领导、合作与民主：人民政协协商式监督的特色与优势

摘 要：人民政协协商式监督是人民政协作为专门协商机构以政治协商方式进行的建设性民主监督，是发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要方式和重要环节，是社会主义协商民主的重要实现形式。人民政协协商式监督的新定位进一步凸显出：人民政协民主监督爱国统一战线政治联盟内互相监督所具有的政治性特色；作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的政治监督所彰显的合作性特色；作为全过程人民民主中的民主监督所体现的人民性特色。在党和国家监督体系中，人民政协协商式监督具有政治优势、组织优势和过程优势。在中国式现代化进程中，要立足于人民政协协商式监督的新定位，遵循“领导—合作—民主”的内在逻辑，进一步彰显特色优势，更好地发挥民主监督职能作用。具体说来，新时代人民政协协商式监督首先要坚守领导的方向与阵地，同时应凸显合作的特质与优势，此外，还要进一步聚焦民主的过程与实效。

关键词：人民政协；协商式监督；多党合作；政治协商；全过程人民民主

人民政协作为一种政治组织，是我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式，其政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能是逐步确立和发展的。其中，民主监督作为人民政协的三大主要职能之一，是党和国家监督体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要实现形式。2017年3月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，首次将政协民主监督定性为以提出意见、批评和建议的方式进行的“协商式监督”。2018年3月，全国政协十三届一次会议修订的政协章程中明确规定：民主监督是“通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”

近年来，学术界和实务界都对新时代人民政协民主监督是“协商式监督”这一新定位展开了深入研究。陈惠丰指出，“协商式监督”与“政治监督”在本质上是一致的[1]。张峰认为，协商式监督是以协商方式进行的监督[2]，是一种成事性监督，既体现了新型政党制度的合作性，又凸显人民民主的过程性。殷啸虎认为，协商式监督作为一种政治监督，是一种建设性监督[3]，融协商与监督为一体、以协商引领监督[4]，协商式监督并不是“政治协商”和“民主监督”两大职能的简单相加，而是以政治协商的方式进行的民主监督。宋雄伟、谈火生强调，协商式监督是社会主义监督体系的必要构件[5]，是党和国家监督体系的有机组成部分。虞崇胜系统阐释了协商式监督的监督要义、协商形式和民主本质[6]，凸显了人民政协协商式监督发挥作用的政治前提、组织优势和制度保障。李香钻认为，“协商式监督”体现了人民性、政治性、民主性、组织性，是新时代发展社会主义协商民主的一个重大认识和实践问题[7]。许青认为，将政协民主监督定性为协商式监督，更加突出了其在中国特色社会主义监督体系中的不可替代性[8]。王超认为，协商式监督集政治监督、群众监督和社会监督于一体，开启了民主监督的新模式[9]，是对“互相监督”“民主监督”的进一步深化。通过对国内文献的梳理，可以发现，当前学术界对于人民政协协商式监督方面的研究多停留于价值、意义和必要性等方面的讨论，尚须进一步从多维理论视角出发对人民政协协商式监督进行理论阐释。

国外学者开展人民政协协商式监督的研究通常与中国共产党治国理政模式研究交织在一起。早在1958年，美国亚洲问题专家哈罗德·C.辛顿（Harold C. Hinton）就在《共产主义问题》（Problems of Communism）上发表了《民主党派：一项实验的终结？》一文，并且否定了各民主党派在中国的民主监督职能[10]，声称其存在只是用来表达民主寬容的样子。西方学者的这种误解甚至是曲解其实是一种从西方中心论视角出发形成的意识形态偏见。1981年，美国学者艾伦·唐纳德·保尔（Alan Donald Pauw）在《亚洲事务：美国评论》杂志上发表的《作为一种群众性组织的民主党派》[11]一文中对人民政协以及其中的民主党派的监督职能进行了描述和研究。2015年，法国学者、香港浸会大学政治及国际关系学系主任的让-皮埃尔·卡贝斯坦（Jean-Pierre Cabestan，中文名高敬文）教授在《中国人民政治协商会议的角色与未来》一文中系统探讨了人民政协的宪法地位、组织机构、角色功能以及发展前景[12]。总体上看，国外学者对中国共产党领导制度、人民政协、统一战线的研究存在两方面突出的局限性：第一，意识形态偏见遮蔽了应有的客观研究；第二，话语攻击抹黑干扰了正常的学术对话与交流。对此，亟待加强从统一战线、新型政党制度和全过程人民民主等多维理论视角出发对人民政协协商式监督进行系统研究，构建人民政协协商式监督的“领导—合作—民主”理论分析框架和话语体系，增强中国政治制度话语体系的解释力和影响力，突破西方话语霸权。

一、人民政协协商式监督的特色

（一）人民政协协商式监督是统一战线政治联盟内的互相监督，具有鲜明的政治性特色

统一战线理论是马克思主义理论体系的重要组成部分，其理论基础来源于马克思恩格斯的科学社会主义学说①。列宁在领导十月革命和苏维埃国家建设过程中继承并发展了马恩统一战线思想。马克思列宁主义统一战线强调同其他阶级、阶层、政党及一切可能团结的力量在一定的共同目标下结成政治联盟，统一战线同盟者之间的团结合作、彼此信任和互相监督都具有政治性。人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的伟大成果①。人民政协作为统一战线性质的政治组织，肩负着民主监督的政治责任。2006年2月印发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，人民政协民主监督“是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督”[13]。人民政协民主监督作为党和国家监督体系的“四梁八柱”之一，是体现民主政治和协商合作精神的政治性监督[14]，是政治协商意义上的民主监督，是以协商方式进行的政治监督，其在国家治理中所发挥的职能作用“具有鲜明的政治性和很强的政治影响力”[15]。从前提基础看，人民政协民主监督是在共同思想政治基础上，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。从性质看，人民政协协商式监督与党派民主监督一样，都是政治监督，即都是坚持中共领导为前提，通过提出意见、建议和批评进行监督，而非权力和法律的监督[16]；从价值目标和本质要求看，人民政协协商式监督是围绕共同的政治目标，按照“团结—批评—团结”的基本方针，通过提出意见、批评、建议的方式，协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力②，努力凝聚最大的政治共识，实现统一战线大团结大联合本质要求。人民政协协商式监督的政治性说到底就是坚持中国共产党领导和坚持中国特色社会主义的共同政治基础，这是人民政协协商式监督有效发挥职能作用必须恪守的根本政治原则。由此可见，“协商式监督”并不意味着人民政协民主监督不再是一种政治监督，而是进一步凸显了人民政协民主监督的政治性[17]。

（二）人民政协协商式监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的政治监督，彰显了内在的合作性特色

政党制度是现代政治文明的产物，是现代民主政体的标志，是现代民主政治的载体。现代民主政治中的人民主权原则意味着人民有权监督执政党和政府行使公共权力，而这种监督必然是通过政党政治实现的③。人民政协协商式监督是基于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所作出的理性设计和现实选择。首先，人民政协作为统一战线的政治组织形式，是聚焦“以政党为中心”的协商式监督。在统一战线所要处理的各种关系中，政党关系是第一位的、最重要的关系。在“政党中心主义”研究范式中，中国共产党作为一个建国党④和先锋队政党，其领导建国的过程以及在新中国成立后领导治国理政的成效始终离不开统一战线的理论与实践，形成了“领导”“合作”“团结”“民主”“协商”“监督”“一致性”“多样性”“最大同心圆”“最大公约数”等一系列理论命题以及生动实践。如果说政党协商是多党合作缺不了的魂，是协商民主剪不断的根⑤，那么，政党监督则是其存在价值的重要体现，也是政党政治高质量发展的生命力之所在。其次，人民政协作为统一战线性质的民主政治组织，其协商式监督实质上是基于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度设计的以协商方式进行的政治监督。人民政协的协商式监督创造了新的政党政治组织模式和新型政党监督机制[18]，即建立在根本利益一致性基础上通过提意见、作批评和提建议的方式实现共识民主意义上的合作性监督。

（三）人民政协协商式监督是全过程人民民主中的民主监督，体现了突出的人民性特色

从人民政协发挥监督职能的实践来看，民主监督内在地包含着互相监督，并且强调了监督的民主性、建设性和非权力性[19]，也体现了人民政协作为中国共产党的多党合作和政治协商的重要机构的统战性、民主性、人民性，其中人民性是人民政协的根本属性[20]。《中国人民政治协商会议章程修正案》明确强调，人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式”“坚持中国共产党领导、统一战线、协商民主有机结合”①。中国特色社会主义进入新时代，坚持中国共产党的全面领导，就是要形成更广泛、更包容、更有效的中国式民主，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的新型民主模式，这是社会主义政治发展的必然要求。在人民政协中进行的协商式监督是有组织的民主监督，也是全过程人民民主的重要环节和重要方面。协商式监督说到底是人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构实行的一种制度化组织化的民主监督方式，是协商民主意义上的民主监督。马克思在《法兰西内战》中明确指出，政府职能“应由公社的勤务员执行，因而总是处于切实的监督之下”[21]。中国共产党自诞生之日起，就以发展人民民主为己任[22]。中国共产党的百年发展史就是始终坚持马克思主义民主观的本质规定和核心要义并且创造性地把马克思主义民主观与中国实际相结合从而争取和实践人民民主的奋斗史。毛泽东提出，只有走一条让人民来监督政府的民主新路，“才不会人亡政息”[23]，才能彻底跳出一个政权“其興也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率。人民政协作为中国人民当家作主的最早政治形式和组织形式，内在地具有人民性这一本质属性，并且具有组织上最为广泛的代表性和政治上最大限度的包容性[24]和开放性。从监督主体的角度来看，人民政协协商式监督既体现了社会主义民主政治的本质要求，同时也符合协商民主内在要求的包容性，是统战性、党派性与人民性的有机统一。从监督对象和监督目标来看，人民政协协商式监督遵循民主的控权逻辑将其监督目标直接指向国家权力的政治行为，致力于在国家和社会之间互动的基础上推进政治发展，维护的是人民的根本利益[25]。

二、人民政协协商式监督的优势

（一）人民政协协商式监督的政治优势

中国共产党领导的统一战线不仅需要从战略上进行谋划，而且要基于政治定力并且发挥政治创造力从而以制度化的方式实现领导与合作的统一。统一战线的合作中既有团结，又有斗争，当然也有监督。统一战线作为人民民主的基础，不仅是中国共产党领导的内在机制，而且也是现代中国国家建设的内在机制，而将这两个机制集于一身的制度与组织形式，就是人民政协[26]。人民政协协商式监督是通过政治协商意义上的民主监督，可以更好地在国家—政党—社会之间搭建平台和桥梁，化解分歧，达成广泛的政治共识，从而为国家治理凝心聚力。人民政协发挥协商式监督的政治优势，依托专门协商机构提升协同合作的治理效能，有效避免了一党制中缺乏监督或者多党制中相互倾轧、轮流坐庄、恶性竞争的弊端。

（二）人民政协协商式监督的组织优势

人民政协为各党派和各界别人士履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能提供了平台和组织。长期政治实践中，人民政协始终坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性相统一，坚持围绕中心、服务大局，有效发挥了维护政治稳定、巩固安定团结、扩大政治参与、凝聚政治共识的重要功能作用。人民政协作为我国的重要政治组织，不仅拥有政治优势和制度优势，而且具有作为协商民主重要渠道和专门协商机构的组织优势。人民政协履行协商式监督职能，不同于一般群众的分散性监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中进行的有组织的监督，有明确的监督内容、通过一定的监督形式、按照规定的监督程序、在一定的监督机制保障下进行的监督[27]，从而使委员监督更有力量[28]。换句话说，人民政协协商式监督是制度化程序化规范化的民主监督，有利于发挥委员集体智慧和作用，在协商过程中形成监督的平台优势、组织优势和整体优势，也有利于提高民主监督的组织化、专业化、科学化水平[29]。人民政协以专门委员会为依托所开展的专题调研具有组织上的联合协作优势，不仅可以发挥专门委员会之间、专门委员会与政协不同部门之间的协同配合功能，而且能够加强专门委员会与党派、团体、界别以及政府部门和地方政协之间协同联动功能[30]，从而有利于实现协商式监督的整体效能。

（三）人民政协协商式监督的过程优势

邓小平同志曾经明确指出，“资本主义社会讲的民主是资产阶级民主，实际上是垄断资本的民主”[31]，人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是中国社会主义民主政治的本质和核心。习近平总书记强调，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。”[32]协商民主是我国独特的、独到的、独有的人民民主形式，是实践全过程人民民主的重要形式。人民政协作为我国“两会制”民主规则体系的重要组成部分①，其依章程进行协商式监督就是在政治协商过程中或者在政治协商的意义上履行民主监督的职能。民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的全过程②。民主只有像陀螺那样一直运转起来才有实际意义。从“协商于决策之前”发展到“协商于决策之前和决策实施全过程”，就是要以协商民主的全过程性弥补选举民主“一次性消费”和“间歇性”票决的不足，并且通过协商民主的广泛、多层、制度化发展，拓宽协商渠道③、丰富协商形式，不断增强协商式监督的全过程性和实效性。当然，协商民主意义上的协商式监督不同于西方政党之间的对抗性监督和排他性监督，更不是“权力分割”和“权力制衡”。相反，协商式监督的目的是为了帮助党和政府切实解决现实问题，从而体现人民政协协商式监督的过程性和实效性优势。人民政协协商式监督在民主政治制度设计与实践方面的创新与创造，为世界民主政治发展提供了中国方案。

三、人民政协协商式监督的路径

（一）人民政协协商式监督要坚守领导的方向与阵地

做好人民政协协商式监督工作，必须始终坚持中国共产党的领导，努力使人民政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地。旗帜鲜明讲政治既是人民政协事业发展进步内在的根本要求，也是人民政协与生俱来的政治责任④。因此，人民政协协商式监督必须坚持中国共产党领导、统一战线、协商民主有机结合，准确把握正确的政治方向，毫不动摇坚持党对政协各项工作的全面领导，充分发挥民主集中制的制度优势，把党的领导落实到政协履行政治协商、民主监督、参政议政的全过程和自身建设各方面。要强化政協委员作为人民政协协商式监督主体的政治责任担当，坚持为国履职、为民尽责、事业在心、责任在肩，认真履行委员职责[33]，不断增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，在人民政协协商式监督中落实党的全面领导制度。

（二）人民政协协商式监督应凸显合作的特质与优势

中国特色政党制度是一种“协商型”的政党制度①，具有突出的合作性特质。在人民政协中，协商式监督就是指在坚持围绕中心、服务大局的原则下，充分发扬民主，尊重包容差异，围绕一致的公共利益目标更好地发挥各民主党派进步性和广泛性相统一的政治联盟优势，汇聚各党派、各界别、各方面同盟者的智慧和力量，实现团结合作、凝心聚力和广泛代表性的目标功能。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体[34]，在政治协商过程中有效发挥协商式监督的独特优势，不断提升履行协商式监督职能的责任意识与能力水平。

（三）人民政协协商式监督须聚焦民主的过程与实效

在民主制度实践中，协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是对间接民主的完善和超越，是民主政治的发展方向。人民政协协商式监督的目标就是要使人民赋予的权力更好地承担起为人民谋幸福的职责。因此，要坚持协商式监督的人民性、民主性和责任性，围绕党和政府的中心工作，关注大事要事难事，聚焦人民群众的利益诉求和利益关切，明确协商式监督的使命任务，拓宽协商式监督渠道，找准协商式监督的着力点，构建协商式监督的组织领导机制、调研保障机制、知情反馈机制、沟通协调机制，有效发挥人民政协的协商式监督功能，使民主监督发挥实际作用，在政策制定和执行的过程中，协助民众表达利益诉求，对相关政策执行过程进行民主监督，同时促使党和政府及时作出相应反馈[35]。只有在全过程人民民主的各个环节和具体实践中时刻关注国家发展大事、社会治理难事、百姓日常琐事[36]，切实围绕党和政府在国家治理现代化进程中的各项中心工作，对政治、经济、文化和社会生活中的重大重要问题以及人民群众普遍关心的“急难愁盼”问题，深入细致地开展调查研究，积极主动地反映社情民意，并且通过调研报告、提案、建议案或其他形式，实事求是地提出意见、批评、建议，才能不断提高人民政协协商式监督的实效性。

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责任编辑：王天海

收稿日期：2023-05-15

作者简介：钱再见，南京师范大学统一战线与治理现代化研究院执行院长，公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为中国政府与政治、公共管理与政策分析。

基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目子课题“中国共产党制度体系建设的百年演进及经验启示研究”（21&ZD043）、江苏省社科基金重点项目“中国特色社会主义新型政党制度运行机制完善和效能提升研究”（20ZZA001）、江苏省政协理论课题“人民政协协商式监督的特色与优势研究”（2022JSZXL-05-2）的研究成果。

注①：参见李万荣：《统一战线理论》，吉林出版集团有限责任公司2014年版，第47页。

注①：参见《中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）》（2006年2月6日），载政协全国委员会办公厅编：《人民政协知识读本》，中国文史出版社2010年版，第157-167页。另参见《中国人民政治协商会议章程修正案（2023年3月11日政协第十四届全国委员会第一次会议通过）》，《人民政协报》2023年3月20日01版。

注②：参见邹加怡：《人民政协——中国的协商民主实践》，《当代世界》2023年第3期。

注③：参见钱再见：《为人民谋幸福：新型政党制度中的政党责任》，《南京师大学报（社会科学版）》2021年第5期。

注④：参见杨光斌：《中国政治学基础理论研究的突破性进展》，《光明日报》 2015年07月30日第16版。

注⑤：参见陈明明、李松：《当代中国党政体制的沿革：路径与逻辑》，《统一战线学研究》2020年第6期。

注①：参见《中国人民政治协商会议章程修正案（2023年3月11日政协第十四届全国委员会第一次会议通过）》，《人民政协报》2023年3月20日01版。

注①：参见江泽林：《“两会制”民主视域下的人民政协——全过程人民民主的重要政治制度》，《中国社会科学》2021年12期。

注②：参见俞可平著：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第24页。

注③：参见钱再见：《公共政策制定与协商民主——从制度化建构与“全过程”落实谈起》，《团结》2016年第3期。

注④：参见钱再见：《阵地的逻辑：人民政协如何成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地》，《上海市社会主义学院学报》2022年第2期。

注①：参见李金河、王江燕：《政党协商与政协协商的相互促进和协调发展研究》，《中共浙江省委党校学报》2016年第6期。