辽宁省科技创新人才政策工具选择偏好及优化建议

徐静霞 孙晓彤

摘要：文章采用英格拉姆和施耐德政策工具分析框架，对辽宁省2018—2023年的11项科技创新人才政策进行编码和统计分析，发现政策工具选择存在权威工具单一化、激励工具过度化、能力工具片面化、符号和规劝工具低频化、学习工具失衡化的问题，并对此提出相应的优化建议。

关键词：科技创新人才政策；政策工具；英格拉姆和施耐德分析框架

中图分类号：F124  文献标识码：A   文章编号：1674-0688（2023）03-0084-03

0 引言

科技創新人才是支持发展科技创新的第一资源，其人才政策是开展科技创新工作和优化科技资源配置的重要手段，完善科技创新人才政策可以加快高质量的人才队伍建设，为开展科技创新工作打好地基。科技创新人才政策是科技创新政策的细分领域，对科技创新人才政策的优化，同样也是对科技创新政策的优化。

陈磊等［1］以2012—2018年辽宁省24份科技人才政策文本为研究样本，从4个维度对样本进行了量化分析。刘静［2］梳理了2004—2021年辽宁省142项科技人才政策的发展脉络，结合辽宁省实际情况，将政策分为探索期、发展期和成熟期3个阶段。索柏民等［3］以辽宁省科技人才队伍建设的相关政策为研究对象，通过文本分析法梳理现状，并从４个方面对人才队伍建设进行定性分析。

英格拉姆和施耐德从政策主体影响政策客体行为方式的因素将政策工具分为权威性工具、激励性工具、能力性工具、符号性工具、学习性工具［4］，其分类依据与政府制定科技创新人才政策的内在逻辑一致，该分析框架对科技创新人才政策研究有适切性。郭霄鹏等［4］采用该分析框架对西部地区的34所地方本科高校的高层次人才政策进行分析。张菁珂等［5］采用该分析框架对改革开放以来的高等教育国际化政策进行分析。

综上，关于辽宁省科技创新人才政策的研究鲜有政策工具方面的研究。为此，本文以英格拉姆和施耐德分析框架为基础，分析辽宁省科技创新人才政策工具的选择，为进一步优化辽宁省科技创新人才政策提出相应建议。

1 政策来源与文本分析

1.1 政策来源

辽宁省科技创新人才队伍以及科研创新能力落后于其他发达省份。2021年，辽宁省R&D人员全时当量为63 156人/年，位居全国第15名；国家级高新区从业人员有517 028人，占全国从业人员的2.06%；R&D经费为3 672 792万元，位居全国第15名；R&D项目数为13 733项，占全国项目数的1.67%。

根据分析框架，以“科技人才”“科技创新人才”等为关键词，在辽宁省人力资源和社会保障厅、科技部科技人才交流开发服务中心等平台上，对2018—2023年的辽宁省科技创新人才政策进行检索，最后筛选出11项具有代表性的政策（见表1）。

1.2 政策文本分析

政策样本中有6项是联合发布，有6项是独立发布，发文机构共有9个，详见表2。政策样本的文本形式有6种：计划（1项）、办法（3项）、政策措施（3项）、意见（1项）、方案（2项）、通知（2项）。

本文采用编码统计理论，并结合英格拉姆和施耐德分析框架中政策工具的内涵，首先以政策文本中的具体条款为分析单位，按照政策序号-章节序号-条款序号的格式进行编码，如“1-2-8”表示第1项政策第2章节第8条款，其次判断每个条款的政策工具使用情况，最后对政策工具使用情况等信息进行统计。最终共整理出217条政策条款，累计使用451次政策工具，详见表3。

2 辽宁省科技创新人才政策工具选择分析

2.1 权威工具使用过度化

权威工具是政策主体实现政策目标最简单、直接的政策工具，但是过度使用会产生消极作用。人才政策中权威工具共使用156次，占总量的34.59%；其中，权力处分9次（5.77%）、机构管理55次（35.26%）、财务管制9次（5.77%）、人事管制83次（53.21%）。人事管制在权威工具中表现优秀，其表现形式为对相关人员进行管制。本文政策样本中权威工具的使用过度化，其人事管制的使用占该政策工具的一半以上，由于权威工具的使用缺乏弹性，所以过度使用会使政策客体对政策主体产生抵触情绪，出现科技创新人才流失的情况，不利于科技创新活动的开展。

2.2 激励工具使用单一化

激励工具是一把“双刃剑”，恰当使用可以激发政策客体开展科技创新活动的积极性，不当使用则会引起政策客体对激励的低敏感性。人才政策中激励工具使用76次，占总量的16.85%；其中，财政激励25次（32.89%）、身份优待28次（36.84%）、绩效评估18次（23.68%）、利益奖励5次（6.58%）。财政激励、身份优待在激励工具中表现较好，其表现形式分别为对个人或机构开展科技创新活动达到一定标准后提供财政方面的激励、达到政策标准而获得相应身份认定后带来的优待。本文政策样本中主要以财政激励和身份优待为主，利益奖励仅使用5次，激励工具的单一化使用会打消政策客体的积极性，甚至会出现与政府机关进行利益交换的现象，不利于科技创新的长期发展。

2.3 能力工具使用片面化

政策目标的实施需要能力工具的全面使用。人才政策中能力工具使用93次，占总量的20.62%；财政保障7次（7.53%）、基础建设3次（3.23%）、管理运行51次（54.84%）、技能培训26次（27.96%）、信息平台6次（6.45%）。管理运行表现优秀，其表现形式为相关部门的设置和管理机制，以及部门、机构间的协调机制。本文政策样本中能力工具的使用片面化，财政保障、基础建设和信息平台的使用仅占总量的17.21%，政策文本中主要以各部门与机构的设置、牵头部门与机构的协调等理论性工具为主，没有财政保障、基础建设与信息平台搭建等实践性工具，致使政策客体在践行政策时缺乏实践性、局限于理论工具。

2.4 符号和规劝工具使用低频化

适当的符号和规劝工具使用可以改变政策客体的认知，以提高其顺服度，使其进一步理解政策、自觉行动。人才政策中符号和规劝工具使用52次，占总量的11.53%；其中价值倡导15次（28.85%）、理据18次（34.62%）、典型3次（5.77%）、劝诫16次（30.77%）。理据、劝诫表现较好，其表现形式为阐述政策与价值基本原理、鼓励与劝诫相关人员理解各项政策进而从事活动。本文政策样本中符号和规劝工具的使用低频化，其使用次数是5类政策工具中最低的，低频化会导致政策客体对政策主体的距离感增强，不利于未来政策落地。

2.5 学习工具使用失衡化

学习工具有利于推动政策主体与客体之间的互动，使政策主体与政策客体都能在政策过程中学习，以提高政策规划、设计和执行的能力。人才政策中学习工具使用74次，占总量的16.41%；其中权力下放11次（14.86%）、战略规划55次（74.32%）、基层参与0次、自我评估8次（10.81%）。战略规划表现优异，其表现形式是为引导开展科技创新活动而设置目标远景和发展规划。本文政策样本中学习工具的使用失衡，政策文本大部分集中于战略规划，其他政策工具占比仅为25.67%，其中没有使用基层参与政策工具。学习工具的使用不仅需要为政策客体提供准确的战略规划，还需要将权力下放到基层、引导基层组织、人员参与政策制定及相关决策过程，倡导各单位进行自我评估。

3 辽宁省科技创新人才政策工具优化建议

3.1 权威工具

在权威工具的使用上要均衡组合多种政策工具，避免出现过度使用的现象。权威工具可以与其他工具均衡组合，如与符号和规劝工具组合，将硬性态度与软性鼓励组合，有利于平衡政策主体与客体之间的地位。权威工具中还可以增加权力处分工具和财务管制工具的使用，使权威工具的使用更平衡。

3.2 激励工具

激励工具中要减少身份优待与财政激励的使用，避免出现政策客体价值观改变，与政府机关进行利益交换的现象。增加绩效评估工具和利益奖励工具的使用，绩效评估工具可以对有关人员或单位进行评估，利益獎励工具可以调动政策客体的积极性。

3.3 能力工具

加强能力工具的实践性，提高财政保障、基础建设与信息平台工具的使用，为政策客体提供具有实践性的依据。充足的财政保障可以让科技创新人才政策有效落地，科技创新人才也需要基础建设配套政策保证科技创新活动顺利进行，信息平台的搭建可以发挥集聚优势，达到“1+1>2”的效果。

3.4 符号和规劝工具

增加符号和规劝工具的使用，改变符号和规劝工具低频化的现象。首先，可以增加典型工具的使用，通过树立典型与示范让政策客体更直观形象地理解政策目标。然后，可以增加理据工具的使用，科学阐述政策制定的目标意义，强化政策工具的文化符号意义。

3.5 学习工具

要想扭转学习工具失衡化的局面，就要提高基层参与工具和自我评估工具的使用，基层参与工具使基层人员对人才政策的理解加深，提高基层人员的参与度，以此激发人才的积极性和创造性；自我评估工具可以提高有关单位的内部管理水平，在政策落地过程中极大地提高了管理效率。

4 结语

综合看来，辽宁省在辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省人民政府办公厅、辽宁省人民政府办公厅等部门的支持下，辽宁省科技创新人才政策频繁出台，为科技创新人才在辽宁省开展科技创新工作创造了较好的政策环境，但政策工具选择存在权威工具单一化、激励工具过度化、能力工具片面化、符号和规劝工具低频化、学习工具失衡化的问题。据此，对辽宁省科技创新人才政策工具优化提出相应的建议，完善辽宁省科技创新人才政策体系。

5 参考文献

［1］陈磊，杜宝贵.辽宁省科技人才政策文本分析［J］.沈阳大学学报（社会科学版），2020，22（3）：276-281.

［2］刘静.辽宁省科技人才政策演进过程与发展趋势研究［J］.海峡科技与产业，2023，36（1）：26-29.

［3］索柏民，刘静.数字赋能视角下辽宁省科技人才政策创新路径分析［J］.科技和产业，2022，22（4）：108-111.

［4］郭霄鹏，张笑予，马多秀.西部地方高校高层次人才政策工具的选择偏好及优化路径——基于英格拉姆和施耐德的分析框架［J］.宝鸡文理学院学报（社会科学版），2022，42（6）：92-99.

［5］张菁珂，祁占勇.我国高等教育国际化政策工具的选择偏好及改进策略——基于施耐德和英格拉姆的分析框架［J］.中国高教研究，2022（1）：49-55.