民族地区“多层级协同治理”的结构特征与内在逻辑

周金衢 刘金林 杨宇

［摘要］扶贫小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，能缓解贫困人口资金匮乏的困境，激发他们的内生发展动力。以广西壮族自治区L县扶贫小额信贷实施为个案，通过深度访谈和非参与观察发现：在纵向上，L县将扶贫小额信贷目标分解，然后通过科层组织体系逐级下压给各乡镇政府和行政村，实行科层治理；在横向上，通过建立贷款贴息、风险补偿和利益联结等机制，L县政府、各乡镇政府和行政村又将农信机构、龙头企业、帮扶联系人和建档立卡贫困户等利益相关方等纳入治理主体的范畴，分别在县、乡镇和行政村这三个层面上开展协同治理。纵向科层治理与横向层面上的协同治理交叉，形成了一种“多层级协同治理”的模式，实现了“上下联动、左右协同”的治理效果。“多层级协同治理”既契合了中国单一制国家的结构逻辑，又契合了基层政府工具理性的逻辑，对推进乡村振兴和中国式现代化具有重要意义。

［关键词］扶贫小额信贷；科层治理；协同治理

中图分类号：F127.8  文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2023）03-0041-11

基金项目：广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“广西扶贫小额信貸地方协同治理实践及优化路径研究”（2019KY0206）、国家社科重大专项“‘五个认同视域下西南民族地区各民族有序参与基层治理的理论逻辑及实践路径研究”（20VMZ004）阶段性成果。

作者简介：周金衢，男，湖北竹山人，广西民族大学民族学与社会学学院讲师，博士，研究方向：基层社会治理。通讯作者：刘金林，男，山西芮城人，广西民族大学广西中华民族共同体意识研究院教授，博士生导师，博士，研究方向：语言经济学、边境治理、政府债务管理；杨宇，女，广西民族大学政治与公共管理学院中级经济师，研究方向：基层社会治理、基层政策执行。广西 南宁 530006

扶贫小额信贷“是一种有效的扶贫到户形式”[1]，能缓解贫困人口资金匮乏的困境，激发他们的内生发展动力。所以很多地方政府将扶贫小额信贷当作脱贫攻坚的一个重要抓手，要求在脱贫攻坚期内对辖区内的建档立卡贫困户“应贷尽贷”。然而扶贫小额信贷是一个复杂的事物，在纵向上涉及到不同层级政府，在横向上涉及到扶贫部门、财政部门、农信机构、农业龙头企业和建档立卡贫困户等多个利益主体。怎样将这些多元主体整合起来，形成上下联动、左右协同的治理合力？深入研究这个问题，不仅能系统梳理中国贫困治理经验、推进中国治理体系和治理能力的现代化，而且对乡村振兴和全面建成社会主义现代化强国具有重要意义。

截至目前，小额信贷的贯彻实施主要有三种模式。第一种是由非政府组织倡导实施的小额信贷，最典型的便是孟加拉国格莱珉银行（Grameen Bank）项目，其基本特征是“小额短期、小组联保、整贷零还和中心会议”。20世纪90年代初，中国社科院农经所借鉴GB模式，创办了非政府性质的“扶贫社”，在河北易县等地开展小额信贷。非政府组织实施的小额信贷还贷率高，但资金来源窄，在运作过程中存在“目标上移”[2]和“水土不服”的问题[3]，难以在短时间内大范围推广。第二种是由政府主导实施的小额信贷。中国政府力量强大，社会组织发育不充分。康晓光认为，“在中国要想在短时期内迅速推开‘小额信贷这样的项目，不能像国外那样依靠非政府组织，而必须依靠党政部门的支持和领导”。[4]中国政府自20世纪80年代中期以后便在“开发式扶贫”的框架下用政府财政资金和扶贫贴息贷款向贫困户发放小额贷款。1996年以后，政府主导的小额信贷规模迅速增大，目前已经成为我国农村小额信贷的主体。[5]但政府主导的小额信贷运行成本高、贷款易被优势群体占用，[6]导致官员腐败、目标偏离、资金漏出、还贷率低。[7]第三种是由金融机构直接实施的小额贷款。金融机构以盈利为前提，项目注重持续性、监督和风险控制，[8]但其逐利本性使得金融资本不会自动瞄准和流向贫困地区，[9]所以对扶贫帮助有限。

在小额信贷实施过程中，政府、非政府组织和金融企业也存在交叉合作的现象。孙天琦发现，陕西商洛小额信贷经历“完全自治的扶贫经济合作社”单线运行、“政府+扶贫合作社”双线管理两个阶段的摸索，最终形成了“政府+银行+扶贫合作社”的三线运行模式。[10]杨仕晋基于对佛山市三水区的调查，提出了“政府+银行+保险”的小额信贷模式。[11]谢玉梅、徐玮和程恩江等人发现，政府、市场和社会在内蒙古科右中旗扶贫小额信贷实施过程中相互协同，形成了扶贫合力。[12]学者们强调了扶贫小额信贷实施中政府的作用，如“依靠政府力量，高位推动，是扶贫小额信贷落地的前提与保证”，[13]“要充分发挥其效益，政府的推动作用必不可少”。[14]政府应给予小额信贷机构合法性、经营权和特殊优惠政策，[15]多种渠道降低扶贫小额信贷成本[9]等。但在小额信贷利率方面，学者们认为“金融机构必需收取较高的利率才能弥补成本”[16]，而“政策要求的低利率属于扭曲利率，直接影响金融机构的经济收益”[9]；贴息贷款会产生一些不可避免的严重问题，[17]所以政府应“逐步适当放开小额信贷的利率限制”[18]，“原则上以正常的商业贷款利率为准进行活动”。[14]

综上，政府、非政府组织和金融机构是贯彻落实小额信贷的三个重要主体，它们各有优势和劣势，必须协同合作才能取长补短。从这个角度看，学者们的讨论对本研究有重要的借鉴意义。但要想在短时间内将扶贫小额信贷贯彻下去，按时完成脱贫攻坚任务，还必须将不同层级政府也动员起来，形成上下联动、左右协同的格局。上下级政府间的这条纵向管道对扶贫小额信贷任务分解、压力传导和责任落实非常重要。然而现有文献往往只关注到某一个横向层面上不同主体间的合作与协同，而忽视了纵向维度上不同层级政府间的科层治理，更缺乏对科层治理和协同治理具体过程的关注，这不仅有违事实，而且对全面总结中国贫困治理经验不利。

本文以广西壮族自治区L县扶贫小额信贷贯彻落实这一事件为例。L县一方面依托上下级政府间的科层组织体系，以科层治理的方式将扶贫小额信贷目标任务贯彻到乡镇和行政村；另一方面，为分散压力、弥补自身资源不足的困境，L县政府、各乡镇政府和行政村又将农信机构、龙头企业、帮扶联系人和建档立卡贫困户等利益相关者纳入治理主体的范畴之内，分别在县、乡镇、行政村这三个横向层面上开展协同治理。纵向科层治理与三个横向层面上的协同治理交叉，形成了一种“多层级协同治理”的结构。文章详细介绍“多层级协同治理”的结构特征，深入分析了“多层级协同治理”的内在逻辑，最后给出简要的结论。

一、案例选择及资料来源

（一）案例选择

本文以广西壮族自治区L县扶贫小额信贷為例。L县位于广西西南部，面积2306平方公里，地势西南高、东北低，中部多谷地和平原。下辖4乡6镇，118个行政村，15个社区，总人口41.94万，有壮、汉、苗、瑶等13个民族。2016年8月，L县共识别出63个贫困村、18627个贫困户、71152个贫困人口，属国家级贫困县和广西壮族自治区区级贫困县。无论是从地形地貌、民族结构还是从经济发展水平来看，L县都与广西壮族自治区有诸多相似之处，因此被形象地称为“小广西”。

为解决贫困户资金匮乏的难题，帮助他们通过发展产业的方式稳定脱贫，L县积极贯彻中央和广西壮族自治区的相关精神，从2016年5月份开始向有需求的建档立卡贫困户提供5万元（含）以下、3年（含）以内、免抵押、免担保、财政全额贴息的扶贫小额。截止到2019年6月，L县扶贫小额信贷金额达34019.09万元，惠及到8688个建档立卡贫困户。①

L县扶贫小额信贷主要有两种模式：一是“户贷户用户还”，即建档立卡贫困户申请扶贫小额信贷，用信贷资金自主发展产业，贷款到期后负责偿还贷款本金；另一种是“户贷企用企还”②，即农信社、龙头企业和建档立卡贫困户签订三方协议，约定以建档立卡贫困户的名义申请扶贫小额信贷，然后入股到龙头企业，龙头企业实际使用信贷资金，每年按照8%的比例给入股的建档立卡贫困户分红，贷款到期后龙头企业负责偿还贷款本金。

（二）资料来源

本文以广西壮族自治区L县为个案，使用的素材源自作者2015-2020年的实地调查积累。调查大体分三个阶段：第一个阶段聚焦在L县一级，主要对L县扶贫办③、县财政局、县农信联社的负责人进行深度访谈，查阅相关文件档案和工作汇报，侧重了解不同主体在推进扶贫小额信贷过程中的责任分工，彼此间沟通协调的方式方法。第二阶段深入到乡镇一级，访谈的对象主要有DD镇的分管领导、扶贫工作站干部、乡镇农信社等。第三个阶段深入到行政村一级，访谈对象主要有DK村第一书记、扶贫工作人员、村支部书记/村委主任、帮扶联系人和村民等，侧重了解扶贫小额信贷的具体运作过程，贫困户对扶贫小额信贷的看法等。此外还参观了2家农业龙头企业，访谈了15个贫困户，实地查看他们利用扶贫小额信贷发展产业的情况。通过长期调查，作者收集到了大量的访谈记录、文件档案、数据报表和观察记录等第一手资料，对这些资料进行梳理编码，将访谈记录与文件档案、观察记录进行对照，避免错漏和矛盾的地方。

二、扶贫小额信贷实施中的科层治理

“科层组织是一种建立在合理-合法权威基础上、体现了工具理性的等级控制组织体系”。[19]韦伯认为，相较于其他组织类型，科层组织具有“纯粹技术上的优越性”。[20]新中国成立后，国家按照科层制原则逐步构建起了“中央-省（市/自治区）-市（地区/自治州/盟）-县（市/区/旗）-乡（镇）”五级科层组织体系，实行科层治理。在科层治理的架构下，上级政府掌握了绝大部分的权力和资源，可以通过行政命令的方式给下级政府定指标、派任务；下级政府隶属于上级政府，必须无条件服从后者的命令，完成其下达的目标任务。正因为如此，荣敬本等人认为，中国科层治理呈现出“压力型体制”的特征。[21]L县政府正是通过科层治理的方式将扶贫小额信贷任务分解下压到乡村基层的。

（一）扶贫小额信贷目标任务的制定及分解

2015年，L县召开了一次全县范围的扶贫小额信贷工作会议，印发了《L县扶贫小额信贷实施方案》（以下简称《方案》），明确提出了扶贫小额信贷工作目标，即“从2016年开始，以全县18627户贫困户、71152个贫困人口为扶持对象，通过推进信用体系建设、加大信贷投放力度、发挥风险补偿金作用、落实财政资金贴息政策、规范扶贫互助资金管理使用等措施，力争到2019年底，使所有讲诚信、有贷款意愿和具备一定还款能力的在册建档立卡贫困户获得扶贫小额信用贷款”。④扶贫小额信贷本来是一种金融产品，是脱贫攻坚的一个政策工具，然而《方案》却将工具性的扶贫小额信贷转化成L县必须完成的目标任务，并通过纵向科层组织体系强制性地贯彻到乡镇和行政村。

为了激发各乡镇的积极性和主动性，L县对扶贫小额信贷目标任务进行分解，然后以量化指标的形式下压到其下辖的10个乡镇。《L县2016年扶贫小额信贷放贷任务分解表》要求，以各乡镇2016、2017年拟脱贫户数为基础，按照80%的比率测算需完成的放贷户数（见表“放贷金额测算”一栏），再按每户5万元的标准测算需放贷金额（见表“需放贷户数”一栏）。如DD镇2016年拟脱贫398户，按80%的比率计算需放贷319户、1595万；2017年，DD镇拟脱贫431户，按80%的比率需放贷345户、1725万。“量化指标具有清晰性和简化性，因此其实施更具有刚性特征”，[22]乡镇政府实际缺乏讨价还价的空间。为了加快工作进度，L县还规定2016年的放贷任务须于当年的8月底前完成，2017年的放贷任务须于2016年12底完成。两年的任务被强制压缩到一年完成，这从另一个侧面凸显了L县脱贫攻坚任务的艰巨性及脱贫愿望的迫切性。

然而如前所述，部分建档立卡贫困户缺乏现代金融理念，对银行借贷仍然比较抗拒；部分建档立卡贫困户害怕背上债务负担，所以不敢贷；还有部分建档立卡贫困户没有合适的发展项目，所以不愿贷。在此背景下，怎样在规定时间内完成L县下达的放贷指标，这对乡镇来说是一个不小的挑战。DD镇政府经过开会讨论，决定借鉴其他乡镇的“成功”经验，采取“击鼓传花”的策略⑥，根据下辖各行政村建档立卡贫困户的数量，将本乡镇要完成的扶贫小额信贷目标任务进一步分解，形成一套更加细致的指标体系，然后下达给各个行政村。从法理上看，“村不属于国家一级政权。乡镇和村之间不是行政科层制下的上下级关系，也不是“领导与服从”的从属关系。[23]但在实际运作过程中，村党支部书记是由乡镇党委任命的，村干部的补贴奖励是由国家支付的，村委的办公经费是由乡镇政府下拨的，村内的建设项目也主要是由上级政府资助的，所以行政村还是得服从于乡镇的工作安排，完成后者交办的扶贫小额信贷任务。

（二）扶贫小额信贷工作考核

“考核是责任制的一个关键环节，通过考核和与之相联系的一套奖罚方法，构成了对地方各级政府的激励与约束”[22]。《办法》明确规定，将扶贫小额信贷工作纳入对乡（镇）的年度综合目标考核，对落实到位、成绩突出、成效显著的乡镇给予表彰；对行动迟缓、工作不力、措施不当的乡镇进行通报批评。考核方式主要有两种。一种是“期末考”。作为扶贫小额信贷的经办机构，县农信联社掌握每个乡镇扶贫小额信贷的详细数据，在规定考核日期截止时，他们会按要求把这些数据汇总并呈报给L县政府，后者把各乡镇建档立卡贫困户申请扶贫小额信贷的户数和贷款金额与前期下达的指标进行对比，哪些乡镇达标了，哪些乡镇没有达标，县政府看得一清二楚，并据此对各乡镇进行奖惩。另一种是“月考”，即县农信联社每个月都会把所有乡镇的扶贫小额信贷工作进展汇总呈报给县政府，县政府在全县范围内通报。“当上级政府将自身承担的任务和压力通过责任制的方式分解到各下属政府和部门，并设置一系列赏罚机制对其进行激励时，也在事实上造就了上下两级政府间的某种‘捆绑局面”。[22]“月考”制度的存在，一方面在各乡镇间营造出了一种横向竞争的制度环境，另一方面也使L县政府能及时掌握各乡镇政府扶贫小额信贷工作的动态，并针对局部问题采取补救措施，避免因为下级工作不力而在“期末考”中背负连带责任。

为了不在横向竞争中落后，DD镇“依葫芦画瓢”，在向下分解目标任务的同时，也制定了针对行政村的“期末考”和“月考”，明确将各行政村完成扶贫小额信贷任务的情况纳入年度综合目标考核，考评结果作为涉农项目资金安排和村干部绩效发放的依据。只是DD镇给各行政村规定的“考试”日期比其自身的“应试”日期有所提前。这种时间上的“层层加码”给DD镇自身留下了一段缓冲时间⑦，却在无形之中给行政村施加了更大的压力。

“国家是治理体系现代化中具有威权引领功能的重大责任主体”，[24]在治理结构中仍然占据中心。[25]强力推动扶贫小额信贷、提高贫困户人均可支配收入就是国家发挥引领作用、履行治理职能的鲜明体现。纵向科层组织体系则为国家治理提供了制度载体和机制保障。正是通过纵向科层组织体系，国家及政府才能将扶贫小额信贷任务分解成具体的指标体系，并通过行政命令的方式一级一级地贯彻下去，实现最大程度的组织动员，降低因磋商、谈判、协调造成的交易成本，提高治理水平和治理效能。在指标、考核和奖惩的重压之下，L县各级干部被充分调动起来，一场轰轰烈烈的扶贫小额信贷运動在全县范围内迅速铺展开来。

三、扶贫小额信贷实施中的协同治理

在科层治理的架构下，L县政府、各乡镇政府和行政村都是扶贫小额信贷的责任主体，都承受着巨大的压力。然而在现代社会，“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式”。[26]为了分散压力，弥补自身资源不足的困境，L县政府、乡镇政府和行政村都跳出科层治理，将农信机构、龙头企业、帮扶联系人和建档立卡贫困户代表等利益相关者也纳入到治理主体的范畴之内，在县、乡镇和行政村这三个横向维度上开展协同治理。

（一）县级层面上的协同治理

L县级层面协同治理的主体有县扶贫办、县财政局、县农信联社⑧、龙头企业和建档立卡贫困户等利益相关者。协同治理的目的是通过平等沟通，明确彼此权责关系，在协商共识的基础之上搭建起协同治理的制度框架，使扶贫小额信贷真正运转起来。具体看，L县主要在四个方面开展协同治理：一是精准放贷中的协同治理。为解决扶贫小额信贷“瞄不准”的问题，L县扶贫办在脱贫攻坚战打响之初就会同其他机构对全县范围内的贫困户进行精准识别，建立了建档立卡贫困户名单，并上传到全国扶贫开发信息系统；县农信联社必须严格按照全国扶贫开发信息系统中的名单发放贷款，否则县财政局不予贴息，所造成的损失由县农信联社独自承担。二是贷款贴息中的协同治理。为缓解贷款贵的问题，调动贫困户的积极性，扩大扶贫小额信贷的覆盖面，L县根据上级文件精神，对扶贫小额信贷进行全额财政贴息。县农信联社于每季度末月5日前，将准确的到期付息名单、贴息金额及送审期间预计新增贷款的利息（预计数）报送县扶贫办；县扶贫办在5个工作日内完成审核，然后将核准后的贴息金额报送县财政局；县财政局负责筹措贴息资金，于当月19日前将财政贴息资金足额划拨到县农信联社的账户上。三是风险补偿中的协同治理。扶贫小额信贷成本高、利润低、风险大，为调动县农信联社放贷的积极性，L县财政局根据扶贫小额信贷目标任务，筹措了3000万的风险补偿金，与县扶贫办一起在县农信联社开设风险补偿金专户。县农信联社以这3000万风险补偿金为基准，放大10倍进行放贷。如果建档立卡贫困户和龙头企业到期后无力偿贷，形成的损失由县财政和县农信联社按5：5的比例分别承担。四是贷款使用中的协同治理。为解决部分建档立卡贫困户对扶贫小额信贷有效需求不足的问题，L县在扶贫小额信贷实施初期允许采用“户贷企用企还”的模式。有承接信贷资金意向的县域农业龙头企业可以向县扶贫办递交书面申请，县扶贫办、县财政局和县农信联社负责对这些企业进行资格审查，调看它们的银行流水，实地考察它们的内部管理和生产经营状况，最终敲定了6家资金实力雄厚、经营状况稳定、过往信誉良好的企业。对扶贫小额信贷无有效需求的建档立卡贫困户可用自己的名义申请贷款，然后选择其中的一家企业入股；县财政局负责筹措资金，对这部分入股的扶贫小额信贷提供全额贴息；承接信贷资金的企业自主经营、自负盈亏，每年按不低于8%的标准给贫困户分红，并按时偿还贷款本金。

“所有的协同治理均建立在各利益相关者面对面沟通的基础之上”。[27]为了方便相关各方交换意见、协调立场、累积互信，提高扶贫小额信贷协同治理的成效，L县建立了扶贫小额信贷联席会议制度。该会议由县扶贫办每月定期召集一次，参加会议的主要有县财政局、县农信联社、农业龙头企业和建档立卡贫困户代表等，它们是地位相对平等的合作伙伴，而非科层结构中的上下级，彼此间不存在行政隶属关系。县扶贫办负责召集会议，但却无权单方面发号施令、主宰会议协商的进程。在中央构建“大扶贫格局”的号召下，县农信联社有责任配合县扶贫办推进扶贫小额信贷，但它在本质上是一个受广西农村信用社联合社垂直领导的金融机构，给予贫困户多少授信额度、多少贷款额度由其自主决定，县扶贫办和县财政局无权直接干涉。这种相对独立的地位有利于抑制政府的放贷冲动，防范潜在的信贷风险，维护整个金融市场的稳定。

（二）乡镇层面上的协同治理

乡镇层面协同治理的主体包括乡镇扶贫工作站⑨、乡镇农信社、龙头企业和建档立卡贫困户代表等，协同的目的是根据县级层面搭建起来的制度框架，治理贷款过程中出现的问题，确保扶贫小额信贷顺利开展。脱贫攻坚是一个动态的过程，有些贫困户经过努力跨过了贫困线，成功“脱贫摘帽”；有些边缘户却因为各种主客观原因跌到贫困线下，沦为新的贫困户，然而信息更新却存在一定的滞后性，可能会出现部分贫困户因姓名不在全国扶贫开发系统内而无法申请贷款的情况。乡镇扶贫工作站处于脱贫攻坚的第一线，对贫困户最了解。所以如果遇到上述情况，他们会对贷款申请者的建档立卡贫困户身份进行甄别和确认，出具相应的证明材料给乡镇农信社，确保真正的贫困户能及时获得贷款。乡镇层面协同治理的另外一个目的是订立贷款合同，建立利益联结机制，确保实现扶贫小额信贷的政策目标。具体来说，如果贫困户采取“户贷户用户还”的借贷模式，镇农信社一般会授予3万元的信贷资金，与他们签订双边借贷合同，然后把信贷资金直接打入其账户，贫困户自主发展产业，按时偿还贷款本金；如果贫困户采用“户贷企用企还”的模式，镇农信社一般会授予5万元的信贷资金，并与建档立卡贫困户、想要承接信贷资金的龙头企业签订三方合同，明确彼此的权利和义务，然后把信贷资金打入龙头企业的账户。龙头企业实际使用资金，每年按照不低于8%的比例定期给建档立卡贫困户分红，优先录用入股贫困户到企业务工，贷款到期后负责偿还本金。镇农信社和镇扶贫站密切关注龙头企业资金流水，督促其按时足额分红。若因经营不善或市场波动出现亏损、倒闭或资不抵债等情况，其破产清算资产要优先偿还扶贫小额信贷本金，贫困户则“负赢不负亏”。

（三）行政村层面上的协同治理

行政村层面上的协同治理主体主要包括第一书记、包村干部、包片信贷员、村委干部、帮扶联系人等，协同治理的目的是解决信息不对称和有效需求不足的问题。农信机构对建档立卡贫困户的信息不对称，极易诱发“交易之前的逆向选择和交易之后的道德风险”。[28]L县虽然设置了扶贫小额信贷风险保障金，变相为建档立卡贫困户提供了贷款担保，但却不能杜绝道德风险。根据L县风险保障金使用条例，若贫困户发生道德风险，农信机构要承担一半的貸款损失。农信机构没有足够的人力和财力解决信息不对称的问题，只能由包片信贷员与第一书记、包村干部、村委干部、帮扶联系人等开展协同治理，组成工作队一起入户核实，围绕信用、劳动力和人均纯收入这三个指标对建档立卡贫困户评议打分，根据分数高低评定信用等级，农信机构根据贫困户的信用等级确定授信额度。贷款有效需求不足的原因有二：一是部分贫困户对扶贫小额信贷不熟悉、不了解，不知道可以申请扶贫小额信贷；二是部分贫困户没有合适的产业发展项目，不愿申请扶贫小额信贷。为解决这个问题，行政村会召集所有建档立卡贫困户开会，请包片信贷员宣讲扶贫小额信贷的宗旨、目的、信用评级流程、贷款流程和贴息办法等，鼓励他们积极提交贷款申请；制作扶贫小额信贷宣传单，分发给参会的建档立卡贫困户。第一书记、包村干部和村委干部利用下村时间，积极宣传扶贫小额信贷。通过多方协同努力，大部分贫困户都能知晓扶贫小额信贷政策，主动提出贷款申请。针对那些符合贷款资格却因没有合适发展项目而不愿申请的贫困户，第一书记和村委干部也会与帮扶联系人沟通，请后者多做工作。在整个脱贫攻坚期内，帮扶联系人几乎每月都会带着礼物看望贫困户，鼓励他们振作精神，帮助填写表格和数据，力所能及地解决一些现实困难。他们也想通过扶贫小额信贷提高贫困户的人均可支配收入，彰显他们的帮扶成效。所以帮扶联系人会利用他们对贫困户的了解以及贫困户对他们的信任反复宣传扶贫小额信贷的好处，努力劝说他们提交贷款申请。如：不用交利息，可以用这笔钱发展产业，如果自己没能力发展产业，也可采用“户贷企用企还”的模式，将信贷资金入股到龙头企业，即便什么都不用干，每年也能获得4千元的分红收入B10。

马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”。[29]协同治理就是拥有不同目标和利益诉求的多元主体通过平等协商凝聚共识、最终解决公共问题的过程。所以要将不同主体聚拢起来开展协同治理，就必须让潜在的参与者认识到他们无法单方面或通过其他方式实现他们的目标，[30]就必须照顾到不同主体的合理关切，满足他们的正当利益诉求，最终在平等沟通和多重博弈中达至动态平衡。L县县级层面、乡镇层面和行政村层面的协同治理既能帮助政府实现“扩大扶贫小额信贷覆盖面、尽快完成脱贫攻坚任务”的目标，又能有效缓解农信机构对风险损失的顾虑，还考虑到了农业龙头企业和建档立卡贫困户的利益。正因如此，各利益相关者愿意携手合作、围绕扶贫小额信贷展开协同治理。

四、多层级协同治理的内在逻辑

为了按时完成脱贫攻坚任务，L县政府一方面制定扶贫小额信贷目标任务，根据各乡镇拟脱贫人数将任务分解，然后通过纵向科层组织体系下压到各个乡镇；另一方面又在县级层面上采取了协同治理的策略，以明确各方的权责关系，搭建起扶贫小额信贷的制度框架。为了完成L县下达的扶贫小额信贷指标任务，各乡镇政府一方面将任务进一步分解细化，形成一套更加具体的指标体系，然后通过纵向科层组织体系下达给各行政村；另一方面也在乡镇层面上采取协同治理的策略，与乡镇农信社和龙头企业等主体一起解决贷款过程中出现的问题，签订贷款合同，建立利益联结机制。行政村位于纵向行政体系的末梢，无法将扶贫小额信贷目标任务进一步下压。为了完成乡镇下达的任务，第一书记、驻村队员、两委干部只能与包片信贷员、帮扶联系人等开展协同治理，积极宣传扶贫小信贷政策，动员贫困户积极提交贷款申请。纵向科层治理与横向协同治理交叉，形成了一种“多层级协同治理”的模式（见下图）。这种多层级协同治理模式既契合了单一制国家的结构逻辑，又契合了基层政府的工具理性逻辑。

图1 多层级协同治理

（一）单一制的国家结构逻辑

“所谓国家结构，简单地说，就是指国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机构之间的组成关系。国家结构形式所代表的纵向的国内政府间关系，是国内政府间关系的中轴，直接决定国内政府间纵横关系的格局和运作形式”。[31]国家结构可分为三种形式，即以美国为代表的联邦制、以英国为代表的分权式单一制和以中国为代表的集权式单一制。在联邦制国家和分权式单一制国家，中央政府与地方政府、地方政府与更低层政府在关系上是独立的，在地位上是平等的。“地方各级政府间主要存在法律上的指导关系，权力上的领导与制约关系比较弱”。[31]在遇到复杂的公共事务时，上级政府只能与下级政府、企业、非政府组织、公民个人坐下来平等沟通，展开“平面化”的协同治理。但中国是集权式单一制国家，纵向的各级政府之间存在行政隶属关系，上级政府有权领导下级政府，下级政府必须服从上级政府的命令。“正如最高一级地方政府权力来自中央政府一样，地方各级政府的权力也都源自上一级政府，因而，下级地方政府与上级地方政府之间的关系，就是一种领导与被领导、制约与被制约的关系”。[31]改革开放40年来，经济改革和社会改革不断深入，市场组织和非政府组织蓬勃发展。与之相对，“中国政府自上而下层级间的行政管理体制，一直实行的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制，虽然在不同时期下级政府关于目标责任的具体制定具有某种程度的讨价还价的余地，但基本上是所谓‘压力型体制”。[32]中国的国家结构形式和改革进程决定了中國场域中的协同治理根本无法绕开纵向的科层治理，不可能像英美等国一样“一锅烩”，将上下、左右的主体糅合强压在同一个平面之上；它必须正视纵向的科层结构，并自觉嵌入在某一个或某几个行政层级之上。正因为如此，内含平等追求的协同治理在中国必然会呈现出多层级性的特征。

（二）工具理性的逻辑

科层治理强调上下级政府间的命令与服从。在科层组织体系中处于优势地位的上级政府掌握绝大部分的权力和资源，可以给下级政府定指标、派任务，并以强制命令的方式要求它们在规定时间内完成；下级政府隶属于上级政府，必须无条件服从上级政府的命令。协同治理强调主体多元，不仅包括公共机构，而且包括公司企业、社会组织和公民个人等非公共的利益相关者；强调关系独立，多元主体间有着明确的权利和义务边界，相互不存在行政隶属关系；强调地位平等，协同治理是公共机构和非公共利益相关者通过友好协商达成共识的过程，而非一方对另一方的强制命令。所以从理论层面来看，科层治理与协同治理不可避免会存在一定的张力。

然而在社会政治生活中，“治理是一种偏重于工具性的政治行为。无论在哪一种社会政治体制下，无论哪个阶级施行统治，谁上台执政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持”。[33]处于脱贫攻坚战第一线的县乡政府，承受着来自中央和自治区考核验收的巨大压力。他们考虑的首要问题是怎样提高贫困人口的人均可支配收入，怎样在2020年底前顺利实现“脱贫摘帽”，而不是形而上的价值判断，更不会被理论层面的张力束缚住手脚。只要有助于实现脱贫目标，只要不违背政策法律，任何手段都可考虑。具体到扶贫小额信贷，科层治理虽然给县、乡镇和行政村的干部们施加了巨大的压力，让他们精神高度紧张，他们私下也经常抱怨自己像机器一样；但他们也明白，在中国特色的政治体制下，科层治理是他们手中效率最高的一种动员机制，离开了科层治理，扶贫小额信贷不可能在短时间内推广开来。“到目前为止，我们县已累计放贷3.2多亿，覆盖8000多户。如果没有政府的强力推动，扶贫小额信贷不可能发展得这么快”B11。所以他们对科层治理“既恨又爱”。协同治理强调主体间的平等，虽然会在一定程度上消解政府科层治理的权威，但却能整合多元主体的力量，汇聚分散在不同机构中的资源，弥补政府资源和能力不足的困境。所以县、乡政和行政村放低姿态，主动将农信机构、龙头企业、帮扶联系人和建档立卡贫困户等利益相关者纳入治理主体的范畴之内，暂时摒弃行政命令的逻辑，与不同主体通过平等协商达成共识，在三个横向层面上开展协同治理。

日裔美国学者福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击大政府，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”。[34]L县没有迷信所谓的“主流”，而是从治理实践出发，从工具理性出发，将科层治理和协同治理融会在一起，探索出了一种“多层级协同治理”的模式。它“既凸显治理权力的集中，也强调由多元治理主体构成的新型治理结构的重要性”；[35]既强调了国家在治理过程中的能力和权力，又有效地整合了多元主体的资源，弥补了自身能力不足的困境。这对构建“强国家-强社会”的现代治理格局、推动国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。

五、结论与讨论

综上，在推进扶贫小额信贷的过程中，L县在纵向上采取了科层治理的策略，在县、乡镇和行政村这三个横向层面上采取了协同治理的策略。纵向科层治理与横向协同治理交叉，形成了多层级协同治理的模式。在此多层级协同治理模式中，L县政府、乡镇政府和行政村是三个关键节点，它们既是纵向扶贫小额信贷目标任务的组织者和压力的传导者，又是横向层面协同治理的发起者。没有纵向上的任务和压力传导，扶贫小额信贷不可能在短时间内大范围推广，横向层面上的协同治理就没有存在的意义；没有横向上的协同治理，县政府、乡镇政府和行政村的扶贫小额信贷任务就无法高效完成。多层级协同治理将纵向上的县政府、乡镇政府和行政村以及横向上的农信机构、农业龙头企业、建档立卡贫困户、帮扶联系人等多元主体动员起来，达到“上下联动、左右协同”的效果，克服了以往治理“碎片化”的问题，使L县顺利完成了扶贫小额信贷目标任务。

科层治理强调上下级政府间的命令与服从，协同治理强调多元主体间的协商与共识，二者在理论旨趣和实践导向上的确存在一定的张力。一些学者将这种张力极端化，从二元对立的立场审视二者间的关系，认为科层治理会阻挠和排斥协同治理，因此对科层治理展开了猛烈批判，不断动摇、消解国家权威，明确提出“国家退场”，主张“没有政府的治理”，认为“协同才是我们这个时代的希望”。[36]但L县却将科层治理和协同治理巧妙地融会在一起，顺利完成了扶贫小额信贷目标任务。这启发我们，实践中的科层治理与协同治理并不是水火不容的。国家和政府的纵向科层治理是有弹性的，为了实现某一个阶段上的重要目标任务，它们完全可以以开放的胸怀、以平等的协商将其他利益相关者也纳入到治理主体的范畴之内，整合弥散在不同部门中的资源，进行多层级协同治理。“国家退场”“没有政府的治理”等激进主张不仅无法在理论上实现自洽，而且对解决实际问题无益。中国治理体系具有足够的弹性和韧性，能够在坚持本国制度稳固的基础上吸纳其他治理模式的优点和长处，这是中国改革开放后经济社会持续稳定发展的基础，也是“中国式现代化”顺利推进最重要的制度保障。

“现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合，以便既保障主权国家的一致性，又促使社会充满活力”。[37]但要实现纵向统一，保障国家的一致性，就必须适度集权，确保上级政府有足够的能力去推行亟待实施的政策，有足够的权威制止地方自行其是的冲动；而要实现横向多元，激发社会活力，就必须适度分权，给多元主体提供发挥作用的空间，兼顾到它们的正当利益。本文所讨论的多层级协同治理在纵向维度上采取的是科层治理的策略，满足了上级政府适度集权的需要，使上级政府可以高效快捷地调动下级政府的力量，集中一切可以集中的资源，在规定时间内完成脱贫攻坚任务，这对后发现代化国家克服“治理失灵”的困境、赶超西方发达国家具有重要意义；多层级协同治理在横向维度上采取的是协同治理的策略，很好地兼顾了分权的需要，可以整合分散在不同机构中的资源，为多元主体参政议政打开大门，增加政治和行政体系的弹性，有效回应社会变革和民主参与的诉求，因此是治理中国复杂问题的一个理想模式。

中国政治制度具有统一性，层级政府具有同构性。“多层级协同治理”不仅适用于民族地区的县域治理，而且可以向广西壮族自治区乃至全国推广，为复杂社会问题的治理和乡村振兴提供一个富有启发性的思路。当然，脱贫攻坚已经结束，科层组织内自上而下的压力得到缓解，未来在乡村振兴中可以适当弱化科层治理强制与命令的色彩，让市场和社会力量发挥更大的作用；引导贫困户组织起来，让他们以组织化的形式参与小额信贷协同治理，更好地尊重他们的意愿，更好地保护他们的权益。受研究者学术水平和科研能力的局限，本研究也存在一些不足之处。如在刻画纵向科层管理时，本文仅聚焦于上级政府和下级政府这条“轴”，而忽视了上级职能部门与下级职能部门间、县农信联社与乡镇农信社间的工作关系；在刻画横向协同治理时，对多元主体间的具体协同过程分析得还不够细腻和具体，对怎样处理科层治理和协同治理之间的张力着墨不够。从这个角度来说，本文描述的“多层级协同治理”类似于一个“理想类型”，更详尽的研究还需学界未来共同努力。

注释：

①数据来源于作者在L县扶贫办调研。

②“户贷企用企还”模式最初在政策上是被允许的，也受到很多建档立卡贫困户和龙头企业的欢迎。但这种模式不利于激发建档立卡贫困户的内生动力，所以2017年12月以后，广西新发放的扶贫小额信贷不再采用“户贷企用”、信贷资金入股分红等模式。

③2021年6月，L县扶贫办已正式更名为L县乡村振兴局。

④从文本来看，L县扶贫小额信贷目标任务不够明确，伸缩性太大，缺乏可操作性。所以在后来的任务分解下达中，L县直接以每年拟脱贫总户数的80%测算出需放贷的户数，再按照每户5万元的标准测算出需放贷的总金额。

⑤本表根据在L县实地调查收集到的材料制作而成。

⑥值得注意的是，在“击鼓传花”游戏中，假设花每传一周击一次鼓，上一位玩家只要将花传递到下一位玩家手中，自己就没有被逮住的压力；但乡镇政府在将扶贫小额信贷任务分解落实到行政村头上时，虽然任务下沉了，但压力仍然在自己手中。若完不成任务，乡镇政府会受到县政府的惩罚。从这个角度来看，乡镇向行政村分解目标任务与“击鼓传花”游戏又有一点不同。

⑦周黎安、吴毅、张鸣和王汉生等人都对纵向政府间层层加码的现象进行过研究，不过他们所说是工作量上的加码。而DD镇在向行政村下达指标任务时，并没有增加工作量，而是把考核時间稍作提前，以给自己留下更多的缓冲时间，因此可以说是一种变相的层层加码。

⑧L县农信联社是广西壮族自治区农村信用社联合社下属的县级合作金融机构，它在每个乡镇都设有分支，一般统称为××乡（镇）农村信用合作社（简称农信社）。每个乡镇农信社都有一定数量的片区信贷员，每个片区信贷员负责几个村的扶贫小额信贷工作。是该县服务网络最广、与“三农”联系最密切金融服务企业。除了农信联社，农业银行和邮政储蓄银行也参与了L县扶贫小额信贷工作，但它们所占的市场份额总共不到5%，运作模式与农信联社几乎一样，所以本文重点关注农信机构。2018年8月，L县农信联社正式改制为L县农村商业银行。

⑨DD镇扶贫工作站是DD镇政府下设的一个专门负责扶贫的工作机构。2020年脱贫攻坚结束后，DD镇扶贫工作站已更名为DD镇乡村振兴工作站，但工作人员保持不变。

⑩ 源自DK村建档立卡贫困户户主WXY的访谈笔录。

B11 源自L县扶贫办L主任的访谈记录。

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收稿日期：2022-11-10 责任编辑：贾海霞