高校科研经费管理包干制研究

2023-08-04邬娟曾靓

会计之友 2023年15期

邬娟曾靓

【摘要】高校科研是我国科技创新的重要组成部分，高校科研经费管理越来越重要。高校科研经费包干制通过划分高校和科研人员的权责边界，尽可能最大限度提高科研经费使用效率，但在实际工作中产生了不少问题，使改革的预期目标未能完全实现。文章结合近年来科研经费包干制改革实践，探索更加符合科技创新规律的经费管理机制：从高校科研经费管理的利益相关者出发，将激励相容理论引入分析框架，借助协同理论分析高校科研经费管理存在的问题及原因；从考核、审计监督、激励、多中心治理等方面设计科研经费包干制管理机制；从政府、高校、科研人员等不同层面设计高校科研经费包干制的实现路径。旨在推动包干制落地见效，以实现优化资源配置、提高经费使用效率、调动人员积极性和提升科研绩效。

【关键词】高校科研经费管理；包干制；管理机制；实现路径

【中图分类号】 G311；F233 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）15-0104-05

一、引言

科技创新离不开高校的科研活动，相关经费投入日益增多，科学且高效地进行科研经费管理越来越重要。高校科研经费包干制改革通过划分高校和科研人员各自的权力及责任，使经费在使用过程中产生更高效率，发挥更优效果。但在积极推进包干制试点的实践中仍然出现一些迫切需要解决的问题。本文以利益相关者理论、激励相容理论及协同理论为理论基础，针对高校科研经费包干制改革实践中出现的问题进行分析，通过对其管理机制及实现路径的研究，探索具有可操作性并可持续实施的具体措施。

二、文献回顾与发展趋势分析

（一）文獻回顾

在分析高校科研经费管理存在的问题方面，王永益等[ 1-3 ]认为我国强调使用经费要严格执行预算，没有立足科研活动的“不确定性”特点考虑。徐孝民[ 4 ]和钟灿涛[ 5 ]认为目前的劳务报酬政策不能充分体现科研人员的智力价值。龚旭[ 6 ]认为科研人员在科研活动中发生的人工成本无法正常获得劳务补偿，是由于相关定价机制不规范、定价标准不统一。宋旭璞和顾全[ 7 ]采用问卷调查方法，分析科研经费管理和执行中的局限。

在科研经费包干制研究方面，王仕涛[ 8 ]和李艳[ 9 ]认为，科研活动的不确定性和预算编制的确定性是存在矛盾的，而包干制充分考虑科研活动本身所具备的创新及探索规律，能够在调和这一矛盾方面发挥作用。有学者[ 10-11 ]认为包干制实施过程中要明确项目负责人的责任，并建立科学严谨的制度保障，注意平衡权力与责任，加强监管。何维兴和焦朝辉[ 12 ]对比预算制和包干制，提出包干制实施的具体措施。还有学者提出推行高校科研经费包干制要健全科研经费制度、建立分类实施方案、构建监管平台、进行绩效评价以及明确包干清单。高阵雨等[ 13 ]采用问卷调研，立足科研活动分析包干制政策落实中存在的问题并提出改进建议。

在科研经费管理中外对比研究方面，有学者[ 14-17 ]分别比较分析中国、美国、英国、日本、加拿大等在科研经费管理方面的异同，总结各自的成功经验与不足，探索我国科研经费管理改革的方向。

（二）发展趋势

综上，国内学者在高校科研经费管理的实践、改革及中外比较等方面进行了研究和探索。但是已有研究缺乏实施包干制的理论基础，没有解决政策落地生效的具体实践问题，需要在对包干制原理进行探究的基础上，结合实践中发现的问题，为包干制设计具有可操作性及可持续实施的具体措施。

三、理论基础

（一）利益相关者理论

基于利益相关者理论，能够影响行为及活动或被行为及活动影响的主体，即为利益相关者。提供经费的项目委托单位、作为项目管理部门的高校、执行具体科研任务的科研人员构成了高校科研经费管理的利益相关者。

因此，进行高校科研经费管理，要着眼于科研经费从投入到产出的管理载体，即科研项目，重点关注这些利益相关者如何从不同层次不同角度共同作用于科研项目，并针对不同的利益相关者制定不同的机制和路径。

（二）激励相容理论

基于激励相容理论，组织与组织中的个体在目标方面可能出现矛盾，导致行为方面的冲突。为避免个体与组织的矛盾和冲突，实施相应的制度安排可以实现激励相容，即个体保持与组织的目标及行为一致，使个体追求个体利益的行为与组织实现组织目标相吻合。激励相容问题源于信息不对称条件下的利益冲突。项目委托单位、高校及科研人员各主体都有自身所追求的目标，项目委托单位关注科研项目的完成和科研事业的发展，高校致力于学校及学科建设，科研人员则有个人发展和自我实现的需求。三者的目标之间既有共同点又存在一定差异。

因此，有必要分析上述主体间的目标差异及信息不对称问题，探究高校科研经费管理中产生问题的根本原因，借助激励相容理论设计恰当的激励机制来解决各主体间目标差异和信息不对称带来的矛盾，以期实现共同目标。

（三）协同理论

基于协同理论，系统内部各主体共同协作，形成合力，就能产生“1加1大于2”的协同效应。反之则会加剧内耗、造成混乱，使系统目标无法实现。高校的科研经费管理也是这样的系统，目前其内部存在较多无法形成合力的矛盾之处，影响了管理效率。

因此，进行高校科研经费管理，从系统整合的角度分析，只有在科研管理系统内部实现科研项目管理和科研经费管理的相互协调配合，才能充分发挥系统协同作用。

四、高校科研经费管理现状

（一）基于预算的经费管理方式存在问题

目前，基于预算的经费管理方式存在的问题，主要体现在统一标准缺失和刚性预算两方面。

一方面，我国科研经费管理的相关制度不明确，相关标准不统一。没有规范明晰的规则进行约束和指引，会增加科研经费使用的限制和难度。

另一方面，采用预算制度进行经费管理要求必须严格按照预先编制的预算使用经费。但科学研究的探索性和创新性特点，使研究活动和科研结果无法被严格计划，科研的不确定性与科研经费预算制度的确定性就会产生冲突。

（二）高校科研经费监管不到位

包干制的监管不到位可立足监督和管理从三个角度进行分析。

从权责制度来看，包干制赋予科研人员经费自主管理的权力，但权责制度制定时没有进行明确界定，没有厘清高校和科研人员各自的权力与责任，从而使部分放权政策落地难。

从个人约束来看，科研经费在获批立项后由项目组负责人自主支配，高校各职能部门一般不再干预，容易引发道德风险。

从部门协作来看，科研管理独立于资产管理与财务管理。科研项目管理与资产管理分离，各部门责任不明确，监管容易产生盲区。资产管理与财务管理脱节，容易出现管理漏洞。

（三）科研人员人力补偿和激励没有相应提高

科研经费包干制通过赋予科研人员科研资金使用自主权，进而激励科研人员积极创新，但目前在实际工作中仍收效甚微。

由于缺乏科学合理的人力补偿机制，包干制并没使科研人员人力补偿得到相应提高。实际工作中的绩效支出存在受使用额度和高校具体制度等限制及不便利之处，如受限于工资绩效制度、受限于预算管理要求、受限于审批难度等。

（四）经费执行过程中易产生矛盾

经费执行过程中最突出的矛盾往往产生于财务部门。财务部门入账及审核过程复杂，预算编制与调整等会加重经费执行过程中科研人员的事务性负担。

五、设计高校科研经费包干制管理机制

（一）建立科学的考核机制

要解决基于预算的经费管理方式问题，包干制应进行经费使用绩效考核，并根据考核结果实施奖惩问责。在绩效考核方面，既要选定适宜的考核指标，又要采取科学的考核办法。可以基于不同学科特点，为各学科制定不同的评价指标。这样不但可以使评价结果更为准确，而且使奖惩问责更有针对性。

优化绩效考核指标体系和考核方法，应在保证科研经费绩效考核结果公正性的基础上，根据不同学科类别实行分类考核，推出与包干制相适应的科研经费绩效分类评价指标体系，从而提高绩效评价结果的准确性。

此外，要考虑到科学研究的复杂性和长期性，对科研项目的考核应以中长期为佳。

（二）建立审计和监督机制

要解决监管不到位的问题，科学的审计和监督机制至关重要。科研经费包干的全过程都应加强监管，既要内部外部审计监督相结合，还要依托科研经费管理信息化平台和大数据技术手段，涵盖事前、事中和事后，确保合理合规使用科研经费。

（三）建立激励机制

要解决科研人员人力补偿和激励的问题，就要建立科学的激励机制。包干制下，各项目组享有科研经费分配自主权，可以增加绩效支出的比例，还可以增设专门经费项目对有重大贡献的成员进行奖励。

（四）建立协同治理机制

要解决经费执行过程中产生的矛盾、优化监管机制，就要建立协同治理机制。科研经费包干制要解决科研活动不确定性与预算编制确定性之间的矛盾，这需要各参与主体及其内部职能部门协调配合，相关主体实现协同合作。

六、科研经费包干制实现路径

高校科研经费包干制的实现路径，应分项目委托单位（即科研经费提供者）、高校（即科研经费管理者）和项目负责人（即科研经费使用者）三个层面来进行。三者之间的关系如图1所示。

（一）项目委托单位层面

1.加强政策配套

一方面要完善包干制相关制度。在推進包干制试点改革的工作中，要配套制定和完善财务管理、资产管理、科研管理、审计监督等各项管理制度，并协调制定政策的各部门各层级，不要出现各自为政、自相矛盾的情况，要形成合力。特别是要明确经费使用范围和不同项目比例要求，增强对科研人员的人力补偿和激励，并且在项目执行过程中要制定绩效评价与考核制度，完善诚信体系。

另一方面要建立权责清单。分清高校和科研人员的权力和责任，明确其边界，分别建立起各参与主体的权责清单。这样既能保证高校在贯彻执行相关政策时真正落实科研人员的经费自主支配，又能使科研人员承担起与经费支配权相对应的责任。

2.项目立项源头控制

对项目立项进行源头控制，指的是在项目立项评审阶段就进行相关管理流程的简化，为科研人员“减负”。立项主管部门制定好包干制的经费额度及标准，从源头上为经费的后续使用扫清障碍。

3.科研诚信体系建设

科研经费包干制将科研资金使用自主权更多下放给高校和科研人员。因此，可以通过建设科研诚信体系，防范经费使用的违法违纪行为发生。政府部门可以建立科研诚信评价和数据查询系统，对科研人员的诚信行为进行监督，并将失信行为与后续资助及其他项目申报挂钩。还可借助该系统实现经费执行过程的异常预警，必要时可与司法部门联动。

4.加大宣贯及推广力度

项目委托单位应该加大对政策、制度及相关规定的宣贯和推广，借助权责清单明确可为、不可为。此外，由于包干制可能与高校本身的相关规定冲突，项目委托单位应注意沟通协调，并实现对高校相关人员进行培训指导的制度化。

（二）高校层面

1.完善内部管理制度

一方面要设计合理的管理流程。既要对科研经费包干制的经费执行、考核评价、结题管理、会计核算、审计监督、信息共享等方面有针对性地制定规则，做到有法可依，有章可循，还要制定监督管理相关具体规范，配合奖惩及问责制度，保证科研经费合理合规使用，并且要针对业务流程，特别是审批报销环节进行优化。

另一方面要加强科研经费管理审计和监管力度，进行有效的监督约束。除如前所述制定监管制度外，包干制还应实施时间和空间的全覆盖监督约束。其中，时间全覆盖是指涵盖事前、事中、事后，空间全覆盖是指高校内部审计与政府审计及社会监督相结合。可以借助科研信息平台，公开包干制科研项目的经费执行信息，提供科研人员诚信数据查询。

此外，在推行包干制的过程中，还要注意科研经费包干制的应用范围和应用形式。在应用范围方面，不同类型的科研经费要根据其不同特点进行选择。就横向科研经费而言，由于资金使用限制较少，管理费提取之后的剩余经费可直接选择包干使用；就纵向科研经费而言，由于经费来源于政府财政资金支持，需根据立项部门要求进行选择；就基本科研业务费而言，则可由学校立项分配后选择采取包干制管理。在应用形式方面，既可以采用由项目负责人按规定自主安排整体包干使用，也可以针对某些经费项目单项包干，如科研住宿费单项包干或会议费单项包干。由学校实行以增加知识价值为导向的经济分配政策，推行科研人员年薪制或科研绩效奖励包干制，也是在应用形式方面值得探索的领域。

2.引入经费使用责任制

在项目委托单位厘清高校和科研人员权责边界的基础上，引入经费使用责任制，明确科研人员的科研经费管理权力与责任。

一方面具体项目以项目负责人为主要责任人，项目负责人享有经费使用自主权，对科研项目经费的使用直接负责。相关的科研人员若存在违规行为则需承担相应责任。另一方面高校各职能部门的工作重心应集中于监管和服务。

此外，应当鼓励科研人员厉行节约，提高经费使用效率。例如节约下来的经费，其使用权仍归相应的科研人员，允许按照经费使用和管理的相关要求继续用于科研活动，以鼓励节约。

3.优化科研服务配套

一方面要转变财务职能，从管理转向服务，从管理转向治理。从管理转向服务是指既要积极开展校内科研经费使用及报销培训，进行各项审批流程优化和报销程序简化，着力解决报销繁的问题，又要面向二级学院和项目组推广实施财务助理制度，进一步为科研人员减轻财务方面的事务性负担。从管理转向治理是指注重完善内控体系建设，利用信息科技及大数据技术，有效识别支出结构异常项目，采取跟踪管理、重点监控、向项目负责人进行风险提示等治理手段，杜绝管理漏洞和隐患。这些转变与后文阐述的信息化建设密切相关。

另一方面要加强政策宣传和贯彻，积极应对和化解包干制执行过程中的各种难题和矛盾。包干制与高校相关政策规定之间可能存在矛盾，在执行过程中也存在缺乏明确操作指导的问题。这些都需要在具体工作中经过多方面主体协同才能不断完善。这时候，高校在试点工作中的推动作用至关重要。其中政策宣传和组织培训学习非常关键，应形成专业理论学习和培训的常态化机制，组织研讨各项规章制度，学习先进的管理方法和经验，不断增强管理人员的业务水平和专业素养，以真正适应经费包干制的需要。

4.开展信息化建设

前述完善管理制度及科研服务配套，都与信息化建设密切相关。

一是建立工作协同机制。包干制的实施需要各主体协同，学校的各个职能部门都要参与进来，相互协作联动才能发挥功效。因此，高校各部门应协同管理，利用网络及信息科学技术进行信息化建设，构建综合性管理平台，贯通“线上”“线下”，进行精准高效的科研经费管理。

二是建设科研管理信息平台。信息化平台将科研管理信息系统、科研经费预算系统、科研经费报销系统、科研经费审计系统、科研经费验收系统相融合连接，实现业务的协同和全面监督。这样在同一信息平台集成申报、立项、经费预算、经费报销、中期检查和验收结题等科研经费各环节工作，将科研项目全流程融入信息平台，实现网上审批、预算、报销、审计和结题全流程科研办公，有利于实现资源共享，提高管理效率。

三是实现科研经费管理“业财融合”。高校“業财融合”要借助信息化手段，融合业务信息系统与财务信息系统是科研管理信息平台的重要组成部分。要实现这一融合需要加快财务管理软件的优化升级。在信息化平台建设过程中融合各项管理信息系统，包括审批平台、报销系统、会计核算系统、统一支付平台、收入系统、资产及合同管理、科研信息等，利用信息和网络技术，在决策、执行、监督、反馈等各个环节实行全流程管理，使财务部门的业务操作更标准，更方便快捷地提供真实完整的财务信息。具体而言，可以进行会计凭证影像化管理，解决核算报销的难点堵点；设置报销单据自助投递设备，提高办理效率。

此外，还可以借助信息综合平台进行具体的业务指导。如依托各部门微信公众号服务平台进行查询和预约，提供图像化信息，随时随地提供信息服务，既能使信息传递更便捷，又能使信息更易接受。

（三）项目负责人层面

项目负责人及项目组其他科研人员都应提高思想认识，节约经费，保证经费使用符合相关规定。

在约束监督方面，科研人员要配合相关政策规范的培训宣讲，明确权责及各项具体规则，严格落实项目负责人负责制度，并根据权责有自我约束意识。

在经费执行方面，科研人员应厉行节约，即使没有预算控制要求也应有计划地进行经费使用，并合理评估科研活动的实际进展与经费使用进度的平衡性，合理合规使用经费。

七、结论

科研经费包干制改革赋予科研人员更自主的经费使用权，有利于释放科研人员的积极性和创新性。但在实际应用中产生了一些亟待解决的问题，使改革的预期目标未能实现。

本文从高校科研经费管理的利益相关者出发，将激励相容理论引入分析框架，借助协同理论构建政策研究的理论基础，在分析中发现高校科研经费管理基于预算经费管理方式存在的问题：监管不到位、科研人员人力补偿和激励没有相应提高、经费执行过程中易产生矛盾。在问题及原因分析的基础上，本文从考核、审计监督、激励、协同治理等方面设计科研经费包干制管理机制，进而从项目委托单位、高校、科研人员等不同层面设计高校科研经费包干制的实现路径，推动包干制落地见效。

【参考文献】

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［8］王仕涛.科研包干制应包资包管包产［N］.科技日报，2019-03-15．

［9］李艳.包干制是对科研规律的尊重［N］.科技日報，2019-03-07.

［10］严纯华.包干制为科研人员松绑解困［N］.中国教育报，2019-03-07.

［11］韩凤芹，史卫.推进科研经费“包干制”试点的几点建议［N］.中国财政科学研究院研究简报，2019-07-15．