“职普比例大体相当”如何实现因地制宜？

李小娃 陈姗姗

摘 要 职普比例大体相当是过去相当一段时期内我国高中阶段教育政策安排的重要内容之一，对于推动我国中等职业教育发展发挥了积极作用。在新发展阶段，确保职普比例在一定范围内变化依然是确保我国职业教育可持续发展的重要政策工具。职普比例大体相当的地方实践已经呈现出明显的区域差异。以近年来职普比例变化为例，不同省份中职招生占比呈现出递增的趋势，但各省会城市职普比例城际差异较大，与此同时，不同区域职普比例变化也呈现出结构性差异。职普比例的区域差异和社会经济发展水平、职业教育资源集聚、普及高中教育政策安排及对中职教育的社会认知等因素有关。为落实因地制宜推进职普协调发展，新时期职普比例政策的落实需要推进坚持国家主导、重心下移至城市、改变统计口径、拓宽中职学生上升通道等改革。

关键词 中等职业教育；职普比例；职普协调发展

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）15-0045-06

作者简介

李小娃（1983- ）， 男，广州市教育研究院副研究员，广东省教育科学重点研究基地粤港澳大湾区职业教育研究中心秘书长，教育学博士，研究方向：区域高职教育发展，高校教师发展，高考改革（广州，510030）；陈姗姗（1997- ），女，华南师范大学硕士研究生，研究方向：职业教育管理

基金项目

广东省教育科学规划2020年粤港澳大湾区国际教育示范区建设专项重点课题“国际教育示范区建设背景下粤港澳大湾区职业教育专业群发展研究”（2020WQZD002），主持人：查吉德；广州市2020年教育科学规划一般项目“‘双高计划’背景下广州市高职院校专业群建设路径研究”（202012706），主持人：李小娃

规模是影响职业教育发展的基础性因素。中等职业教育与普通高中教育相对规模的变化一直是我国职业教育政策安排的关键内容之一。20世纪80年代，高中阶段“职普比例大体相当”开始在国家政策安排中出现，“大体相当”也被作为刚性的量化目标予以执行落实，并内化为地方中等教育发展评价的内容。职业教育研究者也对“职普比例大体相当”开展了系列研究，并成为职业教育政策研究的焦点话题之一。其中，政策变迁是关注的核心问题，在政策研究基础上，部分研究开始探讨“职普比例”的区域实践及核算。如孙翠香基于职业教育管理体制与办学体制，提出了地方政府“政策创新”是职业教育治理现代化的核心，职普比例大体相当政策的地方落实与执行中缺少“政策创新”[1]。和震等通过多视角审视“普职比争议”的实质，提出了中职教育作为教育体系基础性地位的充分发挥依然需要多种政策工具和资源支撑[2]。此外，关于“职普比例”的实证研究开始关注区域差异、国别差异。如沈有禄等人对“三州”地区高中阶段教育职普比的研究揭示了我国经济欠发达地区职普比的特殊性[3]。刘美玲等对西部12省职普比的比较研究发现不同省份及同一省份在不同发展阶段都呈现出差异性[4]。温静怡等通过对86个国家职普比的研究，得出了人均收入、高等教育毛入学率等都对职普比有一定影响[5]。刘育锋通过对不同社会发展阶段人均GDP和职普比例的关系发现，不同国家、不同发展阶段二者呈现出多样新关系[6]。已有研究表明，职普比例大体相当体现出两个明显的特点，一是政策的连续性，二是职普比例在时间和空间维度都呈现出差异性。

新时期，职普比例大体相当的落实既需要推动政策创新也需要实践创新。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》提出，“国家优化教育结构，科学配置教育资源，在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，从法律上拓展了“职普比例大体相当”的实践范畴。“普强职弱”阶段，职普比例大体相当的政策安排是对处于弱势竞争地位职业教育发展的制度补偿，具有补偿性的制度创新意蕴。当前，“补偿性”的内涵已经发生了改变，类型化发展阶段中等职业教育基础地位巩固不仅需要“规模”保障，而且要实现有质量的保障。高中阶段职普比例大体相当政策是否继续坚持、如何坚持、具体比例如何设定等都不仅仅靠政府部门来决定，而且要深度考量该政策是否符合经济社会发展、建设高质量教育体系和培养多样化人才的需要[7]。在新的发展阶段，确保职普比例在一定范围内变化依然是确保我国职业教育可持续发展的重要政策工具。如何通过职普比例政策安排与地方实践适应性改革行为协调，实现高质量推进职业教育和普通教育協调发展，是当下中等职业教育发展需要关注的现实问题之一。

一、“职普比例大体相当”的理论阐释

职普比例大体相当是指中等职业教育和普通高中教育的招生规模相当。这一政策要求提出之后，其内涵没有发生较大变化，但在实践落实中呈现出阶段性、区域性的特征。该政策安排适应了不同时期高中阶段教育内部结构性调整的需求，也适应了不同教育类型发展的内在诉求。

第一，这一政策具有比较明显的补偿性、救济性特征[8]，为高中阶段不同类型教育的规模结构稳定提供了政策保障。如改革开放至1987年，推动了普通高中教育规模由高于中等职业教育规模向二者招生比例大体相当的转变，实现了1988年至2000年间中等职业教育规模快速发展背景下中等职业教育招生规模高于普通高中教育招生规模向二者招生比例大体相当的转变。职普比例大体相当的政策安排为确保职普比例大体相当提供了政策约束。

第二，该政策的合法性源于社会需求和个人需求。哈贝马斯认为，合法性的根本标准在于政治领域是否反映了社会共同性标准。在这里，普职比例大体相当的内容实质是普通高中教育和中等职业教育的社会存在关系。社会和个人对不同类型教育的需求，为该政策提供了合法性基础。从个人需求来看，根据加德纳（H.Gardner）提出的多元智能理论，不同的学生具有不同的智能。高中阶段职普比大体相当实则是为初中毕业生提供了新的选择机会和发展通道，帮助学生更好地“成为他自己”，精准引导学生适性成长、多元发展[9]。从社会需求来看，不同类型、不同层次的人才也在社会分工进程中实现了结构化发展。从已有的人才结构分类看，在花瓶型、钻石型、橄榄型、圆球形、金字塔型等分类中，高技能人才都是不可分割的一部分。根据相关研究，在人才结构中如果把研究生的培养作为高级人才、本科和大专生作为中级人才、中专生作为低一级的人才，国际通用人才结构比例为1∶6∶14[10]。中等职业教育培养的技能型人才也是当前人才结构中不可或缺的组成部分。

第三，职业教育发展经验为职普比例大体相当政策安排提供依据。职业教育发展的国际经验表明，中等教育阶段，普职规模大体相当是西方国家中等职业教育规模发展的特征之一。早期关于职普比例争论的依据与国外实践密不可分，如中学阶段保持一定的“普职比”是必须遵循的客观规律。参照发达国家情况，职业技术教育招生数不低于50%为宜[11]。就我国现状而言，职普比例不应该比德国低（德国为2.3∶1），不同地区应当有差别。当务之急是要依据社会经济发展的需要，有效调整职普比例，遏制住盲目发展普教的趋势[12]。1998年至2018年，世界各国职业教育占整个高中阶段比例平均值一直稳定在30%左右，部分国家超过了50%[13]。但是，各国实践也表明，职普比例并没有严格的科学标准，不同国家呈现出不一样的变化趋势。国外高中阶段职业教育与普通高中教育的规模关系为我国普职比例大体相当政策的确定及调整提供了条件。

二、我国不同地区职普比例的差异性分析

（一）不同省份与省会城市的职普比例

不同省份职普比存在差异，但省际差异呈逐步缩减的趋势。第一，从变化趋势来看，不同省份中等职业教育招生占比呈现出逐步增加的趋势。2020年，不同省份中职招生占比的平均数比2017年增加了1.17%。其中，贵州、江苏、河北、广东、福建、海南等省份增幅超过10%，广西、甘肃、浙江、江西等省份呈现下降趋势。综合来看，浙江、云南、四川、海南、安徽、广西、重庆、广东、福建、山东、河南等省份中职招生占比超过40%。第二，从内部差异性来看，中职招生占比的省际差距相对缩小。以2017年至2020年不同省份中职招生的变异系数来看，从2017年的18.01降至2020年的16.05，省际中职招生占比的离散程度不断降低。见表1。

省会城市的职普比呈现出与省域职普比例相反的特征。第一，从变化趋势来看，省会城市中等职业教育占比呈现逐年下降的趋势，2020年比2017年减少约4%。其中，南昌、南京、武汉的降幅超过10%，杭州、兰州、石家庄、福州等则有一定程度的增长。郑州、西安、广州、石家庄、贵阳、南京等城市中职招生占比超过50%。第二，从内部差异性来看，省会城市中职招生占比的城市间差距呈现出扩大趋势，2017年至2019年城市间的离散程度出现一定程度的缩减，但2020年城市间的差异性与之前相比进一步扩大。见表2。

（二）不同地区和省会城市的职普比例

参照东部、中部、西部、东北部的经济区划的划分标准，不同区域的职普比例变化也呈现出比较明显的地域差异。不同区域各省职普比例呈现出如下特征：第一，从变化趋势来看，东部地区中职招生占比呈现下降的趋势，中部、西部、东北部地区呈现增长的趋势。其中，西部地区的增幅较大，2020年达到39.20%，比2017年增加2.58%。但是，从中职招生占比来看，2020年东部地区中职招生占比依然高于其他区域，其数值超过40%，四个地区由高到低依次为东部、西部、中部、东北部。第二，从区域差异性来看，东北地区呈现出内部差异扩大的趋势。其中，2020年比2017年扩大了3.26%；东部地区基本保持稳定，中部和西部地区省际差异缩小，其中，中部地区2020年的差异系数比2017年缩减了6.87%。见表3。

不同区域各省会城市职普比例呈现出如下特征：第一，从变化趋势来看，不同区域中职教育招生占比均呈现下降趋势。其中，东北部地区下降的幅度最大，2020年比2017年下降了5.87%，其次为中部地区，东部地区下降幅度最小。总体来看，不同区域的中职占比依然保持在较高水平。其中，2020年东部地区省会城市中职教育招生占比依然超过50%，中部、西部地区均高于40%，东北地区则下降至40%以下。第二，从差异性来看，不同区域省会城市中职招生占比的差异性体现了区域差异。其中，东部、西部地区的省会城市中职招生占比差异性呈现逐步缩减的趋势，东部地区城市间离散程度缩减明显。中部、东北部地区呈现出内部差异扩大的趋势。其中，中部地区城市间离散程度扩大明显。从2020年变异系数来看，不同区域省会城市的离散程度由高到底依次为东北、中部、西部、东部。见表4。

三、我国职普比例区域差异的影响要素分析

从实践来看，我国“职普比例大体相当”的落实成效已经体现出比较明显的地域差异，为《中华人民共和国职业教育法》提出的“因地制宜”法律要求提供了實践基础。但是，如何实现“因地制宜”的引导与规范，需要对地方差异进行归因分析。“普职比”不仅是一个比例，而是代表着学生、家长、国家、社会对不同类型教育需求的复杂博弈，在多方博弈中，“普职比大体相当”的政策认知与执行便出现了偏差和误区[14]。综合来看，职普比例区域差异的形成与区域经济的发展水平、区域职业教育资源集聚及社会认同等因素有关。

（一）区域社会经济发展差异

区域性作为职业教育的基本属性，不仅体现区域职业教育发展范式的差异，还蕴含着区域社会经济的特征通过职业教育体现出来。就中等职业教育来说，不同的社会经济发展样态产生了不同的中等职业教育发展模式。职普比例的变化体现出明显的区域社会经济特征，但是二者并没有呈现出线性相关。比如，中等职业教育招生占比位于前列的省份主要是中西部省份。以2020年我国中职教育招生占比41.7%[15]为参照，2017-2020年中职教育招生占比至少三年超过40%的省份包括浙江、云南、四川、海南、安徽、广东、福建、山东、湖南、河南、陕西、青海，这些省份中，中西部省份占比达到50%。以2020年各省人均GDP为参照，12个省份中，浙江、四川等9个省份位居人均GDP排名的前50%。区域社会经济对普职比的影响还体现在更深层次。对于一线大城市劳动力，由于基础教育和高等教育资源更加丰富，有更多家庭选择接受普通教育；而经济相对落后地区产业发展水平总体较为落后，劳动力市场吸纳技能型人才能力较弱，选择普通教育是劳动力获得人力资本积累的“被动”选择。这意味着经济相对发达的一线大城市和经济产业相对落后地区的劳动力更愿意上普通高中[16]。如以2020年职普比为例，我国四大直辖市中，北京、上海、天津均位居全国职普比例的后50%；甘肃、吉林、贵州、新疆、西藏等人均GDP位居后50%的省份，其职普比例也偏低。

（二）职业教育资源聚集

我国省会城市职普比普遍高于该省的职普比。其中，贵州、河南、江苏等省的省会城市职普比高出该省平均职普比15%以上，仅有浙江、广西、江西、安徽等少数省份的省会城市职普比低于该省平均职普比。诚然，经济因素是省会城市职普比偏高的重要潜在影响因素之一，但更为直接的影响是职业教育资源集聚。职普比例是由高中教育阶段中等职业教育与普通高中教育两个维度影响的。与普通高中相比，中等职业学校（包括技工学校）的区域集聚更为明显。以广东省为例，2020年，该省中等职业学校数为396所，在校生866831人，在21个地级市中广州中职教育规模排名第一，共有中职学校45所（省部属32所），在校生总计97367人，占11.23%；全省有1035所普通高中，在校生数1903517，其中广州120所，在校生159450人，占8.38%[17]。各省不同城市间，职业教育资源的集聚与普通高中资源的相对分散，使得中职教育资源集聚的省会城市通常呈现出比较高的职普比。

（三）普及高中教育政策安排

中等职业教育作为高中阶段的一种教育类型，其发展也受高中阶段教育政策安排的影响。普职比随着高中阶段教育生源总量的增加而降低，反之随着生源总量的减少而提高，决定近年普职比变化的首要因素是高中阶段教育生源总量的变化[18]。近年来，高中阶段教育生源总量的变化，与高中阶段教育普及政策息息相关。2011-2017年间，我国初中升学率由88.9%增至94.9%，中等职业教育（包括技工学校、成人中专）的在校生数则由2204万人降至1593万人，中等职业教育在校生占比由46%降至40.1%，呈显著下降趋势；2017年，教育部等四部门印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》，初中升学率从2017年的94.9%增至95.7%，其中，中等职业教育在校生数自2018年开始呈现增长趋势，中等职业教育所占比例也由2018年的39.5%增至40%[19]。由此可见，高中阶段教育普及政策安排，不仅推动了高中阶段教育生源总量的规模扩张，而且对中职教育规模扩张的影响更为明显。但是，需要澄清的一个认识误区是，“普及高中阶段教育”并非是为“普职比大体相当”的强制性政策安排，在普及高中阶段教育的政策背景中，中等职业教育机会供给与需求的规模扩大已经成为事实。职普比例的不断提升即印证了这一结论。

（四）中职教育的社会认知

中等职业教育的社会认知包含两个层面的内容。第一，弥补“低层次”需要强制性制度安排。在高中阶段教育中，职业教育与普通高中教育相比，处于相对“低层次”的教育类型。“职普比例大体相当”的政策安排通常与“职普分流”的中等职业教育招生实践相联系。在高中学校招生政策安排中，职业教育（不包括技工院校）的生源选择体现出明显的“低分”现象，如录取次序通常位于普通高中之后、最低录取分数线远远低于普通高中。录取制度安排强化了社会对中职教育“低层次”认同的刻板印象。由此，“职普比例大体相当”也被认为是弥补中等职业教育“先天”短板的“补偿性”制度安排。

第二，“社会需求”是中职教育发展的底层逻辑。中职教育的发展内含着两个逻辑关系：中职教育的社会需求和中职教育的个人需求。有研究者提出，职普比例大体相当的最大症结在于企业、社会、国家对中等职业教育人才的较高社会需求与学生、家长对中等职业教育的较低个人需求存在矛盾[20]。究其根本原因，在于中职教育发展底层逻辑的多重性，即国家主导的社会经济需求与个人需求之间的错位。用社会经济需求替代个人教育选择，使得中职教育发展成为自上而下的制度安排的产物，由此将“职普比例大体相当”异化为仅仅服务国家社会经济发展的工具。在这里，中等职业教育的基础地位，仅体现出其社会属性。充分尊重个人合理的教育选择，是提升职业教育社会认同度的前提。尤其是在高中阶段教育普及的时代背景下，为学习者提供更多的学习机会，让每一名学生拥有充分的自主选择权[21]，尚未成为职业教育发展的政策共识。在此前提下，“职普比例大体相当”的实现有助于凸显处于“基础地位”的中等职业教育的“教育性”。

四、推动职普比例“因地制宜”的改革建议

（一）明确国家在职普比例调控中的主导地位

从国家层面来看，职普比例大体相当是确保中等教育结构协调发展的政策工具，有助于维护我国教育结构安全。破解这一问题需要从国家层面建立健全中等职业教育规模预测机制。中等职业教育的规模预测包括两个方面：一是要合理评估当前不同区域中等职业教育规模。从以上数据可以得出，中等职业教育规模较大的省份职普比例也相对较高。合理评估中等职业教育规模，确保不同区域中等教育规模变化的稳定性，为职普比例大体相当的实现提供保障。二是未来中等职业教育生源变化。生源是影响职普比例大体相当能否实现的直接因素。随着我国人口结构变动及人口政策调整，未来我国接受高中阶段教育的人口数也必然产生变化。要建立生源规模的预测制度，通过加强对不同区域生源人口的预测，确定中等职业教育的招生规模，从而构建职普比例大体相当的区域性比例。

（二）落实“因地制宜”政策要求，将重心下移至地级市层面

中心城市职普比应成为改革的中心问题。职普比例“因地制宜”的政策安排需要将管理重心继续下沉。区域社会经济及中等职业教育发展的差异性，使得“一刀切”的职普比例大体相当政策落实存在实践困境。在实践层面，局部的職普比例差异性与整体普职比例的大体相当，使得国家—省、省—市两个层面的“职普比例大体相当”的责任分配成为新问题。鉴于此，政策安排中需要弱化中心城市职普比例要求，强化“职普比例大体相当”市级监督与引导。中职教育资源走向集中还是根据“产业链”“需求端”布局，直接关系到中等职业教育的地位。与普通高中教育资源区域结构布局基本一致，中等职业教育资源的“中心城市集中”、一县一“中职”特点使得中等职业教育资源并没有根据产业链进行自适应的结构优化，而是基于中等教育资源供需逻辑的变化。因此，要加强中等职业教育资源的布局结构调整。由于我国产业布局结构调整来源于国家整体战略布局，落实主体在市级人民政府。因此，建议按照考核普职比例大体相当的政策要求建立市级监督机制。根据市级产业布局和教育资源供给，由市级政府统筹中等职业教育在升学和就业方面的改革举措。

（三）改变职普比例统计口径，建立合理的引导机制

从统计学意义来看，职业教育的统计标准是影响职普比例的关键。职普比例的统计中，职业教育指标内涵是中等职业教育的招生数，包括中等职业学校、技工学校当年招生数，未将“职业培训”生源纳入统计范畴。职业培训的作用与地位具备了纳入职业教育统计范畴的条件。如有研究表明，高中教育阶段，职业培训与职业学历教育所带来的教育回报没有显著差异。最高学历为中等职业教育的人，比最高学历为初中且接受过培训的人、最高学历为普通高中的人拥有更高的收入，但与最高学历为普通高中，且接受过职业培训的人没有显著差异[22]。此外，职业培训已经成为中等职业学校的职能之一。《中华人民共和国职业教育法》将职业培训作为职业教育的组成部分之一。教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号）提出将“支持职业学校承担更多培训任务，实现优质职业学校年职业培训人次达到在校生规模的2倍以上”。此外，随着外部社会经济的变化，职业教育的实践内涵具备进一步拓展的条件。在职业中，知识是被能动地使用着的，较小的变化看起来比库恩倡导的范式变迁更为频繁。因此，为应对知识的“局部性调整”，在知识更新中，职业采取继续教育或职业生涯转化来应对[23]。将职业培训生源按照比例纳入职普比例统计，有助于均衡中等职业教育和普通高中教育的规模发展。

（四）加快完善中职学生“上升”通道

实现“职普比例大体相当”并不是最终目的，政策安排是为推动高中阶段不同教育类型的均衡发展，对职业教育来说就是实现中等职业教育的高质量发展。中等职业教育的高质量发展，生源质量是关键影响要素。因此，在招生的入口关需要兼顾学生入学权利与义务。中等教育的基础地位体现普及高中阶段教育和建设现代职业教育教育体系两个维度。当前高中阶段教育发展现实表明，普通高中具有相对较高的选择性，中等职业教育则是多样化的“选择性”，甚至不具备选择性。作为现代职业教育体系建设的基础，中等职业教育需要选择符合职业教育人才培养要求的人才，这就要求中职学校在招生录取过程中具备选择性。基于以上两个基础地位的要求，中等职业教育生源选择既需要满足具备报考资格学生的入学权利，也需要生源进入中等职业教育所应履行的义务。鉴于此，建议进一步推动基础教育阶段职业启蒙教育，让学生在入读中职学校之前具备职业认知的能力，从而为中等职业教育阶段的专业选择提供准备。与此同时，还需要建立多样化的入学考试形式。

参 考 文 献

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How Does the Policy of “Roughly Equivalent Enrolment Proportion of Secondary Vocational Education to  Regular Senior Secondary Schools” Adapt to Local Conditions

——Based on the Research of Enrolment Proportion of Secondary Vocational Education to Regular Senior Secondary Schools in Different Regions

Li Xiaowa， Chen Shanshan

Abstract  Roughly equivalent enrolment proportion of secondary vocational education to regular senior secondary schools （REEPSVERSSS） is a key part of the senior secondary education policy which plays an important role in the improvement of secondary vocational education. In the new stage， REEPSVERSSS is still an important policy tool to improve the sustainable development of secondary vocational education in China. REEPSVERSSS has been shown a character different from the above province or cities. For example， the proportion of enrollment students in secondary vocational education in senior secondary education has increased in recent years and shows different REEPSVERSSS is more and more different from each other among the provincial capitals. REEPSVERSSS of the different regions shows different characters. The different REEPSVERSSS builds on the Level of social and economic development， the scale of vocational education， the universal senior secondary education policy and the social identity for vocational education. To coordinate the development of vocational education and regular education， it is necessary to be led by the central government， rely on the city， change statistical caliber and facilitate access to further education.

Key words  secondary vocational education; enrolment proportion of secondary vocational education to regular senior secondary schools; coordinated development of vocational education and regular education

Author  Li Xiaowa， associate researcher of Guangzhou Education Research Institute （Guangzhou 510030）; Chen Shanshan， master student of South China Normal University