黑龙江垦区城镇化质量调控的理论逻辑与路径选择

冯浩城

摘要：城镇化质量既事关垦区土地、水、环境等资源要素的可持续利用，又深度制约垦区城镇体系与经济社会的结构-质量全面优化。黑龙江垦区作为中国粮仓，城镇化发展面临农业经济主导、城镇职能单一、企业型政府外力干预等显著问题，亟需反思城镇化发展脉络、检视城镇化目标战略。研究认为：垦区这一特殊地域系统的城镇化调控理论逻辑是融合集聚经济与集约发展、重视城镇化效率与社会福利增进同步；新型城镇化与垦区主体功能指引黑龙江垦区城镇化质量调控实现路径有二：一是转变城镇化方式实现人口市民化与产业结构优化，二是厘清垦区城镇化制度障碍、健全城镇化运行机制实现政府、市场与企业协同。

关键词：黑龙江垦区；城镇化质量调控；提升路径

文章编号：1674-7437（2023）01-0036-03       中国图书分类号：F299.27      文章标识码：A

黑龙江垦区是在新中国成立后适应国家粮食增产、边疆国防建设、安置大批转业軍人与城市未就业青年等背景发展起来的兼具“屯垦戍边”“国家粮食保障”等地域功能的聚落体系。黑龙江垦区历经1947-1955年的开荒建场、1956-1978年开发兴场、1978年至今的转型经营三阶段[1]，因不同时期城镇化的动力、特征存在较大差异[2-4]，因此，黑龙江垦区城镇化过程及其质量会呈现独特的区域特征。垦区城镇化研究备受中国科学院东北地理与农业生态研究所关注[1，2，4]，但重点在于探索三江平原垦区城镇化的过程与空间组织模式，尚未深入探究黑龙江垦区城镇化质量及其调控路径。为此，辨析城镇化质量调控的理论逻辑，深入剖析黑龙江垦区城镇化瓶颈与路径，阐明促进黑龙江垦区城镇化质量提升的现实策略，为中国区域城镇化质量调控研究增新内容。

1 黑龙江垦区城镇化的内涵及质量调控的理论逻辑

1.1 城镇化质量的内涵

城镇化质量是研究城镇化质量调控的起点，对城镇化质量理解差异直接决定了构建的城镇化质量调控体系、比较与评判、政策措施的差异。叶裕民（2001）[6]如果说城市现代化是城市化质量的核心内容的话，那么城乡一体化则是提高城市化质量的终极目标。陈明（2012）[7]、郝华勇（2013）[8]、郭叶波（2013）[9]分别对国内城镇化质量研究过程与现状进行了深入总结与评述，认为城镇化质量构成要素可从经济发展、基础设施、居民生活和就业、生态环境、空间集约和城乡协调等方面予以表征；城镇化质量过程可围绕经济城镇化、人口城镇化、空间城镇化、社会城镇化等方面量测；城镇化质量状态可用物质文明、精神文明、生态文明，抑或公共服务均等化测度，这构成了城镇化质量研究的三位一体，即现有研究重点关注城镇化质量的过程—结构—格局—机理中的某一方面或两方面，未系统考虑城镇化的过程—结构—格局—机理，因而会形成概念与内涵、测度指标体系等的差异。

1.2 历史时期垦区城镇化质量的构筑逻辑

黑龙江垦区城镇化过程可分为1947-1978年自上而下的缓慢城镇化、1979-2012年的自下而上为主的快速城镇化两阶段，城镇化动力主要是内源性动力，即垦区农业发展与经济、人口快速增长主导的城镇化发展[2]。然而，不同阶段内源性动力存在显著差异：1978年之前以人口集聚与农业生产的经济增长为主，1978年之后主要是第二、三产业的迅速发展。具体来说，1978 年前垦区城镇化的各种要素由国家统一控制与分配，户口、就业、福利一体化特征非常明显，大批复转军人、内地农民、城市待业青年在国家政策引导下进入北大荒开垦土地、兴建农场，完成原始经济积累，当然机械化与规模化的农业生产方式直接使农场以较少人口耕作广袤的土地，因而形成地广居民点稀的村镇格局。1978年后垦区缓慢推行家庭农场责任制与工业优先发展，户籍政策等国家政策改革，催生了大批农业产业化龙头企业和建筑工业企业。农场工业化与农业现代化过程使垦区社会剩余资本、劳动力、产品与土地转化不断结合，大批以农场生产为主的农户进入垦区分局所在城镇居住，同时外来人口也集聚在各分局所在地进行二、三产业活动，垦区企业快速发展。

对比两阶段垦区城镇化建设机制，发现垦区城镇化存在如下特征：（1）垦区城镇化内源性动力中农业贡献度仍较高，部分中心城镇产业结构弱、吸纳就业有限，属于城镇化的低级阶段；（2）垦区城镇体系结构失衡、职能单一，原因在于垦区城镇建设战略过于倚重管理农场生产活动，缺乏服务于现代农业生产与农场职工生活；（3）垦区城镇公共服务供给能力低且相关权限缺失，如垦区70%的农场没有按标准建立体现国家公共服务的文化馆、图书馆和体育馆，无法满足正常生活需要；以及垦区城镇未相应赋予国家县市城镇财税权限，但仍要征缴土地使用税等城市建设税费[10]。总之，黑龙江垦区城镇化是在国家体制背景下通过农垦自主积累建成的经济联系松散、运行成本较高、城市职能单一、发展动力不足的城镇，且逐渐产生体制依赖。

1.3 垦区城镇化质量优化的理论逻辑

1.3.1   整合集约发展与集聚经济

城镇化本质是经济活动集聚产生知识与技术、社会公共服务等的外溢效应、扩散效应与辐射效应，然而过度集聚就形成城市病等问题，因此城镇化质量的提升或优化必然要综合平衡集聚经济与集约发展。集聚经济是促使产业技术不断创新与升级、生产要素自由流动的公共氛围，有利于提高城镇创新能力与整体竞争力，并在衍生产业链、深化产业分工等方面功效显著。城镇集约发展是依靠生产要素优化组合、科学管理与技术进步等提高资源利用效率等实现经济增长与社会福利增加，推动城镇全面进步的发展方式。城镇集约发展是克服集聚经济弊端的有效方式之一，因此，垦区只有实现人口集聚与产业集群的同步，实现以农业现代为产业链主线的垦区工业化与农场城镇化，才能有效整合集聚经济与集约发展模式，提升城镇化质量。

1.3.2   城镇化效率与社会福利增加的同步

城镇化质量优化、提升的核心内容是提高城镇化的效率与增进区域社会福利[11]，提高城镇化效率就是将城镇化发展过程各种要素充分科学配置，实现全要素生产率的最高效和城镇运行的可持续，这其中主要包括经济质量理性提升、生态环境趋好、社会福利增加等的多维同步，核心问题是要处理好城镇的“职能、规模、空间”结构与城镇的经济—社会—生态环境的协调。当然，科学、合理的城镇化必然带来大众生活水平和社会福利的提高，而适宜规模的城镇化会引起经济集聚效率的提升及其带动区域城镇化的全面优化。

2 黑龙江垦区城镇化瓶颈

2.1 垦区功能波动蓄积了低质的城镇化基础

黑龙江垦区始建于1947年，至1949年末建成100个国营农场。1958-1959年近10万解放军、3万山东支边青年、6万山东移民入驻北大荒。到1967年已建国营农场102个、生产队2 157个、总人口达103.8万人。然而伴随20世纪60年代中苏关系恶化，垦区成立黑龙江生产建设兵团，并接受了54.9万来自北京、天津、上海等地的知识青年，至1976年垦区成立11个国营农场管理局辖153个农牧场3 522个生产队，拥有耕地2 891万亩，总人口189万人。直到1994年末垦区才全面推行“以家庭农场为基础、统分结合双层经营体制”。到2007年底，垦区9 个管理局、113 个农（牧）场及若干分场的所在地，自然形成了140 多个小城镇，原有2 532个生产队（居民点）呈自然村落状态分布在垦区各地[3]。

在60多年的发展历程中，黑龙江垦区并未直接建设城镇，直到2008年黑龙江农垦总局提出构建“四五”城镇体系的构想，即规划建设5 个中心城、50 个重点镇、50 个一般镇和500 个管理区。究其成因：一是黑龙江垦区始终以粮食生产为主要功能，决定了该垦区以半机械化或机械化为主体的生产方式，直接影响垦区居民点空间分布，无法形成规模；二是黑龙江垦区以粮食生产为主的功能定位存在间歇性波动，如中苏关系紧张导致该垦区全民皆兵成立黑龙江生产建设兵团持续了近20年，导致该垦区人口高度集聚在建三江等边境地区，奠定了建三江分局的80多个城镇现状；三是改革开放后受市场经济影响与国家对黑龙江垦区管理体制调整，该垦区以企业法人为主的社会定位，使面向高经济效益的产业发展成为该垦区从改革开放以来的三十年中的主导，导致该垦区各分局低质招商引进工业企业，加剧了垦区城镇居民点低效扩张。

2.2 垦区主体功能定位与企业型城镇化博弈

黑龙江农垦总局为提升垦区经济总量与经济效益，2008年以来全面推进垦区工业化、农业现代化、农场城镇化。虽然撤生产队并管理区或一般城镇为垦区土地资源集约与开源奠定了基础，但大规模的工业园区建设，尤其是中心城市、重点镇建设所占土地与撤队并镇所增补土地并未形成动态占补平衡，甚至远未达到国家对垦区主体功能定位的耕地及其后备资源的增量要求[5]。显然，国家对黑龙江垦区的主体功能定位与作为市场主体的公司定位之间存在博弈，集中体现在以下两方面：一方面黑龙江农垦总局及下属各分局作为市场主体，参与经济社会综合竞争时必然面临各类入驻企业、农场职工及外来务工者、上级政府等多重标准的评价，以农业生产为主体既不能创造较高经济效益，又无法满足垦区居民日益增长的物质需求，因此，推进农业现代化、垦区工业化是垦区发展必由之路；另一方面，垦区农业化与垦区工业化，必然催生一批生产性服务业、工业等新生行业企业，这些企业需要集聚地，即现代城镇，在此背景下，产业结构调整必然会催生城镇化，为此如何落实国家主体功能定位成为垦区面临重要战略抉择。

3 黑龙江垦区城镇化质量调控的路径选择

3.1 着眼新型城镇化实现方式转型、人口市民化与产业结构优化

结合黑龙江垦区历史时期城镇化运行机制和城镇化问题，认为黑龙江垦区城镇化调控路径有三：一是从体制框架中走出寻找市场主导的城镇化方式，如针对垦区不同农业产业支撑的城镇推进旅游城镇、农业加工企业集群城镇、分局管理与科技研发城镇等模式的兴起与可持续；二是实现“以人为核心”的“人的城镇化”，即给予垦区非农场直职工及其家属的全面社会保障待遇，全面推进垦区城镇与居民点的公共服务均等化，提升人口的社会保障与劳动力素质；三是以农业现代化为主线，推进垦区工业化与农场城镇化，即围绕垦区“三农”问题优化调整农业加工业、建筑业、交通运输业、生产性服务业等的内部结构与布局，提高产业的就业吸纳率与生态环境保护效益、土地集约利用率和公共服务供给辐射范围，从而实现城镇化效率与增进社会福利的同步。

3.2 厘清垦区城镇化制度障碍，健全城镇化运行机制实现政府、市场与企业协同

垦区城镇化的关键在于优化产业结构与土地集约利用的协调，这需要整合区域相关制度环境，破除或建立城镇化的相关制约因素或激励政策。黑龙江农垦总局作为国有企业，其治辖各农垦城镇不具备相关政府权限，为此需要明确垦区城镇的责、权、利，并开拓投融资渠道保障垦区城镇基础设施、社会文化事业等公共服务均等化。

健全垦区城镇化运行内在机制，围绕市场（农垦总局及各分局作为企业）、政府（国家农业部、黑龙江省）与垦区内招商的各类非垦区资本企业在垦区产业结构优化、吸纳就业、创造财税、土地集约利用等方面整合目标，实现三方合力转变当前城镇化方式，因地制宜的利用企业促进生产要素，尤其是生产性服务业和垦区工业在中心城镇集聚，让地方居民与垦区各级管理机构更多参与城镇化过程，提高垦区城镇化效率。

4   结束语

黑龙江垦区作为中国粮仓，城镇化发展面临农业经济主导、城镇职能单一、企业型政府外力干预等显著问题，亟需反思城镇化发展脉络、检视城镇化目标战略。研究认为：垦区这一特殊地域系统的城镇化调控理论逻辑是融合集聚经济与集约发展、重视城镇化效率与社会福利增进同步；新型城镇化与垦区主体功能指引黑龙江垦区城镇化质量调控实现路径有二：一是转变城镇化方式实现人口市民化与产业结构优化，二是厘清垦区城镇化制度障碍、健全城镇化运行机制实现政府、市场与企业协同。

首先，垦区亟待探索如何转变农垦总局及分局的职能，以统筹城镇化发展战略；其次，是面对垦区人口严重外流与高素质劳动力短缺困境，如何整合现有社会福利制度推进已有非农场职工市民化；再次，是垦区发展的根基——农地资源及农业现代化，也面临快速城镇化的建设用地侵蚀，集约利用土地亟需新举措；最后，制约垦区城镇化的核心是现有城镇第三产业弱小、第二产业吸纳就业能力有限，如何衍生与延伸农业工业化的相关产业链，实现农业工业企业集群发展，支撑垦区城镇化等问题亟待通过垦区城镇化质量调控破解。

参考文献：

[1]李静.三江平原垦区城镇化过程与空间组织研究[D].长春：中国科学院东北地理与农业生态研究所，2012.

[2]劉世薇，张平宇，李静. 黑龙江垦区城镇化动力机制分析[J].地理研究，2013，32（11）： 2066-2078.

[3]刘锡荣.黑龙江垦区城镇化建设回顾与展望[J].农场经济管理，2013（6）：14-17.

[4]李静，张平宇. 三江平原垦区城镇化特征和发展对策[J].农业现代化研究，2013，34（01）：50-54.

[5]刘德忠，姜法竹.黑龙江省城乡一体化的基础：农民集中居住、土地集约利用[J].农学学报，2012，2（07）：66-71.

[6]叶裕民.中国城市化质量研究[J].中国软科学，2001，（07）：27-31.

[7]陈明.中国城镇化发展质量研究评述[J].规划师，2012（07）：5-10.

[8]郝华勇.城镇化质量研究述评与展望[J].江淮论坛，2013（05）：18-23.

[9]郭叶波.城镇化质量的本质内涵与评价指标体系[J].学习与实践，2013（03）：13-120.

[10]李静，张平宇.垦区城镇化综合阀安装水平测度与比较分析[J].人文地理，2012（06）：62-66.

[11]王圣云，马仁锋，沈玉芳.中国区域发展范式转向与主体功能区规划理论响应[J].地域研究与开发，2012（06）：7-11.