清代新疆镇迪道再探

鲁靖康

(山西师范大学历史与旅游文化学院,山西太原 030031)

清代道的性质是学界探讨较多的问题,各家观点虽有分歧,但一般认为它属于监察区,而非行政区。(1)李国祁: 《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》,《近代史研究所集刊》1972年第3期上册;朱东安: 《关于清代的道和道员》,《近代史研究》1982年第4期;杨武泉: 《明清守、巡道制考辨》,《中国史研究》1992年第1期;吴吉远: 《试论明清时期的守巡道制度》,《社会科学辑刊》1996年第1期;林涓: 《清代道的准政区职能分析——以道的辖区与驻所的变迁为中心》,《历史地理》第19辑,上海人民出版社2003年版;周振鹤: 《中国地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版,第79、194页;苟德仪: 《清代川东道的辖区与职能演变——兼论地方行政制度中道的性质》,《中国历史地理论丛》2008年第3辑;王景泽: 《明清道制研究综述》,《哈尔滨师范大学社会科学学报》2011年第2期;周振鹤主编,傅林祥、林涓、任玉雪、王卫东著: 《中国行政区划通史·清代卷》,复旦大学出版社2017年版,第51页;李翼恒: 《明清地方道制研究述评》,《中国史研究动态》2020年第2期。清朝吸纳了很多前代治理经验,因时因地加以变通,制度设计较为灵活,作为一个少数民族入主中原建立的封建王朝,施政过程中“因俗而治”的色彩也较为浓厚。这两点在道制实践上亦有反映: 某些设于沿边多族聚居地区的道不再是单纯的监察区,而兼具行政区性质,或在政治改革背景下已经演变成行政区。学界已经注意到这一现象,展开过一些探讨。(2)傅林祥: 《清康熙六年后守巡道性质探析》,《社会科学》2010年第8期;傅林祥: 《直省何曾仅止一督——官员职能变化与清代直隶省的政治地理格局演变》,北京大学中国古代史研究中心编: 《舆地、考古与史学新说——李孝聪教授荣休纪念论文集》,中华书局2012年版,第214—224页。这些探索对于完善和深化清代道制研究裨益匪浅。

清朝统一新疆后,在天山北麓的乌鲁木齐与其以东地区,以及天山南麓的吐鲁番、哈密等处陆续设立府厅州县,置镇迪道一员统领。镇迪道由陕甘总督统辖、乌鲁木齐都统兼辖,乌鲁木齐都统又受伊犁将军节制,其辖境由此呈现出三方势力交错的复杂局面。该道是新疆谋划建省前唯一的道,清代新疆行政制度的相关论著多有记述,然多是例行叙述其所辖政区和职官,深入展开的不多。现有研究成果已经揭示了镇迪道的建置沿革、部分职能、双重管辖等(3)吴轶群: 《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》,《中国历史地理论丛》2007年第3辑;吴轶群: 《清代新疆道制建置沿革探析》,《兰州学刊》2007年第3期;华立: 《新疆军府制下的理民体制与满汉员的任用》,《清史研究》2010年第4期;郭润涛: 《新疆建省之前的郡县制建设》,《西域研究》2013年第1期;杨军民: 《清代陕甘总督与新疆军政治理——以陕甘总督与新疆各军府关系为视角》,《鲁东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期;聂红萍: 《从办事大臣到都统: 乾隆朝新疆东路归属甘肃及其演变》,《中国边疆史地研究》2021年第2期。,但在该道的源头、职能与权力空间演变、体制借鉴意义等方面还存在一些讹误和缺略,尤其是未能析分陕甘总督、乌鲁木齐都统、伊犁将军三方介入镇迪道事务的虚实强弱,也未能揭示该道政务运作的自主性和独立性,进而未能阐明其辖境的政区属性和行省性质。笔者拟就这些问题展开分析,不当之处,敬祈方家指正。

一、 镇迪道的渊源

原设于甘肃最西部的安西道以及乌鲁木齐的差缺粮务道与镇迪道的辖境、职能关系密切,可视为镇迪道的两个源头。现有研究成果对安西道演变为镇迪道的过程已有较详细分析,本文不再聚焦于此,而重点从辖境和职能变化角度探讨镇迪道与这两个道的承继关系。

安西道全称“安西兵备道”,置于雍正十一年(1733)。初置时统辖安西(驻同知)、靖逆(驻通判)两厅以及安西卫、靖逆卫、沙州卫、柳沟卫、赤金所四卫一所。(4)《清世宗实录》卷一二七“雍正十一年正月丁未”条,《清实录》第8册,中华书局1985年版,第668—669页。此时清朝与漠西蒙古准噶尔部处于时战时和的对峙状态,安西道的权力空间与新疆无涉。

乾隆二十四年(1759),因西域平定,时任陕甘总督杨应琚奏准改革甘肃西部的官制和政区,裁汰卫所,改置府县,将原设卫所改置为一府三县(安西府、渊泉县、玉门县、敦煌县),同时将安西厅原设同知移驻巴里坤,靖逆厅原设通判移驻哈密,改置为巴里坤、哈密二直隶厅,安西道驻地也从一并移驻哈密。以上新设府厅县俱归安西道统属。(5)《清高宗实录》卷五九三“乾隆二十四年七月丁丑”条,《清实录》第16册,中华书局1986年版,第607页。安西道移驻哈密后,以驻地命名,一度又称“哈密兵备道”。乾隆三十二年(1767)道员驻地又从哈密迁回安西府渊泉县,但辖境未变。

从乾隆二十四年起,安西道的权力空间开始囊括新疆东部地区,并逐渐向西扩展。乾隆二十五年(1760),清廷裁陕西汉中府同知移驻乌鲁木齐,管理地方,听哈密兵备道管辖,设乌鲁木齐直隶厅。(6)《清高宗实录》卷六一二“乾隆二十五年五月丙午”条,《清实录》第16册,第874—875页。因同知驻迪化城,故又称“迪化厅”(《清高宗实录》卷九二六“乾隆三十八年二月癸亥”条,《清实录》第20册,第443页)。同时,裁陕西同州府通判移驻乌鲁木齐,与同知同城驻扎,通判初仅负责收发驻军粮饷,无管理地方之责。二十七年(1762)移驻昌吉新筑之宁边城,主理屯务民政,演变为管理地方的“宁边厅”,亦归道辖。此外,三十六年(1771)准设辟展同知和奇台通判也归安西道统辖。(7)《清高宗实录》卷八八一“乾隆三十六年三月庚午”条,《清实录》第19册,第805—806页;题本: 乾隆三十七年三月初一日,大学士管理吏部事务刘统勋等《题为遵议甘肃省于奇台设立通判东吉尔玛泰改设巡检等酌定边缺各事宜事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-03-06580-002。至此,安西道权力空间臻于极大,统辖范围东至安西府、西至乌鲁木齐所属地区,甘肃西部连接新疆东部地区,俱归其统属。随之而来的问题就是辖境过于辽阔,“相距二三十站不等,中隔戈壁,地方窎远,难免顾此失彼之虞”,遂不得不再筹改制。乾隆三十七年(1772),经陕甘总督文绶奏准,安西道驻地从安西府渊泉县移驻巴里坤,更名为“巴里坤屯田粮务兵备道”,照旧兼辖哈密、辟展、乌鲁木齐、木垒等处事务,而原辖安西府就近改归甘肃道管辖,甘肃道更名为“安肃兵备道”(8)朱批奏折: 乾隆三十七年三月初一日,陕甘总督文绶《奏为安西道移驻巴里坤统辖事宜酌请更定事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-01-0306-003。,甘肃西部和新疆东部又被分属两个道管辖。这一改革不但成为新疆建省前陕甘总督直辖之甘肃省和乌鲁木齐都统兼辖之镇迪道划界的大致依据(后有调整),而且奠定了新疆建省后与甘肃划分边界的空间基础。

从职能上看,镇迪道的第二个来源是统一新疆初期设于乌鲁木齐的差缺粮务道。此粮务道不同于地方上的守巡道,而是专司某项事务的专务道。乾隆二十五年,为管理驻军粮饷,清廷特命从陕甘两省内派出满洲道员一人,驻扎乌鲁木齐,“总办收支各屯粮饷”(11)《清高宗实录》卷六○四“乾隆二十五年正月庚戌”条,《清实录》第16册,第781页。。道员依西藏驻防之例,三年更代。(12)〔清〕 张廷玉等: 《皇朝文献通考》卷八八《职官考十二·准部新疆职官》,《景印文渊阁四库全书》史部第393册,台湾商务印书馆1987年版,第22页。然而随着内地移民迁入和文教事业渐兴,粮务道的职能并不仅限于收发各屯粮饷,还兼管内地移民安置地勘选(13)〔清〕 傅恒等: 《平定准噶尔方略续编》卷三二“乾隆三十年八月戊申”条,《景印文渊阁四库全书》史部第117册,台湾商务印书馆1987年版,第941页。,应行升科地亩丈量造册,代征建房、耕畜银两,以及入籍士子的部分岁考、科考事宜(14)〔清〕 佚名: 《乌鲁木齐政略》,王希隆整理: 《新疆文献四种辑注考述》,甘肃文化出版社1995年版,第18、57页。。这些事务虽理应归安西道管理,但因道员驻地较远,不得不让粮务道就近分担一部分职能,这是版图新隶、地方行政制度尚未成熟的权宜之计。乾隆三十七年,此差缺粮务道随着巴里坤道的改置而裁汰(15)《清高宗实录》卷九○七“乾隆三十七年四月壬午”条,《清实录》第20册,第128页。,职权并入巴里坤道。“巴里坤屯田粮务兵备道”的“屯田粮务”职能即来自该差缺粮务道。改为镇迪道后,这些职能又被镇迪道继承,其关防内的“粮务”二字即表明这一点。追溯镇迪道源头时,不能忽略乌鲁木齐差缺粮务道,这一官职虽遭裁撤,但职能被改设的道所继承,并没有消失。

综上,镇迪道的形成有安西道和乌鲁木齐差缺粮务道两个源头。乾隆三十七年是镇迪道形成过程中的关键年份,从该年开始,由安西道改置的巴里坤道合并了乌鲁木齐差缺粮务道的职能,并且不再监管安西府,从而确立了该道的基本职能和大致辖境。此后巴里坤道虽又改置为镇迪道,但基本只是驻地和道名发生改变。

二、 镇迪道的职能与辖境变迁

清代的道制袭自明代,进行了若干调整和改革。道员的主要职责是协助督抚藩臬管理政务、监督府县,其衙门一般视为省级政权的派出或办事机构,不作为一级政权组织看待。清代的道可分为守巡道(分守道和分巡道的合称)和专务道两类,乾隆十八年(1753)道制改革以后,分守道和分巡道职能逐渐合二为一,仅有名称上的差异。守巡道有一定的专管区域,通常视为省置于各地的固定派出机构,道员在辖区内权力广泛;专务道是专管特定事务的道,以所管职事命名,是省的办事机构,有粮储、盐法、兵备、河务、水利、茶马、清军、海防、屯田、驿传等种类,名目繁杂,而多由守巡道兼管。(16)朱东安: 《关于清代的道和道员》,《近代史研究》1982年第4期。

镇迪道驻扎乌鲁木齐满城,即巩宁城,衙门设有道员一名,其下各种吏役70多名。道员一缺初被定为冲、繁、难三要满缺(17)〔清〕 和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,清道光本,第27页。,光绪四年(1878)改为满汉兼用(18)光绪《大清会典事例》卷六六《吏部·汉员遴选·陕甘边缺调补》,光绪二十五年本。。从“分巡镇迪粮务兵备道”的职衔全称来看,该道职责应有分巡、粮务和兵备三项。关于分巡一项前已有述,实际上已经与分守职能合一,臣工奏疏在申述镇迪道职能时屡有“该道衙门总理刑名钱谷案件,政务殷繁,实兼内地藩臬两司之事”(19)〔清〕 那彦成: 《那文毅公奏议》卷二七,清道光十四年本,第46页。和“镇迪道一缺,政务繁剧,实为乌鲁木齐刑钱总汇”(20)朱批奏折: 嘉庆二十三年七月二十八日,乌鲁木齐都统庆祥《奏为镇迪道常久文政务繁剧请旨暂缓引见事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-12-0331-025;朱批奏折: 道光四年九月初十日,乌鲁木齐都统英惠《奏为卓异道员镇迪道昌炽政务繁剧恳准暂缓引见事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-12-0381-095。的表述。遣戍于此的废员史善长也记载: 镇迪道“总理粮饷,主张升调,核转刑名,任兼藩臬”(21)〔清〕 史善长: 《轮台杂记》卷上,董光和、齐希编: 《中国稀见地方史料集成》第61册,学苑出版社2010年版,第444页。。足见镇迪道已经将原属分巡道的刑名事务和分守道的钱谷事务集于一身,名为分巡,实则以巡兼守。粮务一项,主要负责收储本地征收的税赋和内地协济的俸廉军饷,并发放给驻扎的文武官吏以及兵丁。战时还须主持粮台,为作战部队筹集、运送粮饷。(22)〔清〕 曹振镛等: 《平定回疆剿擒逆裔方略》卷二一“道光六年八月丙寅”条,清道光本,第1页。兵备一项,很大程度上只是兼衔,承平之时该道辖境内驻防的八旗和绿营各有武官统帅,主持屯防操练,道员实际上并不参与军政,只在全疆陷入战乱的特殊时期才见有道员带兵作战的记载(23)《清穆宗实录》卷一五一“同治四年八月癸卯”条,《清实录》第48册,中华书局1987年版,第527页。,故总体而言其“兵备”职能并不突出。

除以上三项列入职衔的职能外,镇迪道还有史善长提到的“主张升调”之权,并肩负学政的部分职能。该道及其所属职官多由陕甘两省选派,任满后由道员呈请乌鲁木齐都统移咨陕甘总督更换。在任期间的政绩由道员作出评价,呈明都统移文陕甘总督,以为升迁与否的凭证。“主张升调”这项事务在直省由布政使主持。乾隆三十七年,随着乌鲁木齐差缺粮务道的裁汰,其学政职能先是归于巴里坤道,自巴里坤道移驻乌鲁木齐改为镇迪道后,该项职能又转归镇迪道。文童考试由陕甘学政将试题封送乌鲁木齐都统会同镇迪道进行,试毕将试卷封送学政,按额取进。武童外场考试亦由乌鲁木齐都统会同镇迪道主持,将成绩分别等次造册,连同内场试卷一同封送学政,按额取进。(24)钟兴麒等校注: 《西域图志校注》,新疆人民出版社2002年版,第486页。

镇迪道的职权颇为广泛,已经超越了一般的守巡道和专务道,如同直省布按两司的合体。因镇迪道受乌鲁木齐都统管辖就认为其“受到军府制度制约,权力受限,以督理屯田粮务为要务”(25)吴轶群: 《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》,《中国历史地理论丛》2007年第3辑。的观点是值得商榷的。事实上都统军府是镇迪道赖以发挥职能的上级机构,对镇迪道并无制约。

镇迪道于乾隆四十一年定名,当时请铸的关防全称为“分巡镇迪粮务兵备道,兼管哈密、辟展事务关防”(26)题本: 乾隆四十一年十二月十八日,大学士管理吏部事务舒赫德《题为遵议特讷格尔等处改设官员并镇西府所属统归乌鲁木齐都统管辖及改设各事宜事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-03-07118-003。。“镇迪”指的是镇西府与迪化直隶州,镇西府此时辖哈密、辟展二厅和宜禾、奇台两县,并以宜禾为附郭;迪化直隶州辖昌吉、阜康两县。镇迪道的关防全称大致表明了其管辖范围,但并非全部,事实上除以上区域外,它还管辖精河(晶河)、库尔喀喇乌苏和木垒等地,只因这些地区没有设置正式的政区而未列入职衔和关防之中。

本项研究针对在不同水池水深情况下，实测了4#、5#、6#隔板竖缝附近的垂线流速分布，取三处隔板同一深度流速平均值。各工况竖缝断面垂向流速分布见图6。试验结果表明：三种不同水深工况，竖缝处流速分布大体相似，竖缝处流速分布从左至右逐渐增加，竖缝断面的水流流速大体上处于0.62～0.95 m/s之间，最大流速均小于过鱼对象的极限流速1.0 m/s，满足过鱼对象的上溯要求。

乾隆一朝是清代新疆府厅州县制的奠基时期,行政建置时常处于调整和完善之中,至乾隆五十六年(1791)才稳定下来。至此镇迪道所辖政区有一府、一州、一厅: 府即镇西府,领宜禾、奇台二县;州即迪化直隶州,领昌吉、阜康、绥来(乾隆四十四年置)三县;厅为吐鲁番直隶厅,系乾隆四十四年(1779)由辟展同知移驻吐鲁番改设而来。而镇西府原管之哈密厅已于乾隆四十九年(1784)升为直隶厅,归甘肃安肃道辖,脱离了镇迪道的权力空间。(27)以前学界普遍认为辟展厅(乾隆四十四年后改为吐鲁番厅)、哈密厅自乾隆三十八年隶镇西府后直到咸丰五年才升为直隶厅,经笔者考证此说实误。此外,该道还直辖有库尔喀喇乌苏、精河、喀喇巴尔噶逊三粮员,粮员有经征钱粮和勘理刑讼的权力(28)题本: 乾隆四十六年十一月二十八日,吏部尚书永贵《题为遵义陕甘库尔喀喇乌苏添设同知并喀喇巴尔葛(噶)逊改驻眷兵等各项事宜事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-03-07394-011;和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,第35—36页。,其辖地虽不是正式的政区,但拥有政区所必备的部分钱粮刑名权,因而可视为由道直辖的准政区。其他附于各州县、辖地具有政区性质的职官还有济木萨县丞(属阜康县)、呼图壁巡检(属绥来县)、头屯所千总(属迪化直隶州)、芦草沟所千总(属昌吉县)、塔西河所千总(属绥来县)。县丞、巡检作为佐贰杂职分担部分州县行政事务在内地亦有,所千总一项则须略加说明。乌鲁木齐所属地区是清代发配遣犯的重点区域,清廷定议用卫所制度管理服役年满转为民籍的人口(29)《清高宗实录》卷七五九“乾隆三十一年四月庚申”条,《清实录》第18册,第358页。,实际执行后只设所而未立卫。所千总本系武职差缺,初由绿营遴选,乾隆四十二年(1777)改为实缺,负责征解为民遣犯之粮石,处理户婚、钱债、雀角、斗殴等事件(30)录副奏折: 乾隆四十二年七月初三日,乌鲁木齐都统索诺穆(木)策凌《奏请改设专员管束为民遣犯厂徒以昭慎重事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 03-1360-046。,视同文职(31)〔清〕 达林、龙铎: 《乌鲁木齐事宜》,王希隆主编: 《新疆文献四种辑注考述》,第106页。。以上职官都具有相对独立的治权,所以疆臣在奏报镇迪道所属各地新招民户、人口总数、仓储粮食和经收地丁钱粮时,往往将之单独编造,且与正式设立的州县并列。(32)《清高宗实录》卷一三二八“乾隆五十四年五月庚申”条,《清实录》第25册,第981页;《清高宗实录》卷一三四九“乾隆五十五年二月庚辰”条,《清实录》第26册,第63页;题本: 乾隆五十五年四月初五日,陕甘总督勒保《题报乾隆五十四年盘查新疆镇迪道所属仓库金银钱文粮石数目事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-04-17600-005。

乾隆四十四年,辟展厅从隶属镇西府的散厅升为镇迪道属的吐鲁番直隶厅;乾隆四十九年哈密厅从镇西府属散厅升为甘肃安肃道属的直隶厅。由此,镇迪道关防内的“兼管哈密、辟展事务”字样名实不符。乾隆五十四年(1789)重铸关防,文字易为“分巡镇迪粮务兵备道,兼管吐鲁番、库尔喀喇乌苏、晶河等处事务关防”(33)题本: 乾隆五十四年六月二十日,署理吏部尚书常青《题请另铸甘肃镇迪道关防事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-03-07832-007;《清高宗实录》卷一三三三“乾隆五十四年六月戊寅”条,《清实录》第25册,第1053页。,并兼用清、汉、托忒三种文字。兹将乾隆五十六年至咸丰五年(1791—1855),镇迪道所辖政区和具有政区性质的职官驻地绘图1以示。

图1 乾隆五十六年至咸丰五年镇迪道辖境

咸丰五年(1855),镇迪道所辖政区又进行了一次调整。太平天国起义爆发后,内地发往新疆的协饷剧减,为了撙节行政开支,将镇西府改为镇西直隶厅,并裁汰附郭宜禾县,划奇台县隶迪化直隶州。光绪六年(1880),哈密厅从甘肃重归新疆(34)〔清〕 刘锦棠: 《遵旨统辖哈密及镇迪道属文武办理缘由折》,马大正主编: 《清代新疆稀见奏牍汇编(同治、光绪、宣统朝卷)》上卷,新疆人民出版社2013年版,第976页。,初隶督办新疆军务的钦差大臣,十二年重新划属镇迪道(35)光绪《大清会典事例》卷二七《吏部·官制·各省知府等官二》,光绪二十五年本。。

镇迪道政区在建省时期及建省之后又屡有调整,至清末辖有一府、四直隶厅: 迪化府领迪化(以原直隶州亲辖地置)、昌吉、阜康、绥来、奇台、孚远(由济木萨县丞改设)六县,呼图壁巡检改为县丞,仍属昌吉县,称为分县;四直隶厅为哈密、吐鲁番、镇西、库尔喀喇乌苏,其中吐鲁番直隶厅还辖有鄯善一县。原管之精河粮员改为直隶厅同知,划归伊塔道。光绪八年(1882),刘锦棠在谋划全疆改设郡县时提出,镇迪道应仿照福建台湾之例加按察使衔,这一建议在建省后得到清廷批准(36)〔清〕 刘锦棠: 《请加镇迪道按察使衔折》,马大正主编: 《清代新疆稀见奏牍汇编(同治、光绪、宣统朝卷)》上卷,第1210—1211页。,故建省后的镇迪道除统领镇迪一道外,还兼管全疆刑名、驿传事务,关防文字为“甘肃新疆镇迪道兼按察使衔,管理全省刑名、驿传事务关防”(37)朱批奏折: 光绪朝(具体时间不详,应在光绪十一年当年或之后不久),佚名(应为礼部尚书)《奏为刊给甘肃新疆镇迪道兼按察使衔管理全省刑名驿传事务关防事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-30-0077-050。。宣统二年(1910),所兼按察使衔改为提法使衔。(38)《谕旨》,《国风报》宣统二年(1910)第31期,第3页。

需要说明的是,镇迪道所辖一些政区和具有政区性质的区域,其印官自始至终在本境并不享有独立的、排他的治权。这种现象源于清朝所坚持的“因俗而治”策略,对不同的族属设置不同的职官和衙门加以管理,如哈密全部和吐鲁番一部分的维吾尔民众归札萨克管辖,库尔喀喇乌苏、精河的土尔扈特蒙古部众由各旗管理,这些地方的同知、通判、粮员主要管辖迁居或流寓而来的内地民众。建省后,以上地方的印官职权扩大,开始兼理少数民族事务,但其本族原设的行政机构仍然发挥着较大的影响。

三、 镇迪道的双头管辖体制

光绪六年以前的镇迪道及其所属府厅州县建置上归属甘肃省,例应由陕甘总督“统辖”(39)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第6册《奏稿六》,岳麓书社2014年版,第186页。,但日常行政上却就近受乌鲁木齐都统“兼辖”(40)〔清〕 刘锦棠: 《各城旗丁并归伊犁满营添设抚标增置总兵等官额兵片》,马大正主编: 《清代新疆稀见奏牍汇编(同治、光绪、宣统朝卷)》上卷,第1034页。,而都统复受伊犁将军节制。这一区域是伊犁将军、乌鲁木齐都统和陕甘总督等多方势力交错的地区,各方的权力需要析分。伊犁将军对乌鲁木齐都统的节制更多是流于形式,本文主要还是区分陕甘总督“统辖”与乌鲁木齐都统“兼辖”镇迪道的权力分配。

清朝统一新疆之初曾有过全面实行府厅州县制的设想,为此特意将陕甘总督改为甘肃总督,驻扎肃州,“实为恢廓甘域之计”(41)吴廷燮: 《新疆大记补编》卷九上《郡县建置始末一》,1935年铅印本,第1页。。这一设想很快被军府制取代,遂又将甘肃总督改回陕甘总督,回驻兰州,但乌鲁木齐及其以东地区仍被乾隆指定为总督统辖。(42)《清高宗实录》卷六一二“乾隆二十五年五月丙午”条,《清实录》第16册,第874—875页。在历任总督的筹划下,陕甘两省简僻丞倅杂职数次裁撤移驻新疆,乌鲁木齐及其以东逐步建立起州县职官体系。然而新疆各地距离陕甘总督驻扎的兰州太远,诸事秉承往来数千里,公务不免耽延,客观上需有大员就近兼辖。

乌鲁木齐在统一新疆的过程中就曾设有办事大臣,因需增减,员额不定。乾隆三十六年因廷议安设满兵携眷驻防,而改为驻扎参赞大臣一员,“统辖于伊犁将军”(43)《清高宗实录》卷八九六“乾隆三十六年十一月戊戌”条,《清实录》第19册,第1041页。。三十八年又将参赞大臣改为都统,原因是“乌鲁木齐所属地方宽阔,而距伊犁遥远,兵民辐辏,应办事件甚繁”(44)《清高宗实录》卷九三五“乾隆三十八年五月丁丑”条,《清实录》第20册,第582页。,其中已经隐含了由都统兼理民政的意思。故乌鲁木齐都统设立以后,开始就新疆州县事务与陕甘总督划分权限,逐渐形成了镇迪道由总督“统辖”、都统“兼辖”的双重管理局面。

总督统辖与都统兼辖之间势必存在权责分工,就笔者爬梳资料所见,陕甘总督对镇迪道的统辖权平时主要表现在两个方面。一是职官选任权,该道所属职官多被定为陕甘边缺(45)库尔喀喇乌苏、精河、喀喇巴尔噶逊三地粮员初从乌鲁木齐效力废员内拣选,奏请赏给职衔前往管理,乾隆五十九年后改为由京城各部派员。,由总督从陕甘两省内遴选派任,在新疆任职年满后更换(46)嘉庆《大清会典事例》卷五○《吏部·陕甘边缺调补》,嘉庆二十三年本,第16—26页。。二是财政监督权,总督参与镇迪道财政收支报销,乾隆先是令都统将每年收支情况会同总督“查核详确报销”(47)《清高宗实录》卷一一四六“乾隆四十六年十二月癸酉”条,《清实录》第23册,第362页。,后又规定镇迪道所属收支册籍由都统移送甘肃布政使衙门复核,无误后再由总督专案题销(48)题本: 道光十四年三月十六日,陕甘总督杨遇春《题为题销镇迪道属道光十二年份征收地丁等项钱粮事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-04-20633-017。,还赋予总督查核镇迪道钱粮收支和仓库钱粮数目的权力(49)题本: 乾隆五十五年四月初五日,陕甘总督勒保《题报乾隆五十四年盘查新疆镇迪道所属仓库金银钱文粮石数目事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-04-17600-005。。此外,遇有镇迪道职官犯罪,可由总督奉旨委员审定(50)录副奏折: 道光十九年五月十八日,陕甘总督瑚松额《奏为遵旨审拟镇西府教授杨太瑞恃符狡展被控知县卢铭瑚等纵下凌士等案事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 03-4061-054。,发生在镇迪道境内的司法案件如原告有异议,可以逐层上诉至总督衙门(51)〔清〕 史善长: 《轮台杂记》卷下,董光和、齐希编: 《中国稀见地方史料集成》第62册,第1—3页。。

都统对镇迪道的兼辖权有四种。一是行政管辖权,该道所属钱粮刑名等事务俱归都统核办,即“总办地方刑钱事件”(52)〔清〕 和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,第3页。。二是部分人事权,可以就职官人选与陕甘总督商议,联名奏请。(53)《清高宗实录》卷一○三七“乾隆四十二年七月丁亥”条,《清实录》第21册,第897—898页。官员任满后如果政务需要,都统可以奏请暂时留任(54)朱批奏折: 道光五年六月二十二日,乌鲁木齐都统英惠《奏为渠工紧要请将绥来县知县陈继仁暂留原任事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-01-0674-090;朱批奏折: 道光十一年五月二十二日,乌鲁木齐都统成格《奏为迪化直隶州知州瑞书俸满请暂留本任办理经手军需事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-12-0420-013。,或咨商总督后,由总督奏请留于口外听用(55)〔清〕 史善长: 《轮台杂记》卷上,董光和、齐希编: 《中国稀见地方史料集成》第61册,第446页。。都统还负责前文提到的官员在任期间的考核。三是职官与政区的调整权,都统可以根据政务需要奏请添设、裁撤一些职官,或变更职官驻地和职权,也可以根据治理需要调整政区建置。(56)各种资料所见该道辖境职官和政区调整,在乾隆四十年以后多由都统主持奏请。四是与直省督抚一样,负责奏报镇迪道境内的雨雪情况和米粮时价。(57)朱批奏折: 乾隆四十三年十一月十二日,乌鲁木齐都统索诺穆(木)策凌《奏报本省所属地方本年十月雨雪苗情事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 04-01-24-0071-054;录副奏折: 乾隆五十一年八月三十日,乌鲁木齐都统永铎《奏报乌鲁木齐所属各州县粮价折》,中国第一历史档案馆藏,档号: 03-0192-3131-006。

从这一权力分配格局可以看出,都统在镇迪道日常行政事务上具有较强自主性和独立性,最主要的表现就是总理钱粮刑名事件和享有职官与政区的调整权,而总督仅在职官选任和财政监督上权力较大。光绪六年(1880)以前,总督始终法定拥有镇迪道职官选派权,而财政监督权的有无强弱则因时而异。

乾隆四十一年巴里坤道改为镇迪道时,清廷定议自四十二年开始,镇迪道所辖镇西府、迪化州一切刑名钱谷事件俱归都统办理,哈密、辟展二处钱谷事件亦由道呈报都统查核报销,刑名事件则由道审解本地驻扎的办事大臣奏办。(58)题本: 乾隆四十一年十二月十八日,大学士管理吏部事务舒赫德《题为特讷格尔等处改设官员并镇西府所属统归乌鲁木齐都统管辖及改设各事宜事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-03-07118-003;《清高宗实录》卷一○二三“乾隆四十一年十二月丁巳”条,《清实录》第21册,第709页。辟展厅在乾隆四十四年改为吐鲁番直隶厅后,刑名事件亦归都统。乾隆四十九年定议: 嗣后除民间命盗案件仍交都统办理外,回汉交涉及寻常案件,即由吐鲁番审明,分别应奏应详办理,仍报都统查核(《清高宗实录》卷一二二○“乾隆四十九年十二月辛卯”条,《清实录》第24册,第371页)。但从中国第一历史档案馆所藏的奏折来看,在实际执行中,除少量维吾尔民众之间的案件由吐鲁番领队大臣奏报外,多数案件仍由都统承办奏报。哈密厅于乾隆四十九年划归甘肃安肃道,此后其刑钱事件与都统无涉。此时总督没有镇迪道的财政监督权。乾隆四十六年(1781),哈密通判经方亏空案发,清廷令陕甘总督查办,结果因镇迪道各属钱粮俱由都统径行报销,导致“经方任内收支细数,总督衙门无从稽核”。乾隆遂下令镇迪道钱粮由都统会同总督,查核详确报销。(59)《清高宗实录》卷一一四六“乾隆四十六年十二月癸酉”条,《清实录》第23册,第362页。紧接着乌鲁木齐冒销案又发,时任都统和镇迪道所属大多数官员参与其中。清廷认识到新疆州县远在关外,各官容易通同舞弊,酿成贪腐大案,遂进一步加强了总督的财政监督权,自四十九年开始,镇迪道钱粮收支须造册咨送甘肃布政使衙门复核,无误后再由总督专案题销。如道光二十四年(1844)陕甘总督富呢扬阿题报:“据署甘肃布政使杨以增呈,遵查镇迪道属每年地丁钱粮,经前任总督福康安咨准部复,自乾隆四十九年为始,照例造具考成册籍,咨送内地专案题销。兹奉檄准乌鲁木齐都统将镇迪道属道光二十二年地粮奏销,并收过房租、地租、畜税银两各册籍饬发到司,复核无异,相应详请会题。”(60)题本: 道光二十四年四月二十三日,陕甘总督富呢扬阿《题为题销镇迪道属道光二十二年份征收地丁等项钱粮事》,中国第一历史档案馆藏,档号: 02-01-02-2894-013。这项规定直到咸丰年间还在照常执行。

同治初年,包含甘肃、新疆在内的西北地区相继爆发民变,甘新之间讯息阻隔,地方大员都在忙于军务。受战乱环境影响,都统一方久视镇迪道为专属,“不乐其别有秉承”,诸事自决,致使总督“关外事体不相闻问”(61)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第6册《奏稿六》,第186页。,几乎失去了镇迪道的统辖权。光绪元年(1875)左宗棠受命以陕甘总督、钦差大臣的身份督办新疆军务(62)《清德宗实录》卷六“光绪元年三月乙丑”条,《清实录》第52册,中华书局1987年版,第56页。,为了统筹运饷、进兵诸事宜,他向清廷奏请重申和恢复总督对镇迪道的统辖权。为此清廷发布上谕:“镇迪道例应归陕甘总督统辖,着左宗棠知照乌鲁木齐都统仍归旧制,凡镇迪道一切公事,随时禀报总督,以备查核。”(63)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第6册《奏稿六》,第192页。

光绪六年(1880),为给新疆建省做准备,左宗棠提出要将镇迪道和安肃道属的哈密厅划归新疆,结束陕甘总督对两道、厅的统辖,“庶陕甘、新疆界限攸分,责成考核均归画一”。此时他还以陕甘总督的身份督办新疆军务,划分陕甘与新疆的界限尚无必要,故特意申明“至关外军务接替有人,则必划明彼此,俾其各有遵循”(64)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第7册《奏稿七》,第509—510页。。同年,刘锦棠接替左宗棠署理督办新疆军务的钦差大臣,左宗棠随即奏准将镇迪道和哈密厅暂归刘锦棠管辖(65)《清德宗实录》卷一二三“光绪六年十一月戊辰”条,《清实录》第53册,第771页。,并声明“陕甘总督相距过远,无庸兼管”(66)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第7册《奏稿七》,第548页。。至此,总督结束了对镇迪道的统辖。

刘锦棠署理之钦差大臣并非常设之官,一旦事务办竣随时可能裁撤,而且清廷只是同意镇迪道“暂归”其统辖,如果新疆未能改建行省,则都统仍有兼辖镇迪道的可能性。故刘锦棠与左宗棠一样力主建省,并主张由巡抚取代伊犁将军统辖全疆,伊犁将军与其他各省驻防将军一样只管营务:“如设巡抚,不但镇迪道无须都统兼辖,即将军亦无庸总统全疆,免致政出多门,巡抚事权不一。其伊犁满营似应改照各省驻防将军营制,从新整顿,务求精实可用,庶于边防有所裨益。”(67)〔清〕 刘锦棠: 《各城旗丁并归伊犁满营添设抚标增置总兵等官额兵片》,马大正主编: 《清代新疆稀见奏牍汇编(同治、光绪、宣统朝卷)》上卷,第1034页。光绪十年(1884)新疆建省,清廷任命刘锦棠为首任巡抚,“仍以钦差大臣督办新疆事宜”(68)《清德宗实录》卷一九五“光绪十年十月癸酉”条,《清实录》第54册,第773页。,同时裁撤乌鲁木齐都统等缺(69)〔清〕 朱寿朋编,张静庐等校点: 《光绪朝东华录》第2册,中华书局1958年版,第1838页。,从而彻底排除了都统再次兼辖镇迪道的可能。

四、 镇迪道的政区性质

由于新疆州县归陕甘总督统辖是乾隆钦定,加上都统通常只管理驻防八旗军务、不参与民政,兼管州县与常制不合,所以新疆建省前清廷敕修的政书、地理总志一般将镇迪道及其所属府厅州县附于甘肃省下。此举很容易导致学界将镇迪道视为甘肃省下辖的一个普通的、监察区性质的道,从而掩盖了其辖境政务运作的特殊性和政区性质。

与清廷敕修的材料不同,新疆尤其是乌鲁木齐官员书写和编纂的史料多强调乌鲁木齐都统对镇迪道的治权,淡化陕甘总督的统辖,这在《总统伊犁事宜》《乌鲁木齐政略》《乌鲁木齐事宜》等书中均有反映。例如,将道属各官记在都统之下或记为乌鲁木齐地方官员,而不将其系于总督或甘肃省。(70)〔清〕 松筠: 《总统伊犁事宜》,马大正主编: 《清代新疆稀见史料汇辑》,全国图书馆文献缩微复制中心1990年版,第131页;〔清〕 佚名: 《乌鲁木齐政略》,王希隆主编: 《新疆文献四种辑注考述》,第11—14页;〔清〕 达林、龙铎: 《乌鲁木齐事宜》,王希隆主编: 《新疆文献四种辑注考述》,第105—106页。首任乌鲁木齐都统索诺木策凌叙述下辖文官的隶属关系时,径称“州郡各率其属隶兵备道,道率其属隶都统”(71)〔清〕 索诺木策凌: 《西亭碑文》,〔清〕 俞浩: 《西域考古录》卷八,清道光海月堂杂著本,第13页。。嘉庆年间乌鲁木齐都统和瑛所修《三州辑略》记述都统职权时说:“我朝高宗纯皇帝平定准回两部,天山南北置巡道、府、厅、州、县,无异直省,而以都统辖之,则是以治屯行军而兼膺民社也。”(72)〔清〕 和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,第2页。

陕甘总督虽然负责选派镇迪道官员,但这些官员一经派往,其日常行政事务即全向都统负责。乌鲁木齐距离兰州太远,文报往还动辄经年累月,镇迪道的钱粮奏销驳回后重造花费的行政成本太高,因此只要收支数字相合,甘肃一方复核无异,即由总督题请报销,只是报销时假手总督而已。可见总督对镇迪道事务的介入其实是很有限的,对该道的统辖很大程度上只是一种“遥领”(73)〔清〕 刘锦藻: 《清朝续文献通考》卷三二○《舆地考十六·甘肃省》,民国景十通本,第10601页。。陕甘总督左宗棠曾就此一针见血地指出:“镇迪一道名虽隶陕甘总督管辖,而实则由乌鲁木齐都统及各大臣就近督率,公事一切由其主持。”(74)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第5册《奏稿五》,第495页。光绪元年,左氏督办新疆军务,在奏折中抱怨时任镇迪道道员“甚至到任履历亦不呈递,寻常寒暄启候亦不之及”,还有“……臣非于部文中见其名,尚不知其谁,何况望其禀商公事乎?”(75)〔清〕 左宗棠著,刘泱泱等校点: 《左宗棠全集》第6册《奏稿六》,第186页。说明承平之时总督对镇迪道统辖本就很弱,若再遇到战乱阻隔和官员畛域,则几同完全脱离。

乾隆二十七年,清廷设立伊犁将军时规定,包括乌鲁木齐在内的今新疆全境所有官兵“皆听将军总统调遣”(76)〔清〕 傅恒等: 《平定准噶尔方略续编》卷一九“乾隆二十七年十月壬子”条,《景印文渊阁四库全书》史部第117册,第761页。,并载诸敕书。此举奠定了伊犁将军法定统辖全疆军务的政治基调,所以无论是乾隆三十六年设立的乌鲁木齐参赞大臣还是后来由其改设的都统,因都是武职只能纳入伊犁将军的属员。清廷虽明确都统“仍属伊犁将军节制,听其调遣”,但这种节制限于军务方面,且仅要求都统将应行奏办之事知会伊犁将军(77)《清高宗实录》卷九三五“乾隆三十八年五月丁丑”条,《清实录》第20册,第582页。,都统可以单独具奏,不需要与伊犁将军联名。如此松散的节制关系在实际执行过程中就变成了“都统不受伊犁将军节制,有疑难事咨商取决”(78)〔清〕 史善长: 《轮台杂记》卷上,董光和、齐希编: 《中国稀见地方史料集成》第61册,第454页。。可以说伊犁将军对乌鲁木齐都统的节制只是“法定”或理论上的,旨在强调都统为将军属员,都统辖境为伊犁将军所统全疆的一部分(79)清代新疆建省前纂修的全域性方志多将都统和所辖镇迪道纳入记述范围,此举看似与陕甘总督统辖镇迪道矛盾,实际上是地方主政者洞悉该处政务运作的实质: 总督统辖是虚,都统兼辖是实,故从伊犁将军节制乌鲁木齐都统的视角出发,将之纳入记述范围。,并无其他实际意义。总之,在同治三年(1864)新疆爆发民变以前,无论是被赋予统辖镇迪道之责的陕甘总督还是奉命节制乌鲁木齐都统的伊犁将军,实际上对此处府厅州县事务的话语权都很有限。

前文所引有关镇迪道职能的史料当中屡次强调其“任兼藩臬”或“刑钱总汇”,而是否具有钱粮刑名权是判断一个职官辖境为政区的关键。由此来看,镇迪道辖境性质显然已经突破单纯的监察区而具有较强的政区属性。如果将都统所辖镇迪道与内地行省相比,可以发现彼此有不少相似之处: 都统在辖境内“统辖满汉文武官员”“总办地方刑钱事件”(80)〔清〕 和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,第3页。,享有相当多行省督所抚拥有的军事、司法和财政权力,并如督抚一样负责奏报辖境的降水和物价情况,故被视为“体制与督抚同”(81)〔清〕 萨迎阿: 《心太平室诗钞》,道光十三年本,第12页。。镇迪道衙门则主理所属府厅州县的民政、财政和司法事务,任兼藩臬,职同行省布、按两司的合体。此外,都统与镇迪道道员还共同肩负着行省学政的部分职责。这种规制在时人看来与行省相仿,所以当地“道府州县称满城曰省中”(82)〔清〕 萨迎阿: 《心太平室诗钞》,第13页。,礼部也规定镇迪道道员“见都统如见督抚仪”(83)〔清〕 史善长: 《轮台杂记》卷上,董光和、齐希编: 《中国稀见地方史料集成》第61册,第444页。,表明从地方到中央都认为都统辖境具有行省性质,否则地方官员不会将都统和道员驻扎的满城巩宁城比拟为行省省会,礼部制定道员谒见都统礼仪时也不会比照行省督抚。

然都统为军府之制,与行省制度毕竟有别,区别主要表现在三个方面。一是都统为旗缺武官,除统率驻防旗营外,还节制绿营,即“督理八旗、绿营军务”(84)〔清〕 和瑛: 《三州辑略》卷二《官制门》,第3页。,军权比行省制下满汉兼用、只统领和节制绿营的督抚明显要重,这是其军府性质所决定的。二是职官体系和规模有差异: 都统行督抚之权,而无督抚之名;其下无藩臬二司,由道员代行职权;设有内地不常见的粮员、所千总承担州县部分职能;所辖府厅州县数目比行省少得多。三是都统在辖境内并不像督抚一样享有完整和独立的治权,不完整源于与府厅州县并立的还有一些少数民族行政机构和衔命的其他钦差大臣(如吐鲁番领队大臣),不独立是因为一方面在军事上受到伊犁将军名义上的节制,另一方面陕甘总督掌握着职官选任和财政监督的权力。

余 论

清朝政务运作中的“援例”现象较为突出,乌鲁木齐都统兼辖镇迪道本是因其辖境距离总督驻地太远的变通之举,但在援例盛行的背景下,一些面临相似情况的地区开始效仿这种变通体制,改革所属地区的官制,其中以直隶总督所辖热河道最为典型。热河道置于乾隆五年(1740)(85)《清高宗实录》卷一一二“乾隆五年三月己酉”条,《清实录》第10册,中华书局1985年版,第651页。,至乾隆四十三年辖有承德一府,府辖一州五县(86)《清高宗实录》卷一○四八“乾隆四十三年正月乙亥”条,《清实录》第22册,第10—11页。,以理事同知、通判管州县事,皆为满缺,例由直隶所属其他地区调往,与镇迪道职官从陕甘调派类似。其辖境内移民与蒙民杂处,交涉案件繁多,履任官员因任期太久,“往往未届推升,先已缘事降革。人皆视为畏途,公事每多贻误”(87)〔清〕 那彦成: 《那文毅公奏议》卷七二,第83页。。且距总督驻地太远,行政靡费巨大。至道光年间,为了振兴该处吏治、节约行政成本,直隶总督开始援引乌鲁木齐成案谋求改制。(88)前引傅林祥《直省何曾仅止一督——官员职能变化与清代直隶省的政治地理格局演变》一文对热河道的改制有深入论述,本文重在分析镇迪道对热河道改制的借鉴意义。

道光四年(1824),总督蒋攸铦会同热河都统奏准缩短热河道属职官的任期,以辖境地居口外,与陕甘边缺情形相同,奏准按陕甘乌鲁木齐边缺之例,历俸三年拣员换回,根据政绩决定升迁与否。七年,总督那彦成又进行了一次重大改革,主要措施有二。一是仿照陕甘边缺例,除道府仍为满缺外,其余六州县不拘满汉任用。二是依乌鲁木齐镇迪道之例,扩大热河都统职权,除蒙民、蒙汉交涉事件照旧由都统核办外,又将民人案件和所有钱谷事件均由热河道就近报都统题咨。(89)〔清〕 那彦成: 《那文毅公奏议》卷七二,第84—87页。经过这次调整,自道光八年(1828)起,除各官仍由总督选调外,热河道“事务俱归都统”(90)〔清〕 俞正燮: 《癸巳存稿》,辽宁教育出版社2003年版,第141页。。都统“以军府之制兼行省之规,与直隶督臣分疆而治”(91)《热河改建行省之大会》,《申报》宣统二年四月十七日,第1张第5版。,道员“经理刑名钱谷,实兼两司之任”(92)〔清〕 朱寿朋编,张静庐等校点: 《光绪朝东华录》第3册,第3098页。,也形成了一个相对独立的政区,只在名义上仍属于直隶省。新疆建省后镇迪道加按察使衔,有御史援镇迪道例奏请加热河道按察使衔(93)〔清〕 朱寿朋编,张静庐等校点: 《光绪朝东华录》第3册,第3099页。。镇迪道按察使衔改为提法使衔后,热河都统亦奏请暂加热河道提法使衔,法部认为“热河道员暂加提法使衔一节,亦如新疆镇迪道加提法使衔成案,事同一律”(94)上海商务印书馆编译所编,王兰萍、马冬梅点校: 《大清新法令》第11卷,商务印书馆2010年版,第63页。。这些都表明镇迪道行政规制一直是热河道改制效仿、参照的对象,对其他地区的行政建置具有借鉴意义。

热河都统的“以军府之制兼行省之规”与乌鲁木齐都统的“治屯行军兼膺民社”甚为相似,但事务受直隶总督干预较少,又不受其他大员的节制,享有更完整的治权,这种权力划分格局为民国时期热河成为特别区,进而独立建省奠定了历史基础。而乌鲁木齐都统则因建省前受伊犁将军的“法定”节制,辖境理论上属于伊犁将军所统全疆的一部分,建省后改由新疆巡抚统辖全疆,于是镇迪道与其他新设三道(阿克苏道、喀什噶尔道、伊塔道)一起被划归新疆巡抚管辖,未能如热河一样独立建省。