国库集中支付下财政资金管理的风险与防范研究

文/张丽新（马鞍山市国库集中支付中心）

实施国库集中支付制度，可以有效的保障财政资金安全，其在国库管理、资金清算以及预算管理上也起到推动作用，与此同时，此制度能在提升资金管理效率的同时合理的把控预算支出，然而在制度不断推进中，会出现涉及资金管理的风险问题，所以探究风险原因，提出防范措施刻不容缓，加强管理和防范力度，可以提升财政资金管理力度，在降低风险发生概率的同时提升资金应用的安全。

一、国库集中支付对提升财政资金管理质量的作用

对于我国各事业单位来说，内部财务管理质量直接关系到各事业单位的发展效果。国库集中支付借助国库的单一账户直接划拨财政资金，改变了以往冗杂的中间环节，对每一笔资金的走向和应用情况加以明确，在提升财政资金划拨效率的同时提升工作质量。与此同时，国库集中支付制度具备监督作用，可对资金的应用情况作出全方位的监控，针对各单位贪污、挪用资金的行为加以遏制，保障财政资金管理工作的顺利实施，让资金应用和发展更加透明[1]。在管控财政资金上，国库集中支付是在源头把控资金预算、监督资金走向，尽最大可能地降低违规行为发生概率。各用款单位在此制度的约束下，提前分析需要的资金总量，针对资金预算情况提交申请，在保障无误后等待拨款，中间环节简洁又清晰，提升了财政资金运转的高效性。总的来说，我国实施的国库集中支付制度，改革了传统的分散财政资金管理形式，针对财政资金作出集中管理，对提升财政资金管理效率，降低风险发生概率都有现实意义。

二、国库集中支付下财政资金管理存在的风险分析

（一）管理制度风险

作为一种崭新的财政资金管理模式，国库集中支付制度在发展中存在管理问题，体现在以下几个方面：第一，在管理员工制度上不够完善，部分员工会因自身原因延期或推迟资金的支付，甚至还有员工会出现资金支付错误，损失财政资金。第二，国库集中支付业务随着支付业务的增加，对外提供的业务内容趋于复杂多样，在此形势下，政府要加强对资金的管理力度。然而，现阶段的财政资金管理制度背离了业务不断发展的趋势，再加上国库集中支付流程还处于前期探索阶段，管理步骤和流程不够规范，一些人员为了谋得利润，会钻制度漏洞来进行暗箱操作，为财政资金管理业务带来了风险[2]。第三，人员思想偏差严重，综合素质参差不齐。据调查：在财政资金管理期间，个别人员思想偏差严重，所谓思想偏差，是部分人员在认知国库集中支付运作重要价值上有所不足，在实际管理中甚至会出现不良情绪，如，在申请和审核专项用款上流程复杂，在审核期间人力、物力以及消耗的精力都较多，某种程度上降低了国库集中支付模式的运作质量。同时，一些单位人员不够熟悉国库集中支付的运作和操作流程，影响了审核的进度。除此之外，还有部分工作人员缺少专业知识的涉猎，自身实践能力也不高，不利于财政工作的顺利开展，甚至还会对国库集中支付活动的有序开展产生威胁。

（二）信息系统风险

国库集中制度得以正常开展的支撑即信息系统，其能有效地保障财政资金的安全，近些年信息技术不断发展，为财政资金安全管理提供了便捷，但是信息技术的大规模普及，也为财政管理工作带来了安全隐患，体现在以下几点：网络信息设备相对复杂，一些黑客和不法分子为了窃取国家财政数据和信息，会借助信息技术侵入财政支付系统篡改财政数据和信息，危害了支付环境，也影响了财政资金的安全。作为一种崭新的资金管理模式，国库集中支付基于财政支付角度，内部的流程和功能可能会存在问题，某种程度上阻碍了财政资金的有效管理。

（三）监督管理风险

在国库集中支付制度下，财政资金管理的核心内容即财政资金的监督和管理工作，在管理中，要对财政资金的支出作出全方位的审核和监控，据调查：现阶段我国构筑的财政资金监督机制不够完善，无法将监督作用发挥出来，在各环节工作落实上存在问题，无法对财政资金的流向，应用情况作出系统的监督，缺失监督力度，也缺少对企业预算资金的管理，这也是事业单位容易出现资金浪费和贪污现象的原因。因监督机制的不完善，降低了财政资金支付的公开透明度，对财政资金的安全管理和风险的防范造成了不良的影响。同时，人民银行基于国库集中支付制度下，在审核财政资金上应用的是事后审核的模式，无法清晰的了解财政资金支付的情况，事后审核无法将人民银行的监督职能充分地发挥出来，为财政资金安全管理带来了风险。

（四）零余账户财政资金管理风险

2022 年安徽省上线新的预算一体化平台，革新了传统的支付模式，财政零余额支付和单位零余额支付是现阶段的两种支付方式。后一种支付模式是通过单位直接向代理银行发送支付令来进行支付，只有达到预设的超限金额或者其他警示的情况下，支付中心才能据此进行事前审核。同时在清算过程中，现阶段人民银行、财政一体化平台以及代理银行应用的系统未设立统一的标准，各自用各自的系统，三方的系统维护人员也缺乏必要的沟通，只有在遇到实际问题时才会协调各方加以解决。由此不论是在信息传递，还是问题解决，都存在滞后性问题。代理银行、财政、人行需要相互联合，做好沟通，否则将难以解决上述风险。

三、国库集中支付下财政资金管理风险防范措施

（一）优化财政资金管理制度

在新形势下，我国有必要完善财政资金管理制度，让资金管理更加公开透明，具体措施即：第一，充分的分析国库集中支付制度实施期间存在的风险和问题，探究风险成因，结合实际情况制定对应的财政资金管理制度，保障改革后的制度可以科学的落实在国库集中制度的实践环节中。第二，完善财政零余额支付和单位零余额支付制度，合理的分类制度下的支付流程和步骤，为推进业务的顺利实施，要对两种支付形式的标准和范围加以明确。第三，强化员工的管理制度，对员工加强宣传和教育力度，并对员工定期培训，让所有人员了解国库集中支付的管理需求以及支付流程等内容，保障每一位工作人员在开展集中支付流程上可以做到科学有序[3]。第四，为了防止因制度缺失引发的财政资金管理风险，完善制度，为各部门工作提供借鉴非常重要，要对《预算法》《国家金库条例》等制度加以完善，基于法律角度在财政专户设立、监督等方面作出清晰的界定。鼓励各个部门要加强沟通和联系，为提升财政专户监管力度，对财政专户存在的资金风险加以防控，可以制定联合检查制度。为了提升预算的准确度和完整性，可以在央行国库管理体系中融合全部的财政专户资金，将央行经理国库的职能作用发挥出来，保障财政资金的有效管理。

（二）完善信息系统平台

在网络技术不断发展的现今，为保障财政资金的有效管理，有必要构建信息系统平台，针对性的管理财政资金支付业务，具体措施如下所示：第一，构建国库集中支付管理的信息技术平台，引进安全保障系统技术和设备，完善病毒预防系统，为预防病毒和黑客侵入，可以引入防火墙，安装杀毒软件，杜绝财政信息被窃取或篡改，提升财政资金管理效率[4]。第二，优化国库集中支付机制，工作人员要将关注重心聚焦在支付放款、资金应用、部门审核等流程监督上，在保障支付流程安全基础上达到降低支付风险的目的。第三，引进崭新的信息化核查手段，借助大数据技术和信息系统平台整合归置信息资源，在现实工作中落实信息化财政资金监管。

（三）加强监督力度

在国库集中支付下，加强财政资金管理监督力度，完善监控体系建设，对降低财政风险有实际意义，具体措施即：第一，动态监督财政资金信息，实时监督每笔财政资金的流向，加强对财政资金的管理和监督力度，科学合理的分析每一笔资金的预算，第一时间发现财政资金在预算发展上存在的问题。为降低贪污违规发生概率，也要完善资金支付审核机制，在审核系统中设定清晰的责任制度，一旦发生财政资金风险问题，可以落实到具体的责任人，在调动工作人员工作能动性的基础上保障财政资金的管理和发展。财政部门要参照财政资金管理的精细化标准和要求，进一步梳理资金的操作和支付流程，参照审核权限，详细的审批预算单位提交的资金支付规划，要对用款额度作出限制，将监管部门的作用发挥出来。对于财政部门来说，在加强资金管控力度的同时，也要将关注重心聚焦在零余额账户业务性质和金额动态监督和管理上。可以在财政一体化平台上设立动态监控机制，发挥其监督作用，实时监控财政资金的每笔走向，分析预算单位在资金应用过程中存在的问题，及时纠正违规行为，并督促预算单位改正。财政部门也要保持严谨的态度和作风，在部门预算审核上保障工作的有效性，对虚假上报预算、骗取财政资金的预算行为要加强审批和管控力度，同时，在坚持精细化原则基础上来编制预算，在此形势下，国库集中支付中心才能参照项目和基础支出的内容，采取科学合理的支付手段。

第二，在国库集中支付下完善财政资金信息共享制度，此制度可以帮助各部门实时监督财政资金信息，也能保障信息的时效性。与此同时，要完善财政资金风险预警机制，在发生风险问题后提醒工作人员实施预警措施，将风险控制在一定的范围内，降低风险引发的后果。

第三，对财政资金管理人员加强培训，提升管理人员的专业技能和综合素养。在培训中集中讲解财政资金、国库集中支付、防范风险等方面的知识，引导管理人员可以理论结合实践，在工作中更好地开展财政资金管理业务，以此降低各类风险的发生。

第四，对财政资金审批流程加以简化，为财政资金管理保驾护航，也要对资金监督人员加强监管力度，要求监督人员按照制度和标准内容参照资金核算的结果来集中管理，不得掺入个人因素来发展业务。

第五，构筑健全的监督机制，发挥监督机制的约束作用，在资金监督、资金分配、审计发展等各环节加强监管力度，提高对违规违法事件的查处力度，营造良好的财政资金管理氛围，为国库集中支付制度的普及和发展奠定坚实的基础。同时，为了未雨绸缪的预防风险，可以前移监督关口，财政部门可以签发支付令来进行财政资金的划拨，政府采购人员也要落实其职能，与预算管理部门人员一起全面的鉴定单位财政资金的申请、收款账户的真伪以及购销合同，为了降低财政资金管理风险，在交易中可以采取验货付款的方式。据调查：在财政资金监管上，各部门采取的模式为事后监管，针对事后监管不力的局势，可以凭借电函的方式向收款人了解资金是否到位，找出可能潜在的风险问题，并实施预防措施。为了遏制工作人员的舞弊行为，银行的事后监督部门可以借助信息系统及时监控银行与国库的清算票据，找到违规行为，并采取对应的措施，为防止出现虚假账务现象，也要针对预算单位财务加强事后监督力度。

第六，国库支付中心要完善财政风险意识，针对潜在的风险要未雨绸缪的制定防护措施，也要将关注重心集中在风险管理工作中，可以选择适合的发展方法，如承担风险和分散风险，借助财政一体化平台来集中防范风险，融合专户资金管理、转移支付资金管理、采购资金管理，将三者融为一体并构建管理平台，此举不但可以精细化的服务财政管理工作，也能提升财政资金管理的效率。同时，国库支付中心参照实际发展情况，完善风险评估机制，该机制发挥的作用是可以及时预测和防范各项风险，避免经济决策失误。也要参照实际情况及时采集和传输信息，在风险评估机制建立初期，针对财务部和其他部门作出风险的预测和评估，在实际工作中要实时采集财务部的数据和信息，结合数据参考制定风险评估报告书，并提交到国库支付中心的管理层，为后续的制度调整提供借鉴。

（四）完善零余账户的设置和功能

为用款单位提取小额财政资金提供便捷是单位零余账户设立的初衷，然而此账户在设置上存在不少问题，影响了财政资金的安全管理。对零余账户和预算外资金账户并存的传统体制加以改革，可以将财政资金都纳入到统一的机制中，并设立相同的标准和操作要求，通过此种方式降低风险，提升财政资金管理的安全。

此外，也要持续完善零余账户的各项功能，具体措施如下所示：第一，基于横向联网运行的背景下，开发出央行直接办理国库集中支付业务的崭新模式，如单独设立的公务卡模块，由于人员调动及单位选择代理行的变动，我们在清查中发现存在大量一人多卡的情况。据此首先要求单位自查，经过支付中心及信息中心人员的努力确保系统中一人一卡，职工的差旅费等报销费用直接汇入个人公务卡。第二，关于小额零星的费用，很多单位为方便资金的应用，会一次性提取大量的现金并在本单位保管，一定程度上增加了现金保管的安全隐患。而单位在零余账户上频繁提取现金，也会增加财政资金审计和监督工作的难度。新平台下，单位据实申请所需金额，直接汇入最终使用的个人和单位，而不再通过提取备用金来进行支付。第三，2022 年底停用了原零余额账户下单独设立的“待报解预算收入”账户，一些具备合理用途的如职工养老、医疗保险、个税等由单位依据缴纳书的实际金额申请汇入单位零余额账户，自行缴纳。第四，自有资金和专项款要开立专户核算，以上款项不建议和零余账户共用一个账户，究其原因，参照部门预算的管理和发展思路，当年的预算要在当年应用，如果当年未将额度用完，下一年可以应用的只是结转额度。基于国库集中支付制度下，各个预算单位不会预留财政资金结余，某种程度上为零基预算发展创设了条件。在此形势下，会逐年消耗银行的存款余额，专款项支付不能常年承担代垫款的角色，因此，设立自有资金和专项款开立专户核算模式刻不容缓。我们从2011 年起对单位的自有资金设立往来资金模块单独进行管理，在支出申请过程中为加强防范力度，又添加了分管科室先行审批手续。第四，加强代理银行的业务管理力度。为全面的了解预算单位的账户资金的应用情况，要构筑资金对账制度，要求代理银行上交报送预算单位对账单，此种制度的建立，不但能有效地控制财政资金运行风险，也能杜绝出现擅自挪用财政资金的现象。

结论：在社会改革力度不断深入的背景下，基于国库集中支付形式下的财政资金管理单位要顺势而为，参照国家的相关制度和政策，正视财政资金管理问题，调动周边资源，合理的改善存在的问题，并分析出财政资金管理中存在的风险，各部门人员要将视角聚焦在内部管理制度的完善、信息系统的健全、员工专业技能的提升上，发挥部门联动力，把握国家政策方针，加强财政资金管理监督力度，为财政资金安全管理提供保障。