多源流理论视域下的城市更新政策与制度变迁机制分析

万成伟 叶裕民

摘 要：探索城市更新政策与制度议程设定的机制及变迁规律对于完善城市更新政策工具意义重大。应用多源流理论分析框架，从历史发展脉络剖析广州城市更新政策演变，发现政策更替是问题源流、政策源流、政治源流共同作用的结果，尤其是更新改造问题的社会背景因素、执政理念和领导重视的政治性因素、大事件和机构改革的偶然性因素以及政策企业家的软化因素等，对于政策变迁起到关键作用。最后，研究提出重视社会舆情，发挥政策企业家的催化作用，利用政治力量及大事件机遇等建议，以不断完善城市更新政策与制度。

关键词：城市更新；公共政策；制度变迁；多源流理论

中图分类号：D63；TU984文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2023）03 - 0061 - 11

一、引言

伴随着我国城市化的纵深发展，城市更新在整个城市规划建设中起着越来越重要的作用。广州、深圳、上海等少数城市在改革开放后不久就开始了城市改造的探索实践，发展至今已形成了较为完整的城市更新政策与制度体系，包括行政体系、法规体系、技术体系、实施监督体系等。放眼全国，城市更新是近年来国家城镇化发展到一定阶段后发展模式转变兴起的一种新型城市发展模式，相应的实践与政策制度建设都还在摸索中，尚未形成较为成熟的体系。根据制度经济学理论，良好的体制机制建设是整合生产要素，维系市场活动有序、高效运转的基础。同样，要在全国范围内推动城市更新，体制机制建设是首要任务。因此，本文选择更新历程早、推行力度大、涉及面广、政策体系全的广州市作为研究对象，以城市更新政策与制度变迁为切入点，运用政策过程经典理论——多源流理论对其发展流程进行深度剖析，探讨更新政策与制度发展演变机制及启示。

二、多源流理论的基本内涵

1984年，美国著名政治学家金登（Kingdon）在其撰写的《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies ）中提出多源流理论（Multiple Streams Framework，MSF），并作了系统阐述。该分析框架是在垃圾桶模型（Garbage Can Model）（Cohen、March、Olsen，1972）的基础上创新完善的政策议程分析理论，而垃圾桶模型又是以模糊性假設为基础的。因此，模糊性与垃圾桶模式被视为多源流理论的基础与理论原型。

从要素构成来看，多源流理论可分为问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企业家、议程建立、备选方案、决策系统八个不同的要素[1]。其中，问题源流、政策源流和政治源流是三个独立的源流，也是主要的源流，帮助政府解决问题识别、政策建议的阐明和精炼等三个核心政策议程问题。为理解政策制定过程的逻辑，金登对三个源流在议程和政策中的作用关系作了深刻阐述。他认为，只要认识了政策议程中独立产生的相关溪流，理解议程和政策变化的关键就是找到各溪流的结合时点及机制；这个过程便是问题识别及方案提出的过程，就是在这种磨合中找到适合变革的恰当时机，并且形成难以阻挡的政策行动。倡议者（政策企业家）会根据问题提出针对性的政策建议，或是期待政治溪流中出现一种可促使政策建议被采纳的一种契机[2]。在政策的演化过程中，促使三大源流结合，推动政策出台的机会被视为“政策之窗”，而操纵参与“政策之窗”的人员称之为“政策企业家”。通过八大要素的分析可知，剖析政策变迁的多源流理论的核心在于问题源流（Problem stream）、政策源流（Policy stream）、政治源流（Politics stream）三大源流，因而可以抽象、简化地用三大源流解来解读政策过程、议程设定、备选方案及其相互间的联系。多源流理论认为新政策的出台需要在某个关键时刻由政策企业家推动，也即打开所谓的政策之窗（Policy windows），只有这样才能使得问题源流、政策源流和政治源流相向归一，推动新的政策落实出台并取代旧的政策，实现所谓的政策变迁。

深入理解并灵活运用多源流理论，有必要对其各要素作深入的认识。问题源流是政策要解决哪些问题，也即政策议程的目的，是推动社会问题纳入政府议程的过程，它通过指标、焦点事件、反馈和负担等方式来促进议程设定。政策源流由同行业的专业人员组成的政策共同体或政策网络主导，政策在共同体中竞争、软化和被接受，从而推动备选方案和政策建议的产生。政治源流是对政策生产或议程有作用的政治与文化背景，通常包括国民情绪、政党意识形态、利益平衡等要素。政策企业家通过资源、进入、战略三种策略推动三大源流融合，并扮演政策变迁的行动者，不断寻找适合将问题纳入议程和所期望备选方案的政治氛围。政策之窗是在一定的情景下形成政策产生的限制条件和机会，促成三大源流融合。政策之窗具有即时性特征，犹如太空飞船发射的时间窗口，稍纵即逝，需要政策企业家把握机会促进多源流融合。推动政策之窗开启的既可能是偶然性事件，也可能是计划之内的政治、社会事件[3]。议程建立与备选方案都是政策的前决策过程。政策方案的出台需要政策决策系统作为舞台，政策产出可视为是整个决策系统的成果。按照多源流理论的议程设定与政策决策逻辑，可以演绎其结构流程（见图1）。

多源流理论已被我国学者广泛应用于公共政策议程分析。在知网检索主题词“多源流理论”或“多源流框架”发现，从2005—2022年一共有695篇论文，年均约39篇涉及相关主题（见图2）。

从论文研究的范围来说涵盖了异地高考、户籍制度、共享单车、社会保障、网约车等不同公共议题的分析，可以分为两类：一是牵涉重大公共议题的法律、法规制定及颁布；二是在发展过程中某一政策的临时变更或者是政策的持续变化[4]。值得提及的是，多源流理论产生于美国的政治文化土壤，在具体的分析应用中需要注意两个问题[3]。

第一，理论要素中三大源流的独立性。从理论提出开始，金登就认定问题源流、政策源流和政治源流在政策之窗开启汇合前是各自独立的，相互间不存在联系。然而在现实的政策议程中，三大源流之间经常相互交织，尤其是在中国的现实政治文化背景下，其独立性较弱，而且在逻辑上出现关联性和发展时序性，这会同理想状态下的多源流理论框架存在非一致性或偏差性。因此，在理论运用中要注意留意独立性与相关要素的甄别。

第二，源流演变与要素的差异性。多源流政策是金登基于美国的政体与文化背景提出的，具有本土性。中国与美国的政治与社会文化差异，也会影响到政策议程的差异。如在政治源流中，在中国具有政治背景的人员或事件起到至关重要的作用，而美国强调公众参与，通过议会来达成决策共识，政策议程的模式多强调自下而上。因此，在具体的源流演变与要素应用时要结合具体的情景，善于利用本土语义。

三、城市更新政策的发展历程：以广州市为例

广州是我国城市更新历程早、推行力度大、涉及面广、政策体系较全的城市之一。根据更新政策与制度的变迁特点，广州城市更新可分三个阶段。

（一）探索式的“零星改造”阶段（2009年前）

20世纪80年代中后期，因中心城区基础设施等建设需要土地空间，危旧破房拆除整治成为腾退空间的主要手段，改造危旧破房、化解风险安全持续推进。进入新世纪后，因国际化步伐加快，推动更广范围的旧城改造重塑城市形象成为主要任务，到2009年扩展为全面的旧城、旧厂、旧村改造。此阶段，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌，危旧破房、旧城改造等以个案的方式缓慢推进，没有形成系统性政策与专职的管理机构支撑，这种颇具福利性质的改造模式，限制了市场等多元主体进入。

（二）革新式的“三舊”改造阶段（2009—2014年）

以广东省作为国家节地集地示范省实施“三旧”改造为契机，2009年、2012年广州市先后出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号，以下简称“56号文”）和《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号，以下简称“20号文”）为主干的一系列旧改政策，并于2010年初建立了管理机构，初步构建起“三旧”改造政策制度体系，为有序高效开展旧城镇、旧村庄、旧厂房改造提供了制度基础。“三旧”改造延续了过去政府主导的策略，但也有条件允许市场及权益主体参与改造，通过利益分配来权衡更新主体的关系，形式上以全面拆建模式为主、单个项目推进、侧重物质环境等硬件设施改造。

（三）可持续式“城市更新”阶段（2015—2018年）

党的十八大以后，国家实施新型城镇化战略，倡导以人为本的内涵式发展以促进经济社会高质量发展。在此背景下，2015年广州市成立城市更新局，并配套出台“1+3” 的城市更新政策及一系列文件，形成了行政体系、法规体系、技术体系齐全的更新政策体制，标志着广州进入常态化有序推进更新的改造阶段。此阶段以“政府主导、市场运作、利益共享”为原则，在目标上强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善协同并进，在方式上强调“全面改造”与“微改造”并重，注重长期效益和可持续发展。

（四）系统式高质量更新阶段（2019年以来）

2017年10月，党的十九大报告作出“我国经济由高速度增长向高质量发展转变”的战略判断，并明确提出深化机构和行政体制改革的要求，“十四五”规划将城市更新作为新阶段国家发展的重大行动，这意味着我国经济发展、社会治理等全面进入新的发展阶段。以此为契机，广州城市更新在多年的实践经验基础上，提出“系统思维、分类施策”的更新原则，全面推进高质量发展，谋划一条超大城市特色化的城市更新路径。一方面，响应国家机构改革，重新调整优化城市更新行政管理机构，将原城市更新的主要职能归口于2019年初新组建的市规划与自然资源局；另一方面，以出台《广州市城市更新条例》为抓手，完善顶层政策制度设计，推动形成“1+1+1+N”的政策制度体系，以“国土空间规划”+“城市体检”为基础依据，坚持全市一盘棋系统性推动城市更新，引领城市更新进入高质量发展阶段。

可见，广州城市更新经历了一个从无到有，从单一到综合的发展过程，更新的政策制度也在不断地试验、传承、发展和完善，从中也可以隐约窥见这种变迁的内在机制。那么，究竟广州城市更新政策的变迁过程是什么样的？又有哪些因素影响到政策议程？这种变迁机制对其他城市规划政策设定有哪些启示呢？下面就用公共政策议程的多源流理论对其作全面深入解析。

四、城市更新政策与制度的变迁分析

（一） 问题源流：城市发展复杂性、需求多元性与更新形式、目标单一性之间的矛盾凸显

城市更新作为城市调适城市功能与空间结构、修缮机能的一种手段，对于促进城市社会经济可持续发展具有重要意义。自20世纪80年代开展以危旧破房整治为代表的城市更新以来，广州市城市更新政策制度与实践经历了从无到有的过程，而且随着城市不断发展壮大，在城市规划建设管理中扮演越来越重要的角色。然而，在具体的实践过程中，城市更新存在以下几方面的问题[5]。

第一，以环境整治、集地节地为目的的物质空间改造无法从根本上解决广州面临的社会、经济、生态等综合性问题。早期的危旧破房整治以建筑安全、空间改造为重点，旧城、旧厂、旧村的“三旧”改造始于节地集地的初衷，在于用地空间的优化、产业转型的升级、现代化都市风貌的塑造，忽视了对文化传承、阶层冲突、社会民生等社会问题的关怀，从而无法全面系统提升，制约了广州高品质发展进程。

第二，对于危旧破房，“三旧”中各子系统的情况都很复杂，专项更新规划与目标间各自为政，目标预期与建成结果均未作统筹性谋划。危旧破房与旧城、旧厂、旧村都有完整的改造办法与改造规划，虽然相关政策对每种对象的改造方式、措施与流程都有明确的规定，但是在再开发的总容量、功能的协同方面缺乏系统谋划与研究评估，导致更新项目互补性效益得不到有效发挥，在更新过程中的公共项目与社会效益得不到有效落实，项目间缺乏有效的统筹平衡，更新对象与城市整体之间的关系缺乏协调，更新功效大打折扣。

第三，以经济效益为导向的城市更新忽视了社会效益，导致新的不公平、不公正现象出现 [6]。“三旧”改造测定的拆迁安置与投资融资都是通过放开容积率指标来实现“投入—产出”的经济平衡，首先保障各更新主体经济利益的实现，且因权力寻租随意篡改容积率现象频有发生。如城中村的全面改造重建容积率通常达6.0以上，严重地违背了城市更新改善城市环境，实现社会效益的公共政策初衷。此外，在利益分配时，政府、企业往往是最大的赢家，原住民、外来人口等群体成为利益的受损者。

第四，政府过度干预，导致市场活力受限，影响城市更新进程[7]。相较于深圳，广州的财政压力较大，加上近些年广州开展大型赛事和城市开发增加了政府的财政支出，政府提出“严控新增债务、化解存量债务”，并积极主导城市更新希冀得到土地溢价缓解债务压力，从而挤压了市场社会的利润空间，也限制了后者参与“三旧”改造的积极性与空间，导致城市更新的整体进度延缓，这在2012年“三旧”改造政策调整的前后表现尤为明显。相较于深圳，广州市的土地出让金在2009—2013年一直处于高位，并因在2009年放开市场与2012年加大政府管控的政策方向中呈现出巨大的反差（见图3），进一步反映于广州“三旧”改造的步伐上（见表1），在2009—2012年“三旧”改造年度计划基本能完成目标，2013—2014年却因“政府让利”过少完成量大幅度降低。

上述问题在广州城市更新的不同发展时段中有不同的侧重与表现。在早期以物质环境改造为主，社会、文化、生态环境效益则成为社会关注的焦点；在“三旧”改造期间，尤其是对于城中村的改造，赔偿安置、强拆、钉子户等社会问题成为社会各界关注的话题；在向城市更新转变过程中，政府、企业、社会角色、利益分配等社会公平、正义问题成为更新活动中的焦点问题；在向高质量发展转变中，城市的整体活力、均衡发展、现代化目标更受关注。因更新改造工程量大面广，涉及城市发展的方方面面，影响到城市生活的每个群体，关系到城市的健康和持续发展[8-9]，因而更新改造问题和議题总是能得到政府、企业、学者、市民等不同群体的热切关注，加上更新改造活动本身就是城市重要的公共政策。因此，引发的问题更能发展成为城市公共政策议题。

（二）政策源流：多元主体下的利益诉求格局

当一项公共政策引发的社会问题被持续放大，且无法自我从根本上改进优化时，就会引起社会的持续关注，并且针对这些问题提出一些具体的政策建议，这样的一个行动过程便是政策源流的演化过程。提出解决问题的政策建议者构成一个政策共同体，推动政策议程纵深发展。多源流理论中的政策参与者根据政府属性分为内部和外部两类。内部参与者囊括所有公务系统人员；外部人员参与者包括利益集团、企业、研究人员、学者、咨询顾问、媒体、政党、其他与选举有关的角色以及大批民众。回归本研究，哪些人员组成了城市更新政策与制度制定的政策共同体？又提出了哪些针对性的对策建议？下面就从各自的角色与政策建议进行分析。

在广州，城市更新政策与制度制定的政策共同体主要包括政府官员、专家学者、企业家以及权益主体四大类（见表2）。

1.政府官员

城市更新作为促进和影响地区社会经济持久发展的公共政策，受到政府的高度重视。广州长期以来把危旧破房改造作为德政工程推动。但是，改造只在中心城区开展而未推广到全市。2008年全国两会期间，时任总理温家宝在参加广东省代表团审议时，提出希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省，以缓解国家在城乡建设用地增长过快、用地粗放、耕地面积迅速减少等难题。在原国土资源部的支持下，广东省于2009年8月出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），同年12月广州市人民政府出台56号文件，并于次年2月在原“城中村改造领导小组”基础上成立临时管理机构——“广州市三旧改造工作办公室”，这也标志着广州从全市层面开启“三旧”改造，是广州城市更新史上的一个里程碑。

2014年广东省两会期间，时任省委书记在参加广州代表团讨论时提出，广州要按照中央城镇化工作会议确定的方针，从“建新城”的城市扩张转变到“改旧城”的城市提升；要充分用好“三旧”改造政策，研究出台配套措施，抓好旧城改造，加快城市更新，不断提升城市建设水平，真正把广州建设成为环境优美、宜居宜业的省会城市和国家中心城市[10]。同年8月在广东省城镇化工作会议上，时任省委书记又提出，要扭住“三旧”改造和扩容提质两大抓手，通过“三旧”改造，不仅能实现城市更新，而且能解决城市建设中的历史遗留问题，破解珠三角城市建设的土地瓶颈，推动城市转型升级。这进一步扩大了“三旧”改造的内涵，同时强化了“三旧”改造在广州社会经济发展中的地位。在机构改革试点推动下，2015年市政府整合“三旧”改造工作办公室、市城乡人居环境改善职责等设置城市更新局，并出台了一系列配套政策推动城市更新持续发展。2017年党的十九大报告提出深化机构和行政体制改革。2018年全国两会期间公布了国家层面的机构改革方案，为地方机构改革提供了遵循。为解决城市更新局成立以来行政管理职能重叠，避免规划冲突、信息壁垒等问题，2019年初广州市城市更新局、国土资源、规划委员会等部门合并组建新的规划与自然资源局，为长期以来的多头管理画上了句号。

2018年，习近平总书记在广州永庆坊考察时指出，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”[11]这为新时期广州城市更新指明了方向。结合党的十九大精神，广州承前启后地提出系统有机更新策略来推动城市更新工作高质量发展。2020年9月，广州市委、市政府联合印发了《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》《广州市深化城市更新工作推进高质量发展工作方案》，并加快推出《广州市城市更新条例》和配套出台了一系列政策文件。2023年，广州市政府工作报告提出广州将大力实施城市更新行动，推动出台城市更新条例，坚持“拆、治、兴”并举的更新略，这将进一步推动广州法治化的城市更新发展。

2.专家学者

专家学者的“中立”身份，加上城市更新附带的正向效益，激励其从专业前沿视角提政策建议。他们主要通过研究论文、报告、资政建议以及接受媒体采访来表达自己的观点。通过知网检索发现，针对广州城市更新或“三旧”改造的文献共164篇，集中发表于2010年以后，足见学界对广州城市更新的重视。建议主要有：一是调整城市目标，应促进城市综合发展，注重公平、包容与绿色，而非一味地强调增长[12]；二是加快城市更新地方立法，为行政执法提供依据[5]；三是完善政策制度，加强专业化管理，创建合理的利益分配机制；四是处理好政府与市场的关系，防止政府的手伸得太长，限制市场的活力[7]。此外，专家学者通过项目咨询和资政的方式也在推动政策进步。如笔者团队受广州国土资源和规划局的委托， 2017年至2019年从系统更新治理视角对广州市城中村开展研究，提出城中村更新与新市民住房供给联动解决方案等一系列政策建议，凭借扎实的基础研究和独到的专业视角，最终说服政策制定者，推动出台城中村更新供给可支付小面积健康住房、城中村更新规划审批制度流程简化、城中村更新推动广州高质量现代化发展等系列政策出台，帮助广州城市更新向前发展。总之，专家学者基于专业的眼光、权威的知识以及学术为民的价值选择，他们的政策建议往往是“政策原汤”中不可或缺的部分，通过参政议政、舆论呼吁等方式，他们的学术理念与研究发现能在合适的时候推动城市更新政策与制度变迁。

3.企业家

广州市作为城市更新重要的参与主体，企业不仅对推进完成更新改造任务作用巨大，还在更新政策与制度变迁中发挥重要作用。作为实践者，企业对于更新认知及面临的问题又是真实鲜活的，政策制度设定不能忽视。如在更新改造融资、赔偿谈判、规划审批、技术规则、土地出让金、政策兜底等议题上，通过企业代表建议、谈判，利益捆绑等方式推动政府出台适宜市场规则的政策制度。

4.权益主体

权益主体是整个更新改造活动的核心，他们的诉求影响政策制度设定的方向，决定了更新行动能否顺利开展。相对其他政策共同体，村民、居民、业主等权益主体因组织涣散、力量薄弱、专业知识欠缺等劣势，加上我国长久以来的官本位思想，民众发声的渠道狭窄，在当前的社会格局下处于弱势，对政策议程演变效用不大。在广州，权益主体比较关注更新的补偿安置、房屋户型选择、再发展的利益分红等议题。他们通常以权益群体代表、非政府组织代表的角色发声，推动有利于自身利益的政策出台。

综上分析，作为参与城市更新的重要主体，政府官员、专家学者、企业家及权益主体构成的政策联盟对推动政策的变迁发挥着各自的作用（见表2）。但是，因社会角色不同，各自所扮演角色的分量及推动政策出台、发展、变迁的力度有所差别。对于广州来说，政府尤其是政府主要领导在政策议程设定方面明显占据主导性甚至决定性地位，企业因其强大资金与社会网络也扮演次一级的主导角色，专业人员及学者等因知识权威，通过政策建议或舆论呼吁，也能在一定程度上推动政策变迁；相对来说，权益主体因组织困难、力量分散、渠道有限而影响相对较小。这种不对等的权力机制限制了各主体利益的诉求表达，导致政策出台后在实施过程中问题接连不断，甚至有些无法执行，延缓了更新改造的进程。为此，广州搭建了平等交流平台，于2017年底成立了城市更新协会，到2023年已有200家会员单位，涵盖地产、评估、中介、设计、研究、金融、财税、法律等行业。

（三）政治源流：政府执政理念与政策持续性成为关键要素

政治源流是政策得以提上议程推动落实的重要环节，如前文所说，政治源流的要素包括国民情绪、政党意识形态、利益平衡等。而在广州的城市更新政策变迁中，政府执政理念的传承深化、政治稳定、政策持续性等是其中的核心要素。

1.政府执政理念的传承深化

毋庸置疑，公共政策是社会价值的传递和体现，受时代发展背景的影响，不同的经济社会与政治环境，甚至是领导者个人的喜好对公共政策的制定及变迁都有重要影响[13]。城市更新作为一种公共政策也受到整体执政环境的影响。长期以来，城市发展以外延扩张式为主，城市更新一直采取拆除重建的方式完成，在广州则表现在老城区的危旧破房改造、城中村的拆除重建。伴随着我国快速城镇化推进，扩张式、粗放式的发展方式导致人地矛盾突出，这种高消耗、低效益的发展方式引发人们反思。在此背景下，2006年10月，党的十六届五中全会提出“资源节约型、环境友好型”的和谐社会发展目标；党的十七大把科学发展观纳入党章，以人为本的执政理念逐渐深入人心。在新执政理念指引下，为缓解建设用地增长过快，国家、省、市都出台了节地集地的政策文件。

2013年，中央城镇化工作会议提出，要推进以人为核心的城镇化、提高城镇土地利用效率、加快农业转移人口市民化等多项任务要求；2014年初中共中央、國务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年》（以下简称《规划》），表明新的城镇化发展理念以政策形式得到贯彻落实。《规划》指出，城市发展模式不能再像过去的蔓延扩张式，而应走内涵提升式道路，把城市更新作为促进产业转型升级和完善城市空间结构与功能的主要途径[6]。为落实中央城镇化发展相关精神，2014年8月，广东省城镇化工作会议提出要扭住“三旧”改造和扩容提质两大抓手的发展思想，把城市更新作为推进全省新型城镇化发展的重要途径提出，显著提升了“三旧”改造在全省经济社会发展中的地位。国家、省级层面对城市更新工作的重视，为广州顺势推出《城市更新办法》等“1+3+N”的城市更新规章及政策制度提供了坚实的政治与政策注脚。

党的十九大以后，为配合新时代国家经济社会整体进入高质量发展阶段的定位，广州城市更新主动而为，在过去近20年的城市更新实践和已有政策制度的基础上，继续推动城市更新升级向前发展。一方面，在大部制改革部署下推动城市更新局重归规划和自然资源局；另一方面，出台高质量城市更新实施意见和行动方案，加快城市更新立法。

2.政治稳定与政策持续性

我国实行的是中国共产党领导下的多党合作与政治协商的政党制度，国家领导人选举换届不会像西方国家那样产生颠覆性政策制度与执政理念的变化[4]，尤其是政治稳定，有利于执政理念的继承与政策行动的延续。良好的政治生态环境，保障了广东长期以来城市更新政策的传承与落实。进入21世纪以来，广东省历届政府一任接着一任推，一茬接着一茬干，如强调“三旧”改造的重要性，将“三旧”改造作为全省转型升级发展的重要战略选择，等等。正是历届政府的高度重视，推动广州城市更新工作领先发展，为城市更新政策与制度的持续性发展和完善提供了强有力的政治支撑。

（四） 政策之窗与“三源”合一的实现

政策议程中的政策之窗是三股源流合一推动政策变迁的关键节点，其可拆分为问题之窗与政治之窗。长期以来，广州实施危旧破房与“三旧”改造积累的社会问题和政策弊端引发了政策企业家的关注和反思，推动了政策议程问题窗口的打开，成为潜在的政策变革力量。政治窗口源于广州政治社会背景的变化，在关键节点得到了高层领导的重视，打开政治窗口，直接推动新的政策出台。

在发展过程中，一些重大事件可以促成问题或议题转化成普遍的公众反应，成为焦点事件，进而形成改变修正政策的潜在动力。对于广州城市更新政策来说，主要有以下几大政治窗口节点。

第一，2009年，广州市人民政府出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），提出全面推进“三旧”改造的中长期方案。特别是为迎接亚运会，展示广州现代化发展的都市形象，广州市委市政府在同年提出，在亚运会召开之前需完成杨箕等9条城中村清拆工作的政治任务，这让已经开展多年的旧改得到了前所未有的重视，把“三旧”改造推到了广州经济社会工作发展的中心地位。同时，广州大部制改革也在此时如火如荼地开展，启动了城市更新政策议程之窗，不仅促成“三旧”改造管理机构及政策制度的建立，还为“三旧”改造政策转型奠定了基础。

第二，在中央城镇化工作会议精神与《规划》要求下，为落实广东省城镇化工作会议部署，原来的“三旧”改造政策已经不能适应新阶段综合目标下的发展诉求，新一轮机构改革开启了新的更新政策政治之窗。2015年“三旧”改造办公室升级为正局级的广州城市更新局，专职负责全市城市更新管理工作，后陆续出台了一系列政策措施。但是，在实践中发现，独立的机构导致部门信息壁垒，造成更新规划与城市总体规划、控制性详细规划、土地利用规划等指标不一，冲突频繁，拉长了更新周期，增加了成本，饱受各方主体诟病。在政府机构改革的大背景下，城市更新局被撤销合并于自然资源与规划局，再次实现国土、规划与更新管理等多职能部门合一。

其实，在每一次政府机构改革与发展大事件之前，广州都在不断修调完善相关政策，但未能促成新的机构或者大的政策调整。正是基层政府、企业、社会的不断实践探索，将每个时段城市更新过程中的问题进行总结提炼，引起政府、社会等各界重视，并将相关议题反馈于政府，使得更新问题演变为政策议程，在政策企业家的推动下，开启政策之窗推动新的政策决策出台。

五、结论与启示

广州城市更新政策与制度的不断演进，不仅表明广州从简单的环境改造整治向常态化城市更新转变，再到向系统化高质量的城市更新升级，体现了广州从传统城市管理向现代化城市治理的蝶变。广州市城市更新政策变迁是问题源流、政策源流、政治源流、政策企业家共同作用的结果，同时也表明三股源流在政策议程中并没有完全独立的界线，彼此存在些许交叉重叠，是彼此互动的一个过程（见图4）。

值得说明的是，三大源流变化的社会、政治等背景因素，主要领导重视的政治因素、大事件及机构改革的偶然性因素、政策企业家产生的软化因素等在城市更新政策议程变迁过程中起到至关重要的作用，同時也印证了多源流理论的内在逻辑性，表明修正后的多源流政策框架适用于我国城市更新政策的分析。但是，在此过程中需要鉴别性地识别、观察政策企业家的角色及其身份，探索有别于西方国家的催化机制，并发挥好政策企业家对于政策制定的作用。

应用多源流理论分析侧重于政策议程的前半部分讨论，即问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企业家等环节，而对议程建立、备选方案与决策系统的分析不足。一方面是因为决策过程的信息难以获取；另一方面是多源流理论的分析注重于前半部分的分析，或者说前半部分的演进决定了后半部分的发展，所以研究并没有深入讨论。

此外，上述分析对城市更新政策与制度议程有如下启示：首先，重视社会舆情，探索“上下结合”的政策议程模式。突破主要官员、企业家、高级知识分子等精英群体主导的决策流程与机制，既要提供宽而广、门槛低、易获取的问题表达与反馈渠道及机制，又要建立健全社会问题与公众意见的吸纳机制，形成上下互动、左右通达的开放包容政策制定体制机制。其次，扩宽参与渠道，发挥政策企业家的催化作用。金登认为，政策企业家是“愿意投入资金、时间、精力等资源来促进某一主张”的人，政策企业家由“专家智库”和政府内部与外部成员组成[14]。在城市更新政策议程中，可以为政策企业家提供更加便捷、通畅的决策参与渠道。如可以借助各种规划行业协会，组织不同背景的人群参与到规划政策的议程中，在关键问题上发挥政策企业家开启政策之窗的催化作用。同时，应该做好政策企业家的培育工作，如通过激励政策、职业规定、教育培训等方式增加政策企业家的数量与参加政策议程的意愿。再次，利用顶层政策、政治力量，提高更新政策出台效率。更新政策应该符合国家、上级政策的精神，协同顶层设计并获得关键领导的支持，既要借力发力推动政策出台，又要抓住国家或地方的重大工作、大型赛会、政策改革等大事件带来的特殊政策机遇，做到事半功倍推动新政策出台。

参考文献：

[1]李文钊.多源流框架：探究模糊性对政策过程的影响[J].行政论坛，2018，25（2）：88-99.

[2]李建华，谢敏.金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2010，15（5）：36-39.

[3]张建.我国异地高考政策的议程设置机制分析——基于多源流理论视角[J].国家教育行政学院学报，2014，（3）：70-74.

[4]刘伟伟.政策终结的多源流分析——基于收容遣送制度的经验研究[J].公共管理学报，2015，12（4）：21-38+ 154.

[5]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015（3）：22-27.

[6]周晓，傅方煜.由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考[J].现代城市研究，2011，26（8）：82-89.

[7]唐婧娴.城市更新治理模式政策利弊及原因分析——基于广州、深圳、佛山三地城市更新制度的比较[J].规划师，2016，32（5）：47-53.

[8]叶裕民，张理政，孙玥等.破解城中村更新和新市民住房“孪生难题”的联动机制研究——以广州市为例[J].中国人民大学学报，2020，34（02）：14-28.

[9]叶裕民.特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考[J].城市规划，2015，39（08）：9-23.

[10]任生，岳宗.胡春华：用好“三旧”改造政策  提升广州城市建设水平[J].人民之声，2014（2）：5.

[11]贺林平.广州永庆坊  今天更青春[N].人民日报，2020-06-15（1）.

[12]赵艳莉.公共选择理论视角下的广州市“三旧”改造解析[J].城市规划，2012（6）：61-65.

[13]谢国权.从公共政策的价值取向看中国的城市更新政策[J].党政论坛，2008（7）：54-56.

[14]夏艳玲.多源流理论视角下农村养老保险制度变迁分析[J].农业经济，2014（4）：105-107.

The Change Mechanism of Urban Renewal Policy and System and its Enlightenment from the Perspective of Multi-Source Flow Theory

——A Case Study of Guangzhou City

Wan Chengwei，Ye Yumin

（Renmin University of china，Beijing 100872，China）

Abstract：The mechanisms and patterns of urban renewal policy and institutional agenda setting play a significant role in improving urban renewal policy tools. By applying a multi-source flow theory analysis framework， the evolution of urban renewal policies in Guangzhou is examined through the historical development context. It is found that policy changes are the result of the combined effects of problem origins， policy origins， and political origins， especially considering social background factors related to renovation and reconstruction issues， political factors such as governing ideology and leadership attention， contingencies arising from major events and institutional reforms， as well as the softening factors influenced by policy entrepreneurs. These factors play a crucial role in policy transitions. Finally， the study proposes emphasizing social public opinion， leveraging the catalytic role of policy entrepreneurs， and utilizing political power and opportunities presented by major events， among other suggestions， in order to continuously improve urban renewal policies and institutions.

Key words：urban renewal；public policy；institutional change；multi-source flow theory

責任编辑：陈文兰