优化食品经营许可和备案管理制度营造更优营商环境
2023-08-10徐兴利黄家伟
徐兴利 黄家伟
食品经营许可和备案工作既是食品行业发展的关键基础，也是食品企业进行经营活动的必备条件之一。近年来，伴随食品行业的快速发展步伐，相关法律法规及标准的完善工作也在逐渐提速，旨在为食品行业发展提供有力支撑。
为进一步规范食品经营许可和备案管理工作，加强食品经营安全监督管理，落实食品经营者主体责任，推进食品安全建设，2023年6月15日，国家市场监督管理总局修订发布《食品经营许可和备案管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》聚焦破解食品经营许可工作中的重点、难点问题，进一步规范食品经营许可和备案工作。从优化食品经营许可条件、落实食品经营者主体责任、简化食品经营许可流程、强化风险分级防控等方面入手，进一步增强食品经营许可制度的可操作性，为食品安全建设和食品企业发展提供保障。据悉，《办法》自2023年12月1日起施行。《办法》的施行，将进一步解决食品企业相关政策困惑，促进食品经营领域新发展。
食品准入监管与时俱进
当下，食品行业经营发展日新月异，监管需求有所变化和提升，相关法律法规和标准也应与时俱进，这样既能实现无死角监管，也能做好更全面的服务。
从食品行业经营发展现状来看，近年来，食品领域新兴业态不断涌现，互联网和食品行业的融合日益紧密。新技术、新设备推动食品生产经营模式朝着多样化方向发展，这也在一定程度上对食品经营许可和备案工作提出了新的要求。
从规范制度、完善标准方面来看，食品经营许可和备案工作面临着改革和创新。2019年5月，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，要深化食品经营许可改革，优化许可程序，实现全程电子化。同年10月，国务院颁布新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》，规定承包经营集中用餐单位食堂的，应当依法取得食品经营许可。2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修正案，将《中华人民共和国食品安全法》第三十五条中“仅销售预包装食品”由许可管理改为备案管理。在食品行业发展过程中，相关规定、标准不断规范，促进了食品经营许可和备案工作逐渐完善，同时也推动了相关工作的革新。
从市场监管部门的日常工作来看，在食品经营许可和备案工作实践中，部分典型问题日渐凸显，如部分经营项目还需进一步优化，食品连锁经营总部、食品经营管理类企业、食品经营新业态许可条件设定和要求还不明确等。由此可见，食品经营许可和备案管理制度的完善，可以有效解决基层日常许可工作面临的诸多难点问题。
食品经营许可再规范
日前，国家市场监管总局对《办法》进行了解读，使公众能够更加直观地了解新修订的《办法》和原《食品经营许可管理办法》之间的异同和革新之处，更清晰地认识到《办法》对于食品行业发展起到的重要作用。
《办法》对我国食品经营许可和备案管理工作存在的堵点、难点问题作出完善和解决的同时，面对新近出现的、同食品行业发展密切相关的重点问题，《办法》也给出了解决之法。
聚焦堵点、难点问题
日前，有餐馆制作销售“拍黄瓜”被罚款登上热搜，引起社会各界热议。按照相关规定，餐馆制作“拍黄瓜”这类冷食食品时，需要取得对应的食品经营许可，并且应当符合一定的条件。而部分小餐馆并不具备取得该食品经营许可的条件。
《辦法》对此类堵点、难点问题也作出了相应的优化和解决。《办法》对拍黄瓜、泡茶等简单食品制售行为，作出了简化许可的规定。
《办法》第十四条规定，食品经营者从事解冻、简单加热、冲调、组合、摆盘、洗切等食品安全风险较低的简单制售的，县级以上地方市场监督管理部门在保证食品安全的前提下，可以适当简化设备设施、专门区域等审查内容。从事生食类食品、冷加工糕点、冷荤类食品等高风险食品制售的不适用前款规定。
此外，食品经营许可范围的划分一直是困扰部分食品企业的问题，“自己从事的食品经营行为是否需要取得食品经营许可？”也是食品企业的困惑之一。《办法》进一步明晰了办理食品经营许可的范围，让食品企业在办理经营许可时做到明明白白、有的放矢。
《办法》第四条规定，在中华人民共和国境内从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。下列情形不需要取得食品经营许可：（一）销售食用农产品；（二）仅销售预包装食品；（三）医疗机构、药品零售企业销售特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品；（四）已经取得食品生产许可的食品生产者，在其生产加工场所或者通过网络销售其生产的食品；（五）法律、法规规定的其他不需要取得食品经营许可的情形。除上述情形外，还开展其他食品经营项目的，应当依法取得食品经营许可。
食品经营类别及项目再细化
正如上文所提到的，在日常工作实践中，市场监管部门可能会遇到部分食品经营项目待优化、许可条件设定和要求不明确等问题，此类问题的出现，会对食品经营许可和备案管理工作造成影响。《办法》进一步科学精准调整细化食品经营项目，食品经营项目的细化将使日常监管工作更具体细分，使企业经营更规范。《办法》第十一条将食品经营项目分为食品销售、餐饮服务、食品经营管理三类。
食品销售项目中包括散装食品销售、散装食品和预包装食品销售。
餐饮服务项目中包括热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、半成品制售、自制饮品制售等，其中半成品制售仅限中央厨房申请。
食品经营管理项目中包括食品销售连锁管理、餐饮服务连锁管理、餐饮服务管理等。其中，食品销售连锁管理是指食品销售连锁企业总部对其管理的门店实施统一的采购配送、质量管理、经营指导，或者品牌管理等规范化管理的活动；餐饮服务连锁管理是指餐饮服务连锁企业总部对其管理的门店实施统一的采购配送、质量管理、经营指导，或者品牌管理等规范化管理的活动；餐饮服务管理是指为餐饮服务提供者提供人员、加工制作、经营或者食品安全管理等服务的第三方管理活动。
聚焦社会关切 加强风险管控
社会各界对于食品经营销售重点环节的关注度居高不下，如：校园食品安全、食品批发销售、集中用餐场所食品安全等。以学校、托幼机构食堂为例，因其就餐人数众多、供餐数量巨大、食品安全风险较高、防控难度较大，此类食品经营中的食品安全风险管控尤为重要。基于上述考量，相关法律法规及标准也在此类食品安全重点环节不断加固完善。《办法》第十一条增加从事食品批发销售，学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注的要求。
《办法》第十一条规定，食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、集中用餐单位食堂。食品经营者从事食品批发销售、中央厨房、集体用餐配送的，利用自动设备从事食品经营的，或者学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注。食品经营者从事散装食品销售中的散装熟食销售、冷食类食品制售中的冷加工糕点制售和冷荤类食品制售应当在经营项目后以括号标注。具有热、冷、生、固态、液态等多种情形，难以明确归类的食品，可以按照食品安全风险等级最高的情形进行归类。
调整优化食品经营主体业态标注既维护了食品市场健康秩序，利于市场监管部门监管，也有助于加强食品安全风险防控。
强化食品经营者主体责任落实
近年来，食品经营者主体责任落实工作取得了阶段性成效，食品安全管理人员职业素养和行为水平均有所提高，这对食品企业发展、食品安全保障工作起到了关键推动作用。在《办法》第十二条第三项许可条件的人员要求中，明确需配备食品安全总监、食品安全员等食品安全管理人员相关规定。
《办法》第十二条还规定，从事食品经营管理的，应当具备与其经营规模相适应的食品安全管理能力，建立健全食品安全管理制度，并按照规定配备食品安全管理人员，对其经营管理的食品安全负责。
营商环境再优化
备案要求进一步明确
2021年，新修订的《中华人民共和国食品安全法》第三十五条将“仅销售预包装食品”由许可管理改为备案管理，大大缩减了食品经营企业办理证照时的流程和环节，优化了营商环境。这一改变在近年来的管理实践中得到了社会各界的认可，为食品经营企业提供便利的同时，也加快了食品行业发展的步伐。
《办法》中对于仅销售预包装食品备案有关要求进行了明确，涵盖明确备案范围、备案主体资质要求和备案信息公示等方面，让食品经营企业在备案时“不做无用功”“不跑冤枉路”。
《办法》第四十一条规定，备案人应当取得营业执照等合法主体资格，并具备与销售的食品品种、数量等相适应的经营条件。《办法》第四十二条规定，拟从事仅销售预包装食品活动的，在办理市场主体登记注册时，可以一并进行仅销售预包装食品备案，并提交仅销售预包装食品备案信息采集表。已经取得合法主體资格的备案人从事仅销售预包装食品活动的，应当在开展销售活动之日起五个工作日内向县级以上地方市场监督管理部门提交备案信息材料。材料齐全的，获得备案编号。备案人对所提供的备案信息的真实性、完整性负责。利用自动设备仅销售预包装食品的，备案人应当提交每台设备的具体放置地点、备案编号的展示方法、食品安全风险管控方案等材料。
食品经营许可程序进一步简化
为方便食品企业开展经营活动，近年来，食品经营许可程序逐渐简化，在保证食品企业合规合法经营的基础上，为其营造较好的营商环境，促进食品行业有序发展。
《办法》第十三条明确申请食品经营许可时，不再要求申请人提交食品安全规章制度，代之以食品安全规章制度目录清单。对营业执照或者其他主体资格证明等文件，行政机关能实现网上核验的，不再要求申请人提供复印件。
《办法》第二十条明确食品经营许可申请包含预包装食品销售的，对其中的预包装食品销售项目不需要进行现场核查。
《办法》第三十四条明确申请变更、延续许可（限经营条件未发生变化，经营项目减项或未发生变化的），可以免除现场核查，申请材料齐全、符合法定形式的，当场作出行政许可决定。
《办法》第三十二条作为救济性条款，提出对未在规定时间期限内延续申请许可的，在食品经营许可有效期届满前十五个工作日内提出延续许可申请的，原食品经营许可有效期届满后，食品经营者应当暂停食品经营活动，原发证的市场监督管理部门作出准予延续的决定后，方可继续开展食品经营活动。
数据多跑路 为企业“减负”
优化许可程序、实现全程电子化是加强食品安全工作的关键环节，全程电子化对于食品经营许可和备案工作的开展助益颇多，通过数据传输、线上办理，减轻食品企业负担，从而提升食品经营许可工作效能。
为全面推进食品经营许可和备案全程电子化工作，《办法》第九条规定，县级以上地方市场监督管理部门应当加强食品经营许可和备案信息化建设，在行政机关网站公开食品经营许可和备案管理权限、办事指南等事项。县级以上地方市场监督管理部门应当通过食品经营许可和备案管理信息平台实施食品经营许可和备案全流程网上办理。食品经营许可电子证书与纸质食品经营许可证书具有同等法律效力。
《办法》第十七条明确符合法律规定的可靠电子签名、电子印章与手写签名或者盖章具有同等法律效力。
专业术语解读
在食品生产许可和备案管理工作中，涉及部分专业术语，本刊对其进行了整理，以飨读者。
集中用餐单位食堂，指设于机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等，供应内部职工、学生等集中就餐的餐饮服务提供者。
中央厨房，指由食品经营企业建立，具有独立场所和设施设备，集中完成食品成品或者半成品加工制作并配送给本单位连锁门店，供其进一步加工制作后提供给消费者的经营主体。
集体用餐配送单位，指主要服务于集体用餐单位，根据其订购要求，集中加工、分送食品但不提供就餐场所的餐饮服务提供者。
散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。
热食类食品，指食品原料经过粗加工、切配并经过蒸、煮、烹、煎、炒、烤、炸、焙烤等烹饪工艺制作的即食食品，含热加工糕点、汉堡，以及火锅和烧烤等烹饪方式加工而成的食品等。
冷食类食品，指最后一道工艺是在常温或者低温条件下进行的，包括解冻、切配、调制等过程，加工后在常温或者低温条件下即可食用的食品，含生食瓜果蔬菜、腌菜、冷加工糕点、冷荤类食品等。
生食类食品，一般特指生食动物性水产品（主要是海产品）。
半成品，指原料经初步或者部分加工制作后，尚需进一步加工制作的非直接入口食品，不包括储存的已加工成成品的食品。
自制饮品，指经营者现场制作的各种饮料，含冰淇淋等。
冷加工糕点，指在各种加热熟制工序后，在常温或者低温条件下再进行二次加工的糕点。
