中缅边境安全协同治理：现有体系、实践困境与优化路径

周禹朋 戴永红

[摘要]边境安全是国家安全的重要维度，边境安全治理是国家安全治理的重要内容。协同治理为边境安全治理提供新的理论视角与实践路径。当前，中缅边境安全协同治理初具雏形，形成了主体、机制和技术三个层面的协同關系。中缅边境安全协同治理在具体实践过程中存在主体性困境、制度性困境、效能性困境和资源性困境。构建中缅边境安全协同治理新理念、优化中缅边境安全协同治理机制、提高中缅边境安全协同治理主体能力、拓展中缅边境安全协同治理外部环境是提升中缅边境安全协同治理成效的重要路径。

[关键词]中缅边境安全；协同治理；治理困境；优化路径

中图分类号：C957文献标识码：A文章编号：1674－9391（2023）02－0100－10

基金项目：国家社科基金重大项目“环孟加拉湾地区局势对‘东数西算工程的影响研究”（22&ZD181）、教育部人文社科重点研究基地重大项目“南亚国家政治法律环境与‘一带一路建设研究”（16JJDGJW014）阶段性成果。

作者简介：周禹朋，四川大学国际关系学院、中国西部边疆安全与发展协同创新中心博士研究生。四川 成都 610064 通讯作者：戴永红，深圳大学外国语学院/中国海外利益研究院/区域国别与国际传播研究院特聘教授，研究方向：国际关系与国际传播研究。广东 深圳 518060

边境安全治理是国家安全治理的重要内容，它将安全治理的场域放在边境，针对边境特殊的地理区位和社会环境催生的边境安全问题提供一套符合边境地区实际安全实践和需求的安全治理理论范式。它是以政府为主导的多元治理主体，整合和调动边境治理资源，以协同合作的方式，采取针对性治理措施来防范和化解边境安全风险、维护和巩固边境安全的活动和过程。[1]纵观中国边境安全治理现实，传统的单向度的边境安全治理方式不足以应对边境地区邻国带来的安全隐患和安全问题，也不适应全球化时代边境安全的总体趋势和治理现实。在具体边境安全治理实践中可以发现，边境安全治理不仅要处理好国内各安全治理主体互动关系，也要处理好国家间互动关系，即既需要国家内部协同，也需要国家间协同，与传统边境安全治理模式相比，在层次、关系和领域中都扩宽了治理内容。只有让更多治理主体参与到边境安全治理中，涉及更广泛的安全议题和安全议程，并形成网络化的安全治理结构，构建边境安全协调机制并重视机制的互惠性和实际可操作性，才能更好地提高边境安全治理成效。中缅边境地区传统安全与非传统安全问题众多，边境安全相互依存共生和安全问题跨境流动性、渗透性和联动性强需要引入新的治理理论，不断完善现有治理模式提高中缅边境安全协同治理成效。

一、协同治理理论阐释与适用性分析

协同治理理论是在“协同”和“治理”理论渊源中演变发展而来的一种现代化治理方式。西方较早研究协同治理理论的学者是库伊曼（J Kooiman）和范弗利埃特（M VanVliet），他们将协同学思想引入治理活动，认为治理目标的实现是通过治理多元主体的相互作用和相互影响，而不是通过施加外部力量来生成秩序确保治理顺利进行。[2]公共管理学背景下的协同治理源于多哈休（Donahue）教授对协同治理的研究，他认为协同治理是一种特定的公私协同方式，政府与非政府行为体共同协作，政府给予非政府行为体一定的自由裁量权以达成更好的协同，实现政府既定的治理目标。[3]加斯（C.Ansell）和安赛尔（A.Gash）教授认为协同治理是若干个公共机构直接让非公共机构或私人机构等行为体参与正式的、有目标导向的、深思熟虑的集体决策过程，目的是为了制定或执行公共政策，并构建了具有广泛适用性的协同治理SFIC模型。[4]它强调多元主体参与、系统间自主、主动协调以及规则的制定。国内学者致力于协同治理的理论分析、实践领域应用与模型建构研究，从公共危机、生态环境保护、政府协同等领域建构与实际治理问题相适应的协同治理分析框架。中国治理语境下的协同治理形成了一个包含代表性、透明、公平、包容的多层次价值体系，主体层面包括政府、企业、市场、社会组织、公民个人等合法性主体，但以政府为主导。客体层面限定在公共领域，即协同治理必须是处理公共问题和提供公共产品。方式是广泛参与、讨论协商、通力合作、共同行动。机制上包含风险沟通、利益兼顾、法律保障、监督约束机制。综上，本文认为，协同治理是指在开放的社会系统，国家、党委、政府、社会、公众等多元治理主体在参与社会公共事务的过程中，通过多个子系统呈现网络形态的协调与配合作用，实现社会系统的和谐与稳定，以维护和增强社会公共利益的动态过程。

协同治理理论在具体实践中的应用范围在不断拓展。从具体边境安全治理实践中可以发现，边境安全治理不仅要处理好国内各安全治理主体互动关系，也要处理好国家间互动关系，即既需要国家内部协同，也需要国家间协同，与传统边境安全治理模式相比，在层次、关系和领域方面都拓宽了治理内容。从理论层面看，边境安全协同治理是对边境问题两分法的超越，以整体性和系统性视角看待边境安全问题对中缅边境安全治理来说尤为重要。协同治理的体制机制可以更好地实现中缅边境安全治理资源的整合与共享，为中缅边境安全治理提供充足的资源保障。协同治理的方式主要是在制度、规则规范下建立信任基础，通过对话、协商、沟通等方式进行，这也非常符合中缅边境地区安全现实。同时，中国特色协同治理是党政主导型协同治理，即在党委领导、政府主导前提下，鼓励和吸纳更多的治理主体参与协同治理，这是对以往中缅边境地区安全治理的一种超越和补充，更符合中缅边境地区现实安全形势。从实践层面看，中缅边境安全相互依存共生和安全问题跨境流动性、渗透性和联动性强的特征呼吁协同治理。就当前中缅边境安全治理现实情况下，已经基本有了一些协同治理的雏形，并形成了主体、机制和技术三个层面的协同关系。同时，中缅边境安全长期呈现单边治理形势，由于中缅边境很多安全问题的根源是缅甸民族地方武装问题与中央政府的军事、政治冲突，所以中国在中缅边境安全治理中时常显得较为被动，当前中缅边境安全形势更需要国家间协同合作治理。因此，协同治理在中缅边境安全治理中具有现实意义。

二、中缅边境安全协同治理的现有体系

中缅边境地区是各种传统与非传统安全问题交织汇聚的复杂区域和敏感地带，安全问题呈现独特性、复杂性、变动性、渗透性和扩散性特征。当前缅北冲突带来的领土安全与边民生命财产安全问题、持续难以解决的毒品犯罪问题、公共卫生安全问题、难民问题以及宗教安全问题等都是其突出的热点问题和治理难题。在中缅边境安全问题长期治理实践中逐步形成了一套治理体系，并在不同的安全治理实践领域中不断提高治理主体能力、完善治理运行机制和提高治理技术。

（一）中缅边境安全协同治理主体

中缅边境安全协同治理涉及三个层面治理主体。第一，国际层面参与主体主要为联合国难民署、国际禁毒署、毒品和犯罪问题办公室、世界卫生组织等国际组织，它们既是直接参与中缅边境安全问题协同治理的主体，也在其框架下产生中缅边境安全治理的双边或多边协同合作。国际组织作为中缅边境安全协同治理主体主要关注中缅边境地区的难民问题、毒品问题、公共卫生问题等全球性安全问题。联合国难民署明确将因缅甸武装冲突而大规模涌入中国境内的缅甸边民认定为难民，当前在中缅边境地区的难民救助主要集中在缅甸政府控制区和克钦独立军控制区，为难民提供药品和资金援助。联合国毒品和犯罪问题办公室东南亚和太平洋区域办事处负责金三角地区毒品问题治理，其负责人指出缅甸国内局势动荡持续增加了其毒品产量和对外输出总量，毒品生产销售和武装冲突密切相关。[5]

第二，缅方层面主体主要包括缅甸政府、掸邦和克钦邦少数民族地区的特区政府、社会组织和非政府组织等。缅甸中央政府主要负责有关边境安全的政策和法规制定、资源配置，以及处理边境地区的国防、军事、外交等特定事宜，代表缅甸与其他国家签署边境安全治理的相关合作协议、发表宣言、联合声明等。其下设的内部机构包括国防部、外交部、移民和人口管理部、中央肃毒委员会、内政部警察部队、宗教事务和文化部等部门都是中缅边境安全协同治理中的重要参与主体，具体分管各自不同领域事宜。缅甸专门设置了边境事务部负责边境地区的安全与发展问题。掸邦和克钦少数民族地区的几个特区政府一定程度地参与中缅边境安全协同治理，即针对某些特定的安全问题如打击毒品犯罪问题、执法安全问题和新冠肺炎安全防控问题等展开合作。社会组织和非政府组织在中缅边境安全协同治理中的主要功能在于参与难民问题治理和公共卫生安全治理，是中缅边境缅甸一侧难民援助的主要行为体。

第三，中国的中缅边境安全治理是在党的领导和政府主导下的多元主体参与分工协作基础上共同承担的。首先，中国共产党发挥核心引领作用，承担着边境安全事务总揽全局、协调各方的职责。其次，中央政府是国家治理的最高层级，在边境安全治理过程中发挥宏观性主导作用。省州（市）县乡四级行政机构承担的边境安全治理职责最为繁重，边境县域政府和抵边乡镇政府承担着边境安全治理的关键职责。再次，军警联动，人民解放军的主要任务是通过军事手段，保卫边界及领土安全，保卫国家主权不受外敌侵犯，并积极参加边境地区建设。武装警察部队，承担着域内重要设施的守卫、重要目标的警戒或警卫、处置突发社会安全事件等职责，是保卫边境安全的重要武装力量。公安警察，主要承担边境地区社会治安管控、社会矛盾调处、出入境边防检查、边境巡逻执法、涉外边防合作、打击跨境犯罪等职责。最后，社会组织在难民问题、人口流动带来的安全问题和涉外重大突发应急安全事件治理过程中都发挥了重要作用，成为党委、政府和公众之间的重要连接。边民既是治理主体也是治理客体，随着边民治理主体意识不断觉醒，他们在提供有效信息、参与管理边境安全事务、处置边境安全问题、防范边境安全风险等方面都可以发挥独特功能。

（二）中缅边境安全协同治理机制

中缅边境安全协同治理机制主要包括中缅双边机制和中国特色的党政军警民五位一体机制。中缅双边机制主要包括以下五方面：一是中缅边境联络官办公室机制，它被巧妙应用于中缅边境地区的打击毒品犯罪和打拐领域。当前，云南省与缅甸边境地区已在瑞丽、腾冲、南伞三地建立了腾冲－密支那、南伞－果敢、瑞丽－木姐禁毒联络官办公室机制，与缅方定期展开会晤，旨在信息交流、协查侦办、联合扫毒方面进行合作。中缅边境打拐联络办公室机制始于2008年中缅两国政府签署《打拐谅解备忘录》，随后中国在云南省瑞丽、陇川、南伞相继建立了边境打拐联络办公室，在此基础上，两国执法部门建立定期会晤机制，加强情报共享，共同打击人口拐卖犯罪。二是中缅外交国防2＋2高级别磋商会议，旨在落实好高层共识、妥善管控缅北局势、支持缅方推进国内和平进程，加强边境维稳及管理合作，确保重点口岸通道畅通和重大合作项目顺利实施，以实际行动共同维护中缅边境稳定和两国友好合作大局。三是《中缅边境管理与合作协定》执行情况司局级会晤。边境管理是中缅边境安全治理的基础和关键环节，中缅双方边境管控现状是中缅边境安全协同治理的基础场域。顺应新时代边境管理、边境安全发展的需要，《中缅边境管理与合作协定》执行情况司局級会晤应运而生，聚焦双边关系、“一带一路”建设、协定执行情况、边管机制完善、边境口岸功能落实、边境地区执法安全合作、开展边境防疫合作等。四是中缅执法安全合作部长级会议。截至2018年共举行六次会议，旨在推动执法安全部门全面落实双方共识，不断深化务实合作，在联合打拐、联合打击毒品犯罪、电信诈骗、枪支贩运、人口拐卖、网络赌博、绑架勒索和有组织非法出入境活动、湄公河流域联合巡逻和执法培训等方面加深合作。同时，在此机制下地方警务执法安全合作会谈机制也顺利建立并在实践中不断完善。五是中缅边境联防联控机制，其依托中国驻缅甸大使馆与缅甸相关方面进行沟通。旨在提高中缅边境疫情联防联控能力，强调疫情信息共享、加强流动人员管控、强化边境联合管控。

党政军警民五位一体合力治边组织架构体系，是在“善治”理论指导下诞生的一种创新治理机制，在中缅边境安全协同治理中发挥了重要作用。党委把方向、政府总协调、军队立骨干、警方抓治理、群众共参与是其重要原则，中缅边境地区在此基础上普遍建立了“市级总动员、县级抓指挥、乡镇抓落实、村级打基础、小组全参与”的五级安全联动治理机制。从协同治理理论角度看，该体制参与主体多元，在党政主导下，各职能部门共同参与、齐抓共管、明晰职责、理顺关系、信息共享、协同作战、整体性联动、全民性联防；治理过程有相关法律法规和政策文件为依据；行使权力过程中权力纵向、横向两个方向流动。以德宏州为例，为有效解决各管边单位互不隶属、条块分割、难成合力的问题，出台了《德宏州加强新形势下党政军警民合力强边固防的实施意见》《德宏州党政军警民联防行动指挥体系》《德宏州党政军警民联防规定》等9项配套制度，确保边境安全协同治理有明确标准。德宏州重塑了边防委架构，调整充实州、县（市）两级边防委员会。并出台了《党政军警民联防规定》和《党政军警民合力强边固防职能任务分工》，对党政军警以及外事、国安、海关、检验检疫等30余个单位的职能任务进行明确，确保力量联编不分散、联防行动不失调。同时，出台《德宏州立体化边境防控体系建设实施意见》《德宏州立体化边境技防物防人防设施建设规划》等规范性文件，通过横联军队内网、公安专网、地方政务网，纵联各所属力量和相关要素的联防专网，整合边防部队、公安、武警、海关等现有边防监控系统，为边境安全协同治理提供技术条件支撑。

（三）中缅边境安全协同治理技术

中缅边境安全协同治理依靠特定的外部条件和环境予以实现，大数据、互联网、人工智能等技术发展为治理协同发展提供了新的技术和制度供给。[6]美国率先提出了建设智慧边境的构想。智慧边境是指大数据环境下，基于各类高科技感知手段，深度利用数据技术赋予边境以智能，对各类影响边境安全的事件进行预警与处置的新型边境管理模式，其核心是以科技手段对边境安全实施预防式管理。[7]中国也在不断推动中缅智慧边境建设，通过技术催化边境地区各部门协同，助力边境安全治理能力提升，其中各部门之间如何实现技术信息资源共享是最终实现协同治理的关键环节。[8]

中缅边境地区的管控方式多样、管控主体多元，需要充分发挥边境要素，扎实推进立体化、全天候边境管控体系建设。边境管控方式包括物防、技防和人防体系，物防体系表现为硬化巡逻路、安装铁栅栏、建设抵边警务室等物理基础设施建设，根据各边境县的实际情况，改善边境一线地区的基础设施，这不仅作为构建智慧边境管控体系的前提之一，也是边境基础设施建设可为国防建设提供可靠的基础保障。在技防体系建设方面，中缅边境地区已开展立体化边境管控体系，实施边境技术防控一期建设工程，运用视频监控、传感器、移动警务核查终端、无人机等技术加强信息采集、数字边境和智能管控力度。充分利用卫星、遥感、红外技术等加强中缅边境安全风险管控的信息化建设，在重点严打走私、偷渡等跨境违法犯罪活动地区使用无人机巡视方式。在非法活动多发的便道、路口装置高清摄像头、光电追踪系统、射频识别设备等技术设施，修建栅栏、铁丝网等物理基础设施，并分配相关人员在周边地区进行固定与流动、定时与不定时相结合的巡逻、值守模式，着力扎紧边境防护“篱笆”，推动边境管控工作向数字化、信息化、智能化发展。在山高林密、荒无人烟地区，部署雷达、无人机、无线传感器等边境感知技术，拦截非法越境人员，延伸边境管控触角，填补管控漏洞，缩小非法边境活动的空间。依托信息手段，采取“关卡查缉＋落地查访＋网格排查”的方式，全面加强对“三非”人员的查控，建立健全边境流动人口数据库，加强重点人群的实名制管控。

三、中缅边境安全协同治理的实践困境

（一）中缅边境安全协同治理的主体性困境

治理主体的主动协同性不足。中缅边境安全协同治理取得的成效大多依赖于政府组织的效果，并非协同组织自身的功能结果。这主要源于两方面原因：一是协同参与主体权责不平衡严重影响协同意愿，权责配置是协同治理参与主体各方最为关注的问题之一。二是各参与主体自身的级别和性质差异是影响主动性协同的组织障碍。现行政府运行体制中传统官本位思想依然存在，以致边境政府难以形成有效的组织结构，影响了协同的主动性。

政府作为中缅边境安全协同治理中的主导力量，治理主体碎片化问题依然存在。一是政府横向协同能力欠缺，结构功能碎片化。在组织结构上呈现出碎片化形式，碎片化进而引发在实际协同治理中多个部门关注同一问题，没有部门或是很少部门关注其他同样重要的问题，治理主体模糊，治理政策执行模糊。二是府际纵向衔接不畅，自上而下的对接模式碎片化。其中最主要的是府际纵向协同缺乏规范性和持续性，主流自上而下的权力运行模式形成“上下分治”[9]，部门职能衔接不对称，政府权限也出现重叠。三是协同治理人力资源的不稳定，边境地方政府直接面临着边境安全风险，承担着较大的安全治理压力但现实也面临着人力资源成本与公共利益最大化的矛盾，加剧了组织的碎片化程度。但这也无形中造成政府人力资源陷入“隐形膨胀”[10] 困局。四是多元主体共同参与协同治理的模式建构不完善，非政府主体参与边境安全治理仍然面临着权力配置缺乏合法性、角色功能定位与责任归属不清晰、主体间协同互动关系和机制不顺畅的困境。[11]

部分治理主体能力与治理目标不匹配。从当前中缅边境安全协同治理实践来看，以维稳为核心治理诉求的安全化路径是政府在边境安全治理的思路和治理目标，这就造成协同治理各参与主体过于依靠政府力量进行维稳，以安全管理的方式试图达到安全治理的目标，在协同决策中就会出现本位利益与整体利益的错判，决策错判会引发行动错位进而引发不同行为体之间的冲突。[12]当前中缅边境安全协同治理主体能力与目标不匹配表现在以下几方面，一是边境地方政府尤其是边境县政府治理能力参差不齐，边境地方政府治理资源和治理能力、治理水平都急需提升。二是边境地方政府能力与上级政府设定的治理目标并不匹配，自上而下的压力型政府管理体制下，边境地方政府不仅承担着较大的边境安全风险压力，还面临着安全治理的考核压力，大多情况下很难按期完成预期设置的目标，或者在目标完成过程中花费大量的成本和代价。

（二）中缅边境安全协同治理的制度性困境

政府间协同缺乏相关制度性规范。一方面是中缅双方政府间协同缺乏明晰的、更为细致的制度性规范。另一方面是中国国内政府治理实践中未形成横向、纵向协同的制度保障，制度的缺乏无法对权责配置予以规范化和对等化，跨部门的协同性合作也因为权责不明晰无法具体实行。

一些重要边境安全议题协同治理尚未形成专门性的治理机制和法律法规，这是中缅边境安全协同治理最特殊也最关键的制度性保障不完善问题。一是缅北冲突导致的流弹、炸弹碎片等对边境地区人民生命财产安全造成极大威胁，问题协同治理机制尚未形成。二是云南省的地方性安全議题法规和制度建设不足，不少安全问题没有地方性法规可循。

现有制度呈现碎片化，制度发展程度低。一是中缅边境安全协同治理现有机制虽然数量众多，但整体运行架构零散，碎片化现象明显，整合程度不高，缺乏复合型协同合作制度。[13] 中缅边境安全协同治理目前是针对具体安全问题形成的分而治之的治理模式，各安全议题在治理过程中缺乏集中管理和统一协调，部分问题领域存在制度空隙。二是现有机制发展程度低，安全威胁产生以后建立的机制较多，预警防范机制不健全，机制层次虽然不低但实质约束力和操作性不强。这很大程度上取决于缅甸的国内政局和缅北局势，中方的主动性协同受到限制。即便已建立起的中缅边境安全治理机制，也因缅北局势动荡、双方法律法规、政策差异、治理能力和治理水平等原因限制，中方主导搭建起双边协同机制但缅方无法提供同等的制度支持和制度保障，导致无法维持机制功能的持续性和机制效能的延续性。

（三）中缅边境安全协同治理的效能性困境

域外大国介入中缅边境地区安全治理增加中缅边境安全协同治理的阻力和难度。中缅边境特殊的地理位置和地缘政治地位致使边境地区安全治理极具敏感性，极易成为域外国家开展地缘政治斗争“抹黑”中国形象挑拨中缅两国关系的噱头。通过培养发展大量非政府组织在边境地区活动，不断侵蚀和占有基层社会治理资源，成为边境安全治理中不可忽视的重要力量，严重影响边境安全协同治理过程。

中缅边境安全协同治理过程中双边实质性利益协调面临诸多挑战增加了协同难度，削弱了协同成效。一是中缅边境安全协同治理涉及主权让渡问题。以国家主权为主的领土逻辑和非传统安全风险的跨国逻辑间的张力和矛盾极大程度增加了安全协同治理机制顺利运行难度。[14]二是国家间权力分配的阻碍。协同过程中权力过于不对等意味着强势一方主导整个协同进程，弱势一方的政治利益一定程度受到削弱，降低协同主动性，影响协同治理机制运行进而影响协同成效。三是经济利益阻碍。国家间协同除了政治利益考量之外，经济上的成本与收益是参与协同治理的各国重要关注点，希望实现本国经济利益最大化这种目标会加剧协同机制运行中的矛盾和竞争。

中缅边境安全问题的复杂性、联动性和再生性消解边境安全协同治理成效。一是中缅边境安全治理场域延伸，安全问题愈加复杂。二是安全问题跨国界和跨领域联动性增强。中缅边境诸多边境安全具体议题具有双向扩散性，并非单向流动，而是横向交错、高度联动。三是安全威胁的再生性消解了治理效果。中缅边境安全问题大多根植于深层次的政治、经济和社会背景，为其提供再生资本，因此即便有高强度的治理实践也难以根治。

（四）中缅边境安全协同治理的资源性困境

中缅边境安全协同治理的技术困境。当前中缅边境安全协同治理面临着诸多技术困境，一是中缅双方很难实现技术协同与信息资源共享。中缅边境地区处于国家边缘地带，中缅边境地区云南一侧与中国内地之间存在技术治理能力差别，云南一侧与缅方一侧更是存在技术运用鸿沟，缅方长期依赖中方提供技术支持。二是中缅边境“智慧边境”建设程度低，政府协同信息共享程度低，联动效果不明显。边境基础设施建设、边境防控网络、情报信息共享平台、风险识别评估技术和机制以及预警、跟踪机制建设距离实现真正的技术协同还有很长一段距离。同时由于政府、政府部门利益的存在甚至是偏好决定了信息沟通上的困难，以致于形成一种“不合作”的传统。[15]三是技术在中缅边境地区实际应用中存在困难。一方面受制于中缅边境地区客观自然地理环境，另一方面实际边境安全协同治理中技术运用不到位，相关基础设施建设不完善。

中缅边境安全协同治理的人力资源困境。一方面，治理主体人员数量与边境安全问题治理难度不匹配。在中缅边境安全治理中涉及到的相关治理主体在协同治理实践中基本是恒定的，并不适应复杂多变的边境安全问题发展态势。尤其是云南边境地方党委、政府是面临安全问题、解决安全问题的最前线，反而当地人力资源是最缺乏的。另一方面是专业人员缺口较大。一是中缅边境地区客观存在人才引进困难。尽管人才交流、智力扶贫方案近几年在边境地区不断实施，但相关的保障机制并不完善也影响人才引进。二是专向性安全问题的专业人才缺乏，如，中缅边境地区毒品犯罪问题治理需要大量的情报专业人才，情报信息工作的开展依赖于技术也离不开人力。

中缅边境安全协同治理面临财政资金保障困境。一是中缅边境安全治理中财政资金资源保障不足。财政资金等资源保障是中缅边境安全治理的关键资源保障，是支撑整个协同治理体系顺畅运行不可或缺的因素，能够促进社会力量等积极参与协同治理，也是政府各部门协同的基础。中缅边境地区涉外安全事件应急资金保障不足，中缅边境地方各级政府在中缅边境难民救助问题上面临巨大财政压力，在中缅边境新冠肺炎疫情防控中也反映出在相关医疗设备和医用物资、基层医疗卫生支出、卫生经费等方面结构性不平衡。二是中缅边境安全协同治理中的边民补助专项资金利用不充分。三是财政资金利用规范性保障不足，一方面是监管力度不够，另一方面是实际利用率不高。

四、中缅边境安全协同治理的优化路径

（一）构建中缅边境安全协同治理新理念

塑造中缅边境地区共生安全观念。共生安全是一种安全与威胁动态平衡的模式，其动力来源于处于共生安全状态中的各行为主体的相生相长，互相依赖、彼此保护，通过互惠方式维护安全关系，实现追求动态进化的共生安全目标。[16]边境安全自身的特殊性也直接体现出了一种不可忽视的共生性。[17] 一是在认识边境基础上理解中缅边境地区与共生观念的联系。中缅边境地区资源相互利用发展，互联互通建设在中国“一带一路”建设推动中积极向好发展，边境地区两侧自古以来就有具备相似文化背景、宗亲关系源远流长的跨境民族居住，社会空间内低层次政治交流频繁，这些特征不仅体现了共生观念的基本特征也成为搭建共生关系的基础。二是突出强调中缅边境地区安全与发展密不可分。中缅边境地区跨境流动和跨境交往实现发展的同时也引发新的更为复杂的安全问题，但发展带来的经济社会效应是维系安全的重要资源保障，这种维系方式很大程度突出共生安全强调的互惠。三是推动中缅边境地区共同安全观念发展，与邻国共建边境安全共同体。加深中缅边境地区安全治理行为主体对共同安全观念的认识，发挥各行为主体参与共同安全治理的主体性和自主性，进而扩大安全协同治理的“协同”作用。[18]与邻国共建安全共同体的基础在与基于共同安全觀基础上扩大双边边境安全共同利益才能形成安全治理合力，推动边境地区真正实现内生向上积极意义的共生安全。

发展中缅边境地区新型周边关系理念。新型周边关系是中国在与周边国家日益加深的交往中从参与者、建设者逐渐成为引领者和贡献者过程中提炼出致力于建设周边命运共同体新型国际关系理念。一是以“大国责任论”打破“大国威胁论”，[19]在实践和宣传工作中加深缅甸对中国构建新型周边外交理念的决心和意志，并认同中国作为地区性大国作为地区发展引领者和贡献者。二是夯实周边利益根基，打造利益共享体。中缅经济走廊建设、中缅边境经济合作区、互联互通的铁路、公路建设项目已经在建设发展过程中释放多轮红利，持续推动双边合作迈向更加紧密的崭新阶段。三是坚持开放主义精神，推动周边区域一体化发展。中缅边境安全协同治理不局限于双边，致力于在地区多边关系中搭建双边交往的平台，并在发展中推动周边一体化进程，实现地区国家安全、利益、发展联动。

（二）优化中缅边境安全协同治理机制

完善协同治理制度设计。要实现中缅边境地区制度有效供给，制度设计必须达到两方面统一，理论层面的规制性、规范性和认知性统一，应用层面的工具性、合法性和情境性统一。[20]一是加强边境安全治理合作相关法律法规制度建设。在国际法律中对边境安全合作进行原则性规范以助各国在双边边境安全合作中作为参照，推动国际法与国内法的协调实现良好衔接，在实际治理过程最大限度实现法律的最高效度。二是不断完善国内涉及边境安全具体议题相关的法律法规，解决中缅边境地区的难民危机、完善中缅司法协助等在实际运作中都缺乏相应的法律法规，需要从元立法层面进行统一协调。三是真正实现多元主体参与协同治理必须制定和完善保障各协同参与主体在协同过程中充分发挥主观能动性的制度和规则体系。一方面，政府出台相关政策引导市场上非传统安全保障力量积极参与协同治理并发挥辅助作用。另一方面，加强和完善边境社会组织管理相关法律制度，提高边境地区社会组织参与协同治理的合法性与自觉性。

构建有效领导与协调机制。在中缅边境安全协同治理机制中权力不是单向度互动，纵向层面是权力“上”与“下”的双向互动，横向层面是各协同参与主体间协同开放的扁平化互动架构。良好的府际协同关系需要政府克服部门内部利益带来的协同张力，搭建统一指挥、上下联动、高效运行的领导与协同机制。中缅边境安全协同治理的跨境协调超越了组织和机构的协同活动，面临各种体制机制挑战，其中有效的领导与协调机制显得尤为重要，当前党委和政府建立起的领导小组、工作组等机制在跨境协调中发挥了重要作用。中央政府层面通过制度性安排建立起与边境一侧国家政府协同的机制，确立在实际协同过程中出现冲突、矛盾或与预期之外的问题时，双方进行协调的法律法规依据及方式。与此同时地方政府间需要以法律法规形式明确地方政府间在协同过程中博弈的底线，减少地方政府间因利益博弈过度造成双方协调难以达成。

优化协同治理权责沟通结构。边境安全协同治理的沟通结构中，国家和政府通过将协同治理资源和价值围绕同一个政策目标在各子系统之间进行权威性分配，以实现协同治理的整体合力，并强化整体行动能力带来的协同效应。一是权责沟通需要合理界定权力与功能，治理主体只有在具备合法权限下才能发挥其最大功能，生产的治理结果也才是有效的。二是各协同参与主体自身利益的沟通应该坦诚，减少沟通成本。三是必须建立信息共享与沟通机制，解决协同治理中信息不对称问题。为解决信息不对称可以落实安全治理责任的压力传导机制、协商谈判机制、考核机制与责任追究机制。此外，对边境安全治理模式的准确评估、科学分析有助于进行有参考价值的反馈调试，实现沟通的可持续性。

（三）提高中缅边境安全协同治理主体能力

边境安全协同治理中强调政府的治理能力和治理体系建设，可促使多元主体的协同治理形成有效结构和正确导向。这里主要分析次国家政府（云南省）的协同治理的能力建设。

第一，提高邊疆次国家政府的边境发展建设能力。一是边境地区与非边境地区在资源与利益分配上应该更加公平合理，一定程度上应该向边境地区倾斜发展资源。二是边境地区作为发展对外经济的重要通道，必须加快推动通道经济逐步落地，以实现边境地区进一步产业升级与结构优化，以发展促安全，不断谋求发展。三是谋求边境城市发展新路径，突出边境城市的地缘优势、资源优势、旅游优势等，同时加快边境城市基础设施建设提高边境城市抵抗安全风险能力。

第二，提高边疆次国家政府的边境协调组织能力。云南省在整个中缅边境安全协同治理中某种意义上起到承上启下的作用。一方面，国家间关系从根本上决定了边境地区安全环境的状态，奠定了跨境交往的安全基础。当中缅边境地区面临潜在安全风险或已处于经受风险的状态中，中缅双方可以通过云南省达成沟通对话的窗口，或是直接在昆明进行沟通协商。另一方面，国家间权威通过地方政府向外传达，因此云南省在与缅甸展开交往过程中要与中央政府保持一致，维系协调良好的央地关系，协调好与社会组织、企业、边境地区民众以及其他相关主体的关系。

第三，提高边疆次国家政府的边境安全治理能力。这个层面的边境安全治理能力提升有三个方面，一是应对由外向内的边境安全问题，主要是防范与预警，建立完备的警务巡逻保障机制，增加对边境执法的各种资源投入，同时建立完备的预警机制，为制定有效的应对策略和执行方案提供信息和时间缝隙。二是应对由内而外的边境安全问题上，这类边境安全风险以非传统安全风险为主。加快边境地区发展建设，由发展引发的问题在发展中解决。三是应对内外交织的边境安全问题上，这类安全问题大多跨境流动性强、扩散性强，诸多问题需要边境内外两个或多个国家的相关部门全力配合开展工作，涉及到境外执行公务，因此需要不同部门间形成对具体安全问题达成共识默契配合，定期的工作交流、会晤商讨甚至共同培训演练都是不可缺少的。

（四）拓展中缅边境安全协同治理外部环境

搭建协同治理技术系统和平台。一是技术导入治理构建协同治理技术系统。大数据在边境地方政府中广泛推广建设为其实现治理工具创新提供了空间和路径。[21]因此要通过信息通信技术和大数据等构建协同治理技术系统实现各工具要素联动，在协同治理中广泛运用整体性和协同性技术工具。二是搭建现代化的信息技术平台实现边境安全问题各项信息、资源、数据的收集、处理、分析和共享。它不仅适用于同层级的不同主体，也适用于不同层级的协同主体就安全危机进行沟通协调。将边境安全相关数据、信息和资源整合到现代化的信息技术平台上，有助于协同参与主体了解最客观直接的信息，一定程度避免信息不对称。三是利用技术催化建立边境安全风险数据库，并对数据进行分析、研判和利用。中缅双方围绕共同边境安全风险搭建基于风险源、风险源分析、风险源评价数据的数据库，在此基础上建立共同边境安全风险分析模型。根据风险发生的可能性和严重程度划分对风险进行评级，并依托大数据、云计算和移动警务等技术进行人员信息摸排、情报信息研判等，根据危害程度决定通报范围和通报方式以便引起重视，最大限度合力利用资源。

加强协同治理资源保障。中缅边境安全协同治理的资源保障方式体现为，一是增加应对边境安全的公共财政资源投入，参与协同治理的各级财政应当设立边境安全治理预备费，将安全治理所需经费列入本级政府的财政预算。二是建立完善的物资调动和分配网络，提高物资运转效率和利用率。这个物资调动和分配网络应该具有相互协调、运转高效、反应灵敏等基本特征。三是提高边境地区社会福利保障，一方面，国家应给予中缅边境地区边境县更多关注和政策支持，除了政策支持外，还应该给边境县赋权，使边境县在边境安全治理中权力与其承担的责任和使命相匹配。另一方面，鉴于中缅边境地区经济社会发展落后，边境大多自然环境恶劣，高山峡谷河流众多，道路狭窄崎岖，资源方面应该给予边境地区更多倾斜，缓解其长期面临的发展资源困境。

导入国家安全文化协同边境安全治理。国家安全文化与戍边文化紧密相关，国家安全文化在边境这一特殊的地理空间范畴内的具体表现就是戍边文化，因此可以说戍边文化的根本性质就是在边境地区塑造一种社会文化基础以维护边境安全。[22]从宏观角度看，政府需要在其内部合作文化基础上培育搭建官民协同治理的戍边文化，同时还要注重社会组织等力量参与边境安全治理的社会文化建构，培育和发展边境地区戍边文化以期形成更加普遍的文化自觉和社会自在。从微观角度看，戍边文化是一种文化氛围，戍边文化在边境地区作为边境安全治理的文化氛围和主观价值取向，具有特殊的政治属性，它的功能也表现为引导、凝聚、教育和规约，促进边民形成自觉守边固边、参与边境安全治理重要心理引导机制。在戍边文化影响下，边境地区民众彼此间关系更加紧密，他们也深刻认识到戍边文化意味着承诺和约定，行为规范和价值引导作用十分明显。

五、结语

中缅边境安全协同治理从治理主体和治理模式看，遵循国家治理和国家治理现代化的基本主体结构和模式。从治理客体看，除了关注边境地区特定的安全问题之外，与边疆安全治理和国家安全治理一样面临诸多一般性问题。从治理价值取向看，在逐步从族际主义向区域主义转向与转型，这不仅是中缅边境安全协同治理的现实需要也是其基本价值选择。缅甸国内政治局势或缅甸国内政治民主化进程在缅北地区的具体体现是中缅边境不安全的根源，目前看来这种现实情况会长期持续发展下去，中缅边境安全问题复杂，渗透性和联动性不断增强，严重影响中缅边境安全协同治理成效。未来中缅边境安全协同治理研究应在现有研究和治理实践基础上更多将二者结合起来，以中缅边境安全为例建构和探索边境安全治理的新范式和新路径，为国家边境安全治理提供一种治理范式参考，以期更好地实现国家边境安全治理，丰富国家安全治理内容。

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收稿日期：2022－11－01 责任编辑：王 珏