上海市开展功能社区社区卫生服务的SWOT分析

汤真清 汪铭涵 石斌 何江江

摘 要 功能社区作为社区卫生服务的拓展和延伸，对于改善功能社区人群卫生服务的可及性、实现社区卫生服务的公平性具有重要意义。本文运用SWOT分析法探讨上海市开展功能社区社区卫生服务的优势、劣势、机会和风险，并提出推进功能社区建设的若干策略。

关键词 功能社区；SWOT分析；社区卫生服务

中图分类号：R197.1 文献标志码：A 文章编号：1006-1533（2023）10-0003-03

引用本文 汤真清， 汪铭涵， 石斌， 等. 上海市开展功能社区社区卫生服务的SWOT分析[J]. 上海医药， 2023， 44（10）： 3-5； 38.

SWOT analysis of development of the community health services in functional community in Shanghai

TANG Zhenqing1， WANG Minghan2， SHI Bin3， HE Jiangjiang1

[1. Health Policy Research Department of Shanghai Health Development Research Centre （Shanghai Medical Information Research Center）， Shanghai 200031， China； 2. School of Public Health of Shanghai University of Traditional Chinese Medicine， Shanghai 201203， China； 3. School of Economics and Management of Jiangxi University of Traditional Chinese Medicine， Nanchang 330004， China]

ABSTRACT As the expansion and extension of the community health services， functional communities are of great significance for improving the accessibility of health services in functional communities and realizing the fairness of the community health services. The paper uses SWOT analysis to explore the strengths， weaknesses， opportunities and threats of the community health services in functional communities in Shanghai， and puts forward some strategies to promote the construction of functional communities.

KEY WORDS functional community； SWOT analysis； community health service

為贯彻落实《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》[1]，进一步完善本市社区卫生服务网络，推进全人群、全生命周期健康管理，2021年5月上海市启动了功能社区社区卫生服务试点。“功能社区”是按功能区域划分的市民重要活动场所，包括机关企事业单位、产业园区、商务楼宇、学校和养老机构等。作为社区卫生服务的拓展和延伸，功能社区对于改善功能社区人群卫生服务的可及性，满足功能社区人群的健康需求，落实“保基本、强基层、建机制”的基本原则具有重要意义。

SWOT分析又称态势分析法，由美国哈佛大学商学院著名教授安德鲁斯于20世纪60年代首先提出，该方法是对项目或工作的内、外部条件进行优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机会（opportunities）和风险（threats）的识别，从而进行系统评价并选择最优发展战略的综合分析方法。本文运用SWOT分析法对上海市开展功能社区社区卫生服务进行战略分析，并提出相应发展策略。

1 上海市功能社区主要发展模式

基于上海市16个区功能社区开展社区卫生服务的案例调查，当前本市功能社区健康相关服务探索发展模式主要有4种，分别为：（1）社区卫生服务中心与功能社区协调共建，即通过资源整合实现卫生资源共享，搭建健康服务网络，为功能社区人群提供质优、价廉、便捷的社区卫生服务；（2）以白领人群为重点，即以办公楼宇的白领人群为主体，采用购买服务等形式，通过开设午间预约门诊、定制个性化健康处方等途径开展功能社区楼宇健康管理；（3）以家庭医生服务为契机，即通过开展“家庭医生制服务进校园”等项目提升家庭医生服务效率，统筹功能社区卫生服务，从而实现家庭医生全覆盖，保障人群健康；（4）以村卫生室、健康驿站为平台，即通过将村卫生室等平台作为功能社区社区卫生服务的主体推进社区卫生服务下沉，解决功能社区医疗卫生“最后一公里”的问题，提高功能社区人群健康水平。

2 开展功能社区社区卫生服务的SWOT分析

2.1 优势分析

2.1.1 提供连续、可及的健康服务

不同于以家庭为单位、以生活社区为范围的社区卫生服务中心，功能社区多由学校、企业、机关等处于相同环境的人群构成。功能社区人群受制于工作/学习时间等因素的影响，往往不具备预留大段时间前往社区卫生服务中心接受健康相关服务的条件。反观由功能决定区域划分的功能社区，其优越性体现在能够帮助功能社区人群实现碎片时间的最大化利用，从而使提供连续、可及的健康服务成为可能。

2.1.2 制订更为有效的健康计划

相较生活社区人群，功能社区人群的一大突出特点是具有健康同质性，如楼宇型功能社区人群以白领为主，因工作强度高、工作节奏快，他们普遍存在心理健康疏导需求，同时长期久坐催生了白领对推拿、针灸等保健服务的需求。由于功能社区服务人群的高度相似性，家庭医生能够通过立足于某一类人的人群特征、采用“规定动作+自选动作”的模式开展特定的社区卫生服务，从而为功能社区人群制订出更为有效的健康计划。

2.1.3 功能社区人群是最具健康干预经济性的群体

功能社区人群是最富生命力、创造力及生产力的社会人群。作为医保缴费的主力军及最具健康干预经济性的群体，他们尚未充分享受到家庭医生服务所带来的便利性和可及性。通过开展功能社区社区卫生服务能够提升这部分人群的健康水平，于个人而言有利于从“治未病”角度进行个性化健康管理，于企业而言有利于营造良性向上的工作環境，于社会而言对实现全人群、全生命周期的健康覆盖意义重大。

2.2 劣势分析

2.2.1 功能社区管理机制尚不健全

根据不同区域的特点与人群需求，按照“政府主导、社会参与、资源整合、灵活多样”的原则，在社区卫生服务基本项目的基础上，功能社区还提供多样化、多层次、针对性的健康服务，旨在促进功能社区健康水平不断提升，推动城市经济社会发展。作为独立于卫生系统之外的机构，功能社区与城市中其他卫生服务机构缺乏系统的联系协作，致使全行业和属地化管理未得到有效落实的同时，其与上级医疗机构之间亦尚未建立分工明确、上下协作的管理体制与运行机制[2]，可能会导致恶性竞争的局面。

2.2.2 功能社区服务团队工作负荷较重

功能社区作为社区卫生服务的拓展与延伸，对于改善功能社区人群卫生服务可及性、实现社区卫生服务公平性具有重要意义，但社区医务人员的工作量也相应有所增加。开设午间门诊的功能社区需要服务团队利用午休时间出诊，开展健康讲座的功能社区需要医务人员在工作之余准备科普素材、讲稿或是幻灯片，很多新增服务对于工作负荷本就较重的社区卫生服务机构医务人员而言无疑是雪上加霜。

2.2.3 功能社区服务人口密度不均衡

以商务楼宇、产业园区为例，相较其他类型的功能社区，这两类功能社区承载了极大体量的功能社区人群，服务人口密度均较高，由此导致的供方卫生人力资源不匹配会降低服务提供质量及效率，进而影响社区卫生的整体均衡发展。

2.3 机会分析

2.3.1 政府出台政策支持

上海市根据《“健康中国2030”规划纲要》《健康上海行动（2019—2030）》《上海市人民政府办公厅转发市卫生健康委等十四部门<关于加强本市社区健康服务促进健康城市发展的意见>的通知》《关于创建上海市园区（楼宇）健康服务点的工作意见》[3-6]等的精神，于2021年4月发布《关于推进本市功能社区社区卫生服务的指导意见》[7]，明确了功能社区的服务模式与内容，包括支持功能社区内设医疗机构设置发展、促进社区卫生服务功能延伸、引导功能社区对接各类健康服务资源、推进家庭医生签约服务、夯实园区（楼宇）健康服务点功能；同时指出到2025年，各区基本实现社区卫生服务延伸至功能社区，逐步建立内容清晰、服务规范、资源整合、模式多样的社区服务网络。

2.3.2 社区卫生服务需求量较大

一项针对上海市不同类型功能社区开展的健康需求问卷调查显示，功能社区人群对社区卫生服务的需求量较大，且不同类型功能社区人群对社区卫生服务的需求不同[8]。由于不健康的行为生活方式，功能社区人群仍普遍存在慢性疾病防治需求，其慢性病行为危险因素也普遍流行。调研还发现，功能社区主要的健康需求集中在常见疾病处理、慢性病健康管理、上级医疗机构就诊预约、中医调理推拿保健及心理健康服务等[8]。

2.4 风险分析

2.4.1 相关配套政策不完善

功能社区社区卫生服务的提供范围缺乏明确的服务清单与政策引导；社区卫生服务场所的软硬件建设是否需出台统一标准或开展验收仍有待商榷；功能社区健康服务的投入、收付费、购买等方面缺乏相应标准，例如功能社区自购的职工商业保险目前无法覆盖社区卫生服务机构和家庭医生服务。总之，现有健康服务质控配套政策的不完善一定程度上限制了功能社区社区卫生服务的提供范围及质量。

2.4.2 缺少诊疗规范及全程监管

功能社区缺少诊疗规范主要体现在卫生和健康信息化建设滞后，虽然功能社区人群能够获得同质化乃至个性化的社区卫生服务，但一体化信息平台的缺失极大程度地影响了功能社区人群的方便转诊、远程会诊及在居住地与工作地享受连续医疗卫生服务的便捷性[9]。此外，上级主管部门也无法对功能社区人群的诊疗开展情况进行全流程、全环节、全方位的质控监管。

3 上海市功能社区发展策略分析

3.1 坚持功能社区属地公立社区卫生服务机构

以公立社区卫生服务机构设立社区卫生服务站/村卫生室、楼宇、厂房、学校、军营、养老机构、产业园区责任医生、健康驿站或结合智慧健康小屋服务为基础，推进功能社区社区卫生服务工作，为辖区内的功能社区人群提供社区卫生服务中心基本服务项目。同时，在专业疾病预防控制机构的指导下，推进功能社区的职业病防治服务及学校卫生健康服务。

3.2 促进功能社区内设医疗机构服务能力提升

结合基本卫生服务项目的内容和人员资质能力要求，提升企事业单位等功能社区内设医务室和门诊部等基层医疗卫生机构服务能力，培养一批内设医疗机构医务人员，由其负责本单位或本功能社区的基本公共卫生服务、基本医疗服务和针对性健康管理服务，并将内设医疗机构及其相关家庭医生队伍逐步纳入到上海市社区卫生服务体系，进行统一组织管理。

3.3 发展社会办功能社区健康管理服务提供机构

社会办医疗机构或健康管理公司能够根据不同类别、不同层次的功能社区健康服务需求设计基本公共卫生和医疗服务以外的个性化健康管理服务项目，利用专业化的健康管理中心或机构来运作功能社区健康管理，为功能社区人群提供完善的、多元化的健康服务，同时补充提供个性化的服务内容或补充型服务包，由政府或企业进行购买。

3.4 鼓励功能社区发展资源融合型健康管理服务

资源融合型模式是指综合利用功能社区内设医疗机构、属地公立社区卫生服务机构及社会办医疗机构或健康管理公司等为功能社区人群提供个体化、人性化、综合性、连续性、全过程、全方位的健康管理服务。从国外卫生事业发展趋势能够看出，各种服务提供模式有相互借鉴和融合的趋势。资源融合型服务模式以需求为导向，能够针对功能社区人群多样化的卫生服务需求，提供具有针对性的初级卫生保健服务[10]。同时，不同性质的功能社区能够根据其自身的筹资水平及需求选择不同的服务模式组合比例，这种模式有利于社区卫生服务市场的良性竞争，同时激励医疗机构提供更高效的服务。

参考文献

[1] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见[国办发（2015）70号][EB/OL].（2015-09-11）[2022-08-29]. http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2015-09/11/content_10158.htm.

[2] 李永斌， 王芳， 丁雪， 等. 上海市閘北区功能社区卫生服务模式探析[J]. 中国社会医学杂志， 2012， 29（6）： 405-407.

[3] 国务院. 中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[EB/OL]. （2016-10-25）[2022-08-29]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm.

[4] 上海市卫生健康委员会. 关于印发《健康上海行动（2019-2030年）》的通知[沪健促委（2019）4号][EB/ OL]. （2019-09-10）[2022-08-29]. http：//wsjkw.sh.gov.cn/ agwsjkcj2/20190916/0012-65223.html.

[5] 上海市人民政府办公厅. 上海市人民政府办公厅转发市卫生健康委等十四部门《关于加强本市社区健康服务促进健康城市发展的意见》的通知[沪府办发（2019）2号][EB/OL]. （2019-02-12）[2022-08-29]. http：//wsjkw.sh.gov.cn/ sh1/20200414/e43559f858f84fbe9ba26bd9c6937356.html.

[6] 上海市总工会， 上海市卫生健康委员会. 《关于创建上海市园区（楼宇）健康服务点的工作意见》[沪工总基（2021）11号]. （2021-03-09）[2022-08-29]. https：//www.shzgh. org/special/76/detail/1626324016094.html.

[7] 上海市卫生健康委员会. 关于推进本市功能社区社区卫生服务的指导意见[沪卫基层（2021）5号][EB/OL].（2021-04-12）[2022-08-29]. https：//www.shanghai.gov.cn/ nw49248/20210412/d0ce5c3d164d422ab179e59ccb5576c2. html.

[8] 梅立辰， 汤真清， 章悦， 等. 科创承载型功能社区家庭医生服务需求及其影响因素研究[J]. 中国全科医学， 2021， 24（22）： 2793-2799.

[9] 王婷， 贾建国. 我国发展功能社区卫生服务的意义及建议[J]. 中国全科医学， 2017， 20（25）： 3075-3078.

[10] 刘娜娜， 王朝昕， 石建伟， 等. 产城融合背景下功能社区健康服务供给能力分析： 以上海市科技园区为例[J]. 中国卫生资源， 2018， 21（3）： 240-245.