乡村振兴背景下农村“三变”改革深化策略研究

刘永启

摘要：起源于貴州六盘水市的“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革，是农村产权制度、生产方式和组织形式的一项重大改革创新，具有鲜明的中国特色和人民群众的首创性。为提升“三变”改革深层次内生动力，文章主要围绕以下三个方面进行溯源分析和深入总结：一是深化农村集体产权制度改革，筑牢“资源变资产”基础；二是建立资金整合机制，促进“资金变股金”；三是深化“三变”改革、构建“股份专业合作”内生动力机制、培育“三变”改革新动能，推进“农民变股东”，以期深化农村“三变”改革，构建更具活力的体制机制，稳步打造六盘水“三变”改革升级版，为助推全国农村改革试验区建设提供更好的经验借鉴。

关键词：三变”改革；股份专业合作；体制机制；内生动力

文章编号：1674-7437（2023）02-0025-03     中国图书分类号：D422.6;F323     文章标识码：A

2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出，“必须坚持不懈把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化[1]”。我国部分农村所处地区环境较差、优质资源匮乏、经济发展失衡，导致农村集体经济发展质量未能达到理想预期。在此背景下，贵州省六盘水市积极探索发展壮大新型农村集体经济的可行路径，实施的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革（简称“三变”改革）取得了明显成效，并多次出现在国家级重磅文件中。鉴于此，文章从六盘水市“三变”改革的主要成效经验、“三变”改革促进农村发展面临的问题、深化农村“三变”改革的对策建议三个方面展开论述，以期增强农民对集体经济发展的信心、增加其经济收入，进一步推进农村“三变”改革适应高质量发展，促进农业农村新发展。

1    “三变”改革的主要成效

1.1    “三变”改革助推脱贫攻坚取得历史性胜利

2014年以来，发端于六盘水市的“三变”改革，率先从滇黔桂石漠化片区开始，创新精准扶贫模式，创造了建档立卡户参与社会分工体系的产业环境、商业环境、政策环境和分配机制，让农民直接成为农业产业链、供应链、资金链、价值链的投资者和收益人，有力助推了六盘水市3个国家级贫困县（县级行政区划）脱贫摘帽、贫困人口精准脱贫、贫困村整体脱贫出列，历史性解决了该地延续千百年来的绝对贫困问题。

1.2   “三变”改革助推现代农业生产经营方式实现革命性变革

“三变”改革促进了土地、资金、劳动力等生产要素聚集，并进行生产要素的市场化配置，塑造起更具竞争力的现代农业产业体系和经营体系，助推现代农业生产经营方式实现变革，在走出一条有别于东部、不同于西部其它地区的山地特色现代农业发展之路方面积累了宝贵经验。“三变”改革以来，六盘水市累计建成1个国家级现代农业产业园区、32个省级农业园区；累计发展红心猕猴桃、刺梨、茶叶等特色产业 约2 666.67km2，为深化农村综合改革、创新农业经营体制机制、构建新型农业经营体系提供了可资借鉴的经验。

2   “三变”改革促进农村发展面临的问题

乡村振兴背景下，随着“三变”改革上升到国家战略层面，寻找“三变”改革与乡村振兴的结合点成为六盘水市各级各部门思考的一个关键问题，但是集体经济组织本身进行“三变”改革面临的系列深层次问题亟需研究解决。

2.1    “资源变资产”方面

2.1.1   集体土地资源管理主体不明确，影响“资源变资产”的实现

根据我国《土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的土地，由使用该土地的集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”[2]。虽然法律指出以建制村为地域、以该范围内村民为成员的集体经济组织、村委会均可对集体土地资源进行管理，但是管理主体权责不明仍然会导致集体土地资源在变资产时面临权利不清、管理虚位和维权被动等问题。

2.1.2   缺乏专业化的评估机构，影响到资源的价值量化进程

六盘水市部分农村在集体产权制度改革的过程中，由于缺乏专业化的评估机构，造成村级部分土地资源和村级固定资产的价值量化仍然模糊、有争议。且大多数地区通过个人主观意识对农村的劳动力资源、古树资源、气候资源、人文资源的价值在进行评估与量化时，很难挖掘出各项资源的真实价值，与其实际价值之间产生了较大的误差。

2.2   “资金变股金”方面

2.2.1   财政资金使用效果不佳，影响资金变股金效果

各级财政投入农村的项目资金，多属专款专用，具有相应的管理使用程序，要整合起来投入到“三变”改革中的难度极大，而且这类资金的用途和投向生硬，均有对应的使用要求，难以量化给农户[3]。在“三变”改革的实践中存在财政资金投入分散、供需不匹配、使用效能低及撬动社会资源杠杆作用不明显等问题，无法有力撬动村集体资金、社会资金、农民闲散资金、金融资本等参与农村“三变”改革，影响“资金变股金”效果。

2.2.2   农民贷款入股效果不佳，影响资金折股

信贷资金和金融工具募集资金在“三变”改革中扮演重要的杠杆作用，但我国《贷款通则》第二十条规定：不得用贷款从事股本权益性投资[4]。实践中，金融机构出于政策的考虑，不直接贷款给农民（个体），导致农民贷款入股的效果不佳，影响了农民参与“三变”改革的积极性。

2.3   “农民变股东”方面

2.3.1   留守人员大量存在，影响“农民变股东”的进程

当前，我国城镇化处于快速发展时期，大量农村人口流向城市，特别是青壮年劳动力进城打工，留在农村的绝大部分是老人、妇女和儿童，他们成为农村留守人群[5]。他们缺乏单独生产经营的能力，且因其并非职业化农民，参与农村“三变”的能力不足，影响“农民变股东”的进程。

2.3.3   农村集体经济组织股东身份界定难，影响“农民变股东”

在农村 “三变” 改革的进程中， 企业的资源与资金以入股的方式参与到农村“三变”改革的项目和产业中，以股东身份获取股权收益。但是农村集体经济组织在参与“农民变股东”的过程中，虽有法律地位却无法人地位，这使得农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争，面临股东身份界定难的问题，影响了农村“三变”改革的实际效果。

3   深化农村“三变”改革的对策建议

3.1   深化农村集体产权制度改革，筑牢“资源变资产”基础

3.1.1   选择好改革试点，为顶层设计探路

（1）开展集体经营性建设用地入市试点；开展农村宅基地和农民住房财产权抵押试点；扎实开展财政资金整合使用示范点带动工作。总结试点示范经验，提高集体资源、资产和资金的利用效率，更好地搞活农村集体资产权能，使改革试点为顶层设计探路。

（2）开展农村集体经济组织资产专业化评估试点。针对村级资源性资产、经营性资产，应委托第三方专业评估机构，开展好评估试点、积累经验，进行市场价格、可盈利性分析，给出基本价格建议，公示后交予乡镇政府备案。

3.1.2   建立集体资产交易平台，规范集体资产市场

产权交易要重心下移，逐步完善农村产权流转管理办法，建立市、县、乡三级农村产权流转服务体系，即市级农村产权交易中心、县级交易所、乡级流转服务站；搭建市、县、乡、村“四级联动”的信息服务平台，确保产权交易规范透明运行。

3.1.3   健全风险防范体系和机制，切实保障各方利益

一是注重防范自然风险。建立“政策性保险保成本，特色农业保险保优势，商业性保险保收益，互助性保险保灾难”的保险体系，尤其是市县两级财政的政策性农业保险资金，撬动商业保险的运营。二是注重防范市场风险。针对“三变”改革确定的产业和带动性强的经济合作组织，实行风险评估，市县两级财政，要将“三变”改革风险补偿金纳入预算；强化财政、审计、舆论和社会监督；建立乡、村两级民生义务监督体系。三是要掌控好融资风险。建立农村产权和土地承包经营权抵押贷款风险防范机制，设立主要风险基金。

3.2   建立资金整合机制，促进“资金变股金”

3.2.1   加强财政资金整合力度，发挥“资金变股金”的示范效应

“资金，它的实质是物质的代表，或者说是物质的价值表现[5]”。政府扶持资金股份制的试点范围进一步扩展，能让扶持资金在股权关系中的帕累托效应得以充分体现，从而提升财政资金的运用效率。

一是培育财政资金整合使用示范点，以农村集体经济组织和股份合作组织独立或联营方式为载体，确保资金运作进入制度化轨道，促进财政资金与基层经济组织的效率匹配，提高财政资金的运作效能。二是加强对新型经营主体的资金整合、监管及财务审计工作，避免财务管理混乱，造成村集体经济组织利益受损。

3.2.2   創新“生态金融”模式，释放“资金变股金”的潜在效能

以股权交易平台为基础，创新“生态资源”股权质押融资业务模式，将资金变为股金，更好地助力乡村振兴。可借鉴山东费县经验：通过积极争取，成立全省首家“两山银行”，以古老流苏树、核桃林等生态资源抵押的方式，同时，引入国有融资担保公司作为风险缓释方，降低贷款风险，有效破解了生态资源度量难、抵押难、变现难的问题，为乡村振兴提供了新的资金路径[6]。

3.3   培育“三变”改革新动能，推进“农民变股东”

3.3.1   发展“乡愁”经济新业态，培育职业农民，促进“农民变股东”

“乡愁”是农村最为宝贵的无形资产，“乡愁产业”是对“乡愁”资源活化、物化、资产化和股份化的新型产业业态。把“乡愁”资源转化为“金山银山”，推动农村一二三产业融合发展，培育职业农民，是乡村振兴中培育“三变”改革新动能，促进“农民变股东”的战略考量。

（1）加强市级层面对“乡愁产业”的统筹谋划和扶持引导

一是成立市级层面乡愁经济领导小组，制定乡愁富民产业政策，建设乡愁产业发展试验示范区；二是组建市级专业的“乡愁产业”研究推广机构；三是积极谋划设立市级“乡愁产业”发展基金，在乡村振兴专项资金中设立“乡愁产业”发展基金，科学设置“乡愁”股（激励股、扶持股），撬动更大范围草根创业；四是组建市级“乡愁产业”网络平台；五是适时成立“乡愁产业”协会，加强各产业之间、地区之间的经验借鉴和融合发展。

（2）加强县级层面对“乡愁产业”政策促进和服务管理创新

可借鉴浙江缙云县经验：出台《发展乡愁产业加快富民增收的意见》；县政府实行“一业一办”管理服务机制，扶持发展舌尖上、山居上、云端上、心灵上的“乡愁”富民产业；推出红色、绿色、古色“三色乡愁”授信贷、供应链融资贷、生态经济信贷等系列服务，成功地打造了一批有故乡情、有独特性、有价值链的“乡愁富民”产业。

3.3.2   深化“三变”改革、建立“股份专业合作”机制，全面推进“农民变股东”

（1）明确村集体经济组织的股东身份，加快完善股份合作制改革

构建村级集体经济组织的注册制度，推进工商注册制度便利化，为村级集体经济组织股权结构提供依据，从而破解村级集体注册难、身份识别难等问题，为其合法经营提供一张“通行证”从而明确农村集体经济组织股东身份。只有对集体经济组织的股东地位进行明确，才能实现“保障农民集体经济组织成员权益，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的目标[7]。

（2）深化“三变”改革、建立“股份专业合作”机制

“股份专业合作”机制是“三变”改革过程中实践效果比较突出的农村集体经济实现形式，作为深化农村“三变”改革的具体实现形式，不管是沿海发达地区，还是内地欠发达地区，都在进行积极探索。值得注意的是，在建立“股份专业合作”机制的实践中既要坚持社会主义公有制，又要找到“股份专业合作”的有效实现形式，解决“村社一体”的空壳性问题。

4   结束语

实践证明，增强农村“三变”改革的内在驱动力，加大对农村集体经济组织的投入力度，以推动农业农村现代化，实现共同富裕，是新时期农村改革发展必须面对的重要基础问题。因此，深化农村集体产权制度改革，推动农村集体经济组织本身围绕“三变”改革完善体制机制，筑牢“资源变资产”基础，促进农户与集体经济“联股联心”，培育“三变”改革新动能，推进“农民变股东”，才是从根本上激活农村发展内生动力，增加农民收入、实现共同富裕的治本之举。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意見[EB/OL].（2023-01-02）[2023-02-13].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm？dzb=true.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国农村土地承包法[M].北京：中国法制出版社，2009.

[3]徐本刚.黔南州农村“三变”改革试点模式调查与问题对策[J].三农论坛，2017，34（16）：143-145.

[4]国务院法制办公室.中华人民共和国金融法典[M].北京：中国法制出版社，2016.

[5]王文华.不能将债券股权化[J].理论前沿，1996（13）：12.

[6]中共中央组织部干部二局.新时代全国县委书记风采[M].北京：党建读物出版社，2021.

[7]李爱荣.集体经济组织成员权中的身份问题探析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016，16（04）：12-20.