核灵活性较小。在晋升机制方面，上级普遍对区属国有企业采取较行政化的管理思路，人员提拔流程较长，企业无法给予员工一个明确的晋升机制。

（3） 企业文化宣传运用不足

部分区属国有企业在经营管理过程中没有重视企业文化的宣传和运用，没有体现出企业文化的效用，对企业进行内部管理控制工作环境的营造产生了不利影响。

2.目标与风险管理不科学

部分区属国有企业在目标设置缺乏科学性问题，过高的目标给企业管理者造成不必要的压力，可能诱发高风险行为。同时一些区属国有企业在目标分解工作上存在不细化问题，未形成公司到部门，部门到个人的层层分解机制，使得目标的激励、引领作用大打折扣。

部分区属国有企业管理层对风险管理的认知不足，对风险与目标的关系认识不够，可能尚不清楚风险管理的意义。企业未形成风险识别、评估工作机制，未对开展风险全面排查、科学评估、分类管理、定期更新等风险管理工作。

3.控制活动存在缺陷

（1） 制度体系设计缺陷

一些在市场化转型初期的区属国有企业往往存在市场化经营经验不足的问题，在主营业务方面的制度设计上可参照的经验较少。制度体系存在粗犷、不能落地的问题，在人员短缺、管理层凌驾内部控制、收益下降、市场定价失误等关键风险控制上可能存在制度空白。

（2） 制度执行不到位

区属国有企业制度执行不到位主要体现在不按制度要求进行审批签字、不按制度要求执行管理动作、不按制度规定时限完成工作、不按制度要求留存资料或作记录等方面。

（3） 人工控制为主，控制手段单一

随着信息化管理的发展，人工控制的效率低、可靠性差、随意性大等问题逐渐被自动控制所解决。管理中若大量依赖人工控制的控制活动，势必会留下了较多人为舞弊的空间，降低了控制活动的可靠性。部分区属国有企业缺乏人工控制与自动控制方面的认识，有人认为信息系统的建设前期花费过大，有人对信息系统产生的效果存在疑虑，部分管理者只看到现阶段没有发生风险，而忽视潜在的巨大风险。

4.信息收集及沟通传递机制有待优化

（1） 内部信息沟通传递机制有待优化

组织内部的信息沟通应该及时、有效、清晰，部分区属国有企业在内部信息沟通机制方面存在模糊不清的问题。一是，在制度流程层面没有制定信息沟通相关的制度流程，没有对相关沟通标准、时效、质量等方面进行规范。二是，没有一个合适的沟通传递机制将制度流程传达到公司的各个层级，从而造成部分员工对相关制度、流程不了解的后果。三是，工作指令传达方面存在模糊不清的问题，上级发出工作指令没有一定的标准和程序，下级接收指令没有确认核实的程序，往往造成工作效率受到影响。

（2） 外部信息获取机制有待建立

及时有效地获取外部信息，可以帮助组织有效抓住外部机会，防范外部风险。部分区属国有企业没有建立外部信息获取机制。在制度流程层面未设置外部信息获取相關的制度流程，在外部信息的获取方面没有专门的职责分工和报送流程。

5.内部监督机制尚未建立

内部监督应当独立、定期、持续开展。部分区属国有企业没有形成定期内部监督的计划，也没有招聘具备专业工作背景的人员专职从事内部监督工作，内部监督机制尚未形成。内部监督机制的不健全使公司无法及时了解内部控制中存在的各类缺陷，无法跟踪公司制度流程的执行情况，不利于公司内部控制体系的健康运行。

三、区属国有企业常见内部控制问题优化建议

区属国有企业优化内部控制相关的问题，要灵活运用COSO内部控制框架及国内五部委的内部控制规范等相关理论，结合区属国有公司管理实际情况，在兼顾重要性、适用性、成本效益等因素的基础上优化内部控制体系。

1.持续优化内部控制环境，打好内部控制的基础。

内部控制好不好，关键在环境。内部控制的环境包括组织架构、人力资源、企业文化等诸多方面。

在组织架构方面区属国有企业要强化监事会、外部董事的监督管理作用，做好权力制衡；要做实董事会、监事会工作职能，在重大决策方面认真听取外部意见，提升决策质量。

在人力资源管理方面，要优化人员结构，创新薪酬模式，在合理范围内拉开人员待遇差距，激励员工干事创业热情；要合理储备人员，做好AB角管理，有意识培养后备力量；要做好教育培训，形成常态化培训与专业化培训相结合的培训体系，切实提升员工工作能力。

在企业文化方面，要重视企业文化建设，明确公司的社会责任与发展定位，提升员工的认同感和荣誉感，以企业文化作为引领，凝聚士气、人心。

2.深化目标管理，搭建与目标相适应的风险管控体系

企业需要按照风险承受能力和企业的战略规划去设定企业的目标，将目标逐级分解到企业各层级，公司的风险管控体系围绕战略目标服务，有效防范风险以确保实现公司战略。

在目标管理方面，一是，结合公司风险偏好、战略目标、上级集团管理要求、职责分工等客观因素建立目标管理制度体系，将目标管理工作在制度层面进行规范，明确目标制定、目标分解、目标考核的原则、流程、责任单位等内容。二是，积极对上争取合理的考核目标，若目标确实不符合公司现阶段客观条件，公司管理层应当结合风险承受能力，坚决防止盲目追求目标，而突破风险管理底线。三是，对公司目标管理工作尤其是目标分解和考核工作进行培训，提高全员目标管理水平；将各项公司目标有针对性地、科学地分配到各相关部门，再指导部门对目标进行细化，分解到对应个人；对于无法直接分解的目标，要研究可设置的具有关联性和替代性的目标进行替代，确保目标管理全覆盖，不存在漏项。

在风险管控体系方面，一是，要做好风险管理基础知识的培训工作，明确风险管理的全员性，动员全体人员开展风险管理。二是，通过调查问卷、访谈、打分表等方式广泛收集风险点，并按照发生概率、危害程度进行打分，形成风险矩阵图。三是，根据风险矩阵和风险偏好分类开展风险应对工作。四是，建立风险点与应对措施更新优化机制，确保风险管理与公司实际、宏观环境等实时契合。

3.以自动控制为发展方向，科学完善制度约束。

对比人工控制，自动控制具备效率高、不易出错，防止舞弊等诸多优势。在区属国有企业中以信息化建设为抓手，大力推行会计电算化系统、ERP系统、工程管理系统、OA办公系统等自动控制系统建设，可有效解决审批效率低下、徇私舞弊、信息传递失真等常见问题，同时自动控制还可以提高制度执行的可靠性，保障管理措施落地落实。

在推行自动控制之前，还应当对制度体系进行优化完善。一是，要结合风险评估工作的结果，合理地将风险应对措施制度化；二是，要厘清现有制度与上位文件之间，制度与制度之间的逻辑关系，避免出现不符合上位文件要求，制度“打架”的问题；三是，要结合公司管理实际、成本效益等因素来完善制度体系，要确保制度能顺畅执行。

4.优化完善信息沟通机制，提高信息管理质量。

信息沟通机制好比内部控制体系的润滑剂，信息沟通的质量和效率关乎公司的生产经营、风险防控等重大环节。区属国有企业可以从以下方面开展信息沟通机制优化工作：

第一，建立信息沟通制度和流程，对信息的获取、沟通标准、时效、质量等方面进行规范，明确相关责任主体和具体操作流程。

第二，建立信息沟通效果评价机制，定期对信息获取、信息传递中出现的问题进行调查、分析和研究并鼓励员工提出意见建议，形成反馈机制。

第三，加强对公司各层级员工的信息与沟通的培训工作，提高信息获取的有效性、及时性，提高沟通的准确性、时效性。

5.从内部审计入手，建立完善内部监督体系。

好的内部监督体系可以帮助组织提高整体效能，提高抗风险能力。区属国有企业可以从内部审计部门或相关职能部门的建设入手，完善内部监督体系。

第一，在人员安排上选择具备专业知识背景的人员担任内部审计岗位，尽量以专职形式开展各项监督检查工作。

第二，制定内部监督制度体系，对内部监督的范围、人员、职责、计划、流程等内容进行系统的规定，使内部监督工作有章可循，落到实处。明确风险控制部为内部监督部门，赋予内部审计人员独立开展工作的权限。

第三，结合公司管理层要求、战略目标、业务重点、风险应对情况制定切实可行的年度监督检查计划，覆盖公司主要风险点、重点业务、关键岗位。

第四，要加强内部监督活动的成果运用，对发现的各种问题及时予以弥补和纠正，对于出现的制度执行不到位、工作作风漂浮、玩忽职守等问题及时予以依规处理、处罚。

四、结语

2020年年末，中央提出第十四个五年规划，对国有企业的经济地位再次进行肯定，同时也提出了要优化布局、发挥战略支撑作用、深化混改的发展方向。区属国有企业如何成为区域发展的战斗堡垒，如何进行优化布局，将是区域管理者的重大课题。对于区属国有企业来讲内部控制建设要因地制宜，兼顾效率与效果，重点是领会内部控制的核心目的，有的放矢地开展工作。受限于笔者对风险管理、内部控制相关理论的理解水平，以及本文研究样本存在的固有限制，本文相关成果仅供读者参阅。

参考文献：

[1]Munirovich Akhmetshin E.The System of Internal Control as a Factor in the Integration of the Strategic and Innovation Dimensions of a Company's Development[J]. Journal of Advanced Research in Law and Economics， 2017（6）：1684–1692.

[2]戴文涛，纳鹏杰，马超.内部控制能预防和降低企业风险吗？[J].财经问题研究，2014（2）：87-94.

[3]张艳.浅议国有企业内部控制现状及优化对策[J].中國商论，2019（16）：158-159.

作者简介：郑俊（1990.09— ），男，汉族，四川崇州市人，硕士，成都空港兴城建筑材料有限公司，会计师，研究方向：风险管理与内部控制。