从南京军事管制委员会两则布告看解放初期城市治理

[摘要]解放战争后期至新中国成立初期，在新解放城市实行的军事管制制度和建立的军事管制委员会，是党和人民军队在城市收复和治理上的重要创举。本文以南京市博物馆所藏两则南京市军事管制委员会发布的布告为例，研究解放初期的城市治理策略，认为军事管制制度的施行既标志着党的工作重心由农村向城市转变的实践，也是对城市治理模式的一种探索，对以银元市场的整治为标志掀起的社会经济治理序幕更应予以充分肯定。

[关键词]军事管制制度；银元管控；城市治理

[作者简介]李政，南京市博物总馆南京市博物馆文博馆员，江苏南京 210001。

[中图分类号] D232，K27[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2023）02-0033-04

中国人民解放军自建军以来已走过95年光輝历程，从八一南昌城头的一声枪响，到跨草地、越雪山的万里长征，从肩负民族大义开辟敌后战场英勇抵抗外来侵略，到三大战役挥师渡江推翻国民党反动统治建立人民政权，中国人民解放军始终是党领导的一支作风优良、善打胜战的革命队伍。南京市博物馆馆藏数件南京解放初期中国人民解放军南京军事管制委员会布告（复制件），通过对其中两份布告的研读，不仅可以进一步了解南京解放初期党和人民军队在城市接收和治理上的决策举措，同时对于人民军队，这样一支革命之师、坚强之师、胜利之师也能有更加深刻认识。

两则布告其中一则发布时间为1949年4月28日，即南京解放后的第五天。该则布告发布目的在于明确刚获解放的南京军事、民政等社会秩序由“中国人民解放军南京市军事管制委员会”实行统一管理，明确该委员会是为“军事管制时期的最高权力机关”，并以“奉行中国共产党所制定的城市政策，遵照中国人民解放军约法八章”为行动准则，同时对委员会的主要负责人进行了明确。第二则布告发布时间为1949年5月17日，从布告右下小字落款可知，该则布告是中国人民解放军南京市军事管制委员会作为南京军事管制时期最高权力机关，面向南京全社会所发布的第三号布告，该布告全篇主要针对南京解放初期混乱的市场秩序，尤其是银元在市面流通的乱象导致的“对我广大人民生计及工商业正当经营，极为不利”的情况，所采取的一系列财经市场上的银元管理举措。两则布告虽然内容简短，但却深刻揭示出南京城市解放初期这一特定的历史时期，党和人民军队为铲除反动势力、保障人民生活、巩固新生政权所采取的以军事管制为核心的政治制度和打击银元投机行为、维护市场流通秩序为目的的经济举措，为推进城市解放和建设发展产生重要影响。

一、过渡时期的城市管理创举——军事管制制度

军事管制制度是中国共产党领导人员军队于解放战争时期在解放城市和管理新解放城市的初期所创立的一种军政合一的城市治理模式。1948年，根据敌我力量对比和战争形势的需要，解放战争进入到全面战略反攻阶段，在东北、华北两个战场上，人民军队在广大人民拥护下夺取了一批原先国民党反动派占据的城市，党中央和中央军委适时下发《关于保护新收复城市的指示》《关于新解放区军事管制条例》《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》等一系列指示文件，要求在新解放城市实行军事管制制度，建立军事管制委员会，统一管理新解放城市的军政事务。1948年9月，济南成为第一个建立军事管制委员会的城市，随着解放战争进程的顺利推进，新解放的东北、华北等主要城市均建立起军事管制制度，1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，这一具有临时宪法作用的纲领性文件明确规定，“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委托人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序”，①这为新解放城市建立军事管制制度提供法理依据，也迅速推进了新解放城市建立军事管制委员会的进程。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议通过《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，文件中要求军政委员会改为行政委员会，这被学术界普遍认为是新中国成立初期军管制度结束的重要标志，1953年随着各地人民代表大会的纷纷召开，人民代表大会制度的建立，标志着各地军事管制委员会作为代行当地最高权力机关特定历史时期的结束。

自1948年在新解放城市建立军事管制制度，成立城市军事管制委员会，到1953年军事管制制度的结束，在这近五年里，军事管制制度从建立、发展到完善成熟，再到退出历史舞台是历史发展的客观逻辑，是时代催生发展下的产物，也必然遵循着时代发展的客观规律，虽然在其执行过程中由于不同地区、不同条件等因素的限制，存在一些与城市治理不相适应的方面，但在那样一个战火初步消弭，城市百废待兴的特殊历史时期，对于党在城市治理探索上的重要价值仍不容忽视。

1.党工作重心转移的重要实践。大革命的失败以及国民党反动派反共反人民的政策，让年轻的中国共产党人意识到，要想推翻帝国主义封建主义官僚资本主义的统治，实现人民解放事业，就必须走农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，由此党和人民军队把工作的重心放在农村，开展农村土地革命，在农村发展、壮大人民革命力量，至中共七大召开时全国已有党员121万人②，抗战胜利时人民军队也发展到132万人③。随着解放战争进程的顺利推进，党和人民军队先后收复一批曾长期为国民党反动势力所占据的城市，在战争形势急剧转变的关键时刻，毛泽东敏锐指出，随着战争进程的推进，军队的工作也应当更加全面化，“军队不但是一个战斗队，而且主要地是一个工作队。军队干部应当全体学会接收城市和管理城市”，“过去军队干部和战士们所不熟悉的一切城市问题，今后均应全部负担在自己的身上”。④1949年3月，中共七届二中全会就明确提出“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，⑤时代的发展呼唤着代表人民心声的力量来接收和管理城市，也对长期在农村开展革命运动的共产党人如何实现由农村土地革命向城市解放和治理的工作方式的转变提出了新的要求，军事管制制度的出现正是在这一时代需求变化的背景下，党指导军队由战争年代里的“战斗队”向城市建设时期里的“工作队”转化的尝试，是党的工作重心实现从农村向城市转移所作的重要实践探索。

2.探索城市治理的重要模式。在接收新解放城市的初期，中国共产党人面对的是一个国民党反动派留下的千疮百孔、一片混乱的旧社会城市，原有的社会治理架构体系残破不堪，新的人民政权管理模式尚未建立，如何实现这样一个社会局面的管理，考验着共产党人的城市治理智慧，军事管制制度以及军事管制委员会的出现，正是处于这样一个新旧交替过程中的一种重要城市管理过渡模式。从顶层设计的角度上来说，军事管制制度的实质就是人民军队代替将要建立但尚未建立，也尚不具备建立条件的人民政府实行战时特殊时期统一管理城市、执行国家机器相关职能的一项政治制度。军事管制委员会则是附着在军事管制制度基础之上，贯彻军事管制制度精神、彰显军事管制制度意志、体现军事管制制度人民性的具体政权组织形式。军事管制制度及军事管制委员是解放初期中共探索城市治理模式的一种重要尝试，也是战争时期向和平建设时期过渡的历史客观条件所决定，它具有以下三个特性。

军政一体化属性。军事管制制度最突出的一个属性便是军政一体化的管理架构模式，这一方面是军队在夺取城市后，其由暴力机器转化为管理机器的必然要求。另一方面也是在旧的治理秩序被打破，新的治理秩序尚未建立之时，通过军队严整的军令特征完成社会秩序有序过渡的最直接最高效的手段，这种军政一体化的管理架构模式落实到实践中最明显的一个特点便是军事管制委员会的领导成员大多都是攻城部队的主要军事将领。⑥军政一体化的城市治理模式虽然不适用于和平时期城市治理规律，但却是城市解放初期，迅速结束混乱状态恢复有序秩序最适宜的治理方式，它将战争的破坏性和建设性进行有效衔接，用最短的时间实现社会秩序的重建。

初具城市管理雏形。军事管制委员会是依据军事管制制度建立的城市解放初期的城市管理体制，在实行军政一体化管理的同时，也是对城市管理职能设置的初步探索，在城市解放初期軍事管制委员会在完成接管工作的过程中，其内部机构的设置依据具体工作需要而定，陈云领导的沈阳军事管制委员会在沈阳接管工作中创立的“各按系统、自上而下、原封不动、先接后分”的方针成为此后各主要城市在接管工作中普遍遵循的方法，城市接管的组织架构也经历了不断充实完善的过程。以南京军事管制委员会为例，在建立初期，除机关秘书处、公安部、警备司令部、外侨事务处、市政府外，还设立了财经、交通、军事、政务和文教等5个专门委员会，负责分门类接收国民党政权遗留下的城市管理机器。⑦通过具体分析这些专门委员会，不难发现其基本含括了现代城市治理初期有关城市财政、金融、卫生、水利、治安管理等诸多细化领域，是后期实现军事管制向政府职能部门治理转化的一种过渡，在军事管制委员会统一管理的组织架构之下，已经初步具备了现代城市管理机构的雏形，其经验也为人民政权的建立和巩固打下基础。

探索广泛社会代表性。1948年11月，中共中央针对解放战争中新解放城市不断增多，如何进一步有效提升城市治理发出了《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》，明确指出，“在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关、群众的最好组织形式”。⑧军事管制制度下的军事管制委员会积极通过各界人民代表会议切实加强与人民群众的联系，一方面使得人民群众的急难愁盼通过各界人民代表会议向军事管制委员会得到反馈，让地方党委在工作决策时能够准确了解人民心声，及时作出科学决策。另一方面，也让党中央的方针政策通过各界人民代表会议向广大群众进行宣传、教育，实现了决策来源和决策制定的双向互动。军事管制委员会与各界人民代表会议“代表了军管制度与民主建政的关系，两者虽性质不同，但却紧密联系”。⑨军事管制时期的各界人民代表会议的组织和召开，为人民参政议政提供现实可能，也为地方和全国人民代表大会制度的最终建立打下基础。

二、整顿城市经济秩序的开始——银元管控

以“蒋宋孔陈”为代表的四大家族是国民党反动派统治时期官僚资本在城市政治、经济方面的集中体现，官僚资本凭借政治权力，通过财政、金融手段，发行纸币，操纵市场，攫取利益。抗战结束后在接收敌伪资源、财产过程中，官僚资本更是急剧膨胀，进一步垄断城市经济。但与此相对的则是城市正常经济秩序的混乱和中下层人民生活的困苦。以南京地区物价为例，“1946年底，南京大米每石5.5万元；1947年2月20日，涨到每石12万元；5月13日，又上涨到每石28.5万元。物价狂涨，而一般公教人员和职工生活指数冻结，收入更显微薄，难以维持个人和家庭的温饱，大学公费生每天副食费只够买两根半油条”⑩，“从1948年8月到1949年4月的9个月中，南京物价上涨了10万倍以上”?，国民党发行的法币、金圆券在官僚资本和投机商人的操作下形同废纸。

南京作为国民党反动统治的中心，在解放南京后，如何管控混乱的市场流通秩序，保障民众生活，是摆在刚刚建立的南京军事管制委员会面前极为现实的问题，便也才有了南京军事管制委员会第三号布告的发布。目前公布的解放初期主要城市的军事管制委员会关于银元管控的布告不多，通过对此布告的研读可知，当时军事管制委员会在具体管控措施上一方面充分保障群众的合法权益。规定“准许人民贮藏银元，但不得以银元计算物价或直接买卖货物”，允许持有银元的普通群众“向人民银行按牌价兑换”。允许普通市民暂时性的存有银元，保障人民的私有财产不受侵犯。同时，对于市面上的银元计价交易行为予以坚决禁止，维护市场流通秩序，为市民将手中所持银元与人民银行进行牌价兑换提供规范，保障群众日常生活所需。另一方面，针对持有大量银元的银元商贩，予以明确对待，对具备条件的责令其立即转向正当的营业交易，制止投机倒把行为；对暂不具备立即转向正当营业的，由人民银行在发给其交易证后开展正常交易。这样就对持有大量银元的商户进行了强有力的监督和管控，使得其任何市场交易行为都受到新生政权的管理，打击了不良商贩借机哄抬物价，操作市场的图谋，从最大限度上保证新生城市和人民群众在经济生活上的稳定有序。

南京军事管制委员会在解放南京后实行的一系列银元管控举措在解放城市的过程中发挥了极其重要的作用，概括起来有三个方面。

首次大规模城市银元市场管理。人民解放军在解放南京以前，解放的城市集中在东北和华北地区。抗战结束、解放战争初期，国民党在东北统治的力量仅限于沈阳、长春及重要铁路沿线据点，在华北也仅以平津，济南、郑州、徐州、蚌埠等为中心的核心区域及外延地区，国民党在这些城市更多的是以军事性存在为主，官僚资本势力和投机商人操控市场的力量相对薄弱。在解放这些城市的过程中，随着国民党军事力量的被消灭、起义或者整编，党和人民军队直接进入到城市管理中，在老解放区发行的人民币也能够较为顺畅地进入新流通市场。渡江战役以后，长江以南广大新解放区则是国民党势力长期盘踞的大本营，大地主大资产阶级和国民党官僚资本在城市统治关系盘根错杂、利益交割，为人民军队解放城市后的城市治理带来极为复杂的局面。作为国民党反动统治的老巢，南京的情况则更为复杂，南京军事管制委员会对南京银元市场的管控举措是在渡江战役以后，党在整顿城市流通市场上的首次系统性规模化探索尝试，开启党和人民军队独立自主管控城市秩序、探求城市治理方式的新实践。

促进城市生活秩序尽快恢复与建立。市场流通秩序健康与否直接关系到普通群众日常衣食住行的生活各方面，也关系到群众对党和人民军队治理城市能力的观感。南京军事管制委员会在发布银元管控的布告之后，随即依照《华东区金银管理暂行办法》对银元市场进行有步骤、分阶段的管控，具体表现在，第一阶段为1949年5月下旬以后，组织130余人的宣传分队，在新街口、大行宫等城市中心地带开展禁用银元的宣传，对银元贩子实行登记，同时通过职工大会、群众座谈会等形式扩大宣传效果。第二阶段为1949年6月以后，实施金融流通市场的全面禁用银元措施，通过拒用银元，平抑物价，恢复市场流通秩序；通过调拨粮食、棉布、煤炭等生产生活物资，保障市场供应；通过成立贸易总公司，加强对米、布市场调控，打击投机行为，争夺市场管控权。银元管控是党和人民军队逐步进行城市管理的开始，通过一系列强有力的举措，城市的生活秩序逐步恢复正常，城市群众对党和人民军队管理好城市的信心日渐增强。

为打赢上海“银元之战”“米棉之战”提供经验。渡江战役以后，解放战争的进程进一步加速推进，但同时随着一批大城市的解放，外界对于党和人民军队能否管理好大城市充满疑问。上海作为东方大都会，全国工业、金融的中心，也是全国资本集聚的中心，在解放上海时，甚至就有投机资本家叫嚣“解放军能进上海，但是人民币进不了”。南京军事管制委员会在解放南京、管理城市的过程中，对银元市场从宣传引导到流通管控再到打击投机、争夺市场管控权的一整套流通市场管控举措，可以被认为是解放上海后，党和人民军队开展“银元之战”“米棉之战”，击溃“中国共产党人进得了城市，却管不了城市”的谬论，夺取大城市经济管理权行动的先声。随着上海金融市场的稳定和恢复，全国财经秩序的建立和恢复也才成为可能，从这个角度来说，南京银元市场的成功管控对党和人民军队推广城市经济管理秩序的价值经验功不可没。

在解放战争后期，尤其是在三大战役开启解放全国城市的高潮后，党领导人民军队在新解放的主要城市建立的军事管制制度和军事管制委员会，应当说是从城市社会秩序管理角度开启城市治理手段的一种成功实践，而对银元市场的管控则应被认为是从城市经济秩序管理方面拉开城市治理的序幕。因为军事管制制度和军事管制委员会的建立，为进行城市银元市场的管控提供了制度依据和力量支撑，而由城市银元市场管控的成功实践，以及由此带来的市场秩序稳定和普通群众的生活保障，又为军事管制制度和军事管制委员会的运行提供了社会支持和基础，共同推动了解放初期城市有序治理的实现和人民政权的巩固发展。

[注释]

①建国以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，1992：3.

②中国共产党简史[M].北京：中共党史出版社，2021：103.

③中国共产党简史[M].北京：中共党史出版社，2021：110.

④毛泽东选集[M].北京：人民出版社，1991：1405-1406.

⑤毛泽东选集[M].北京：人民出版社，1991：1427.

⑥注：解放南京时，成立的南京军事管委委员会主任刘伯承，时任第二野战军司令员.此外如上海军事管制委员会主任陈毅，时任第二野战军司令员兼政治委员;太原军事管制委员会主任徐向前，时任太原前线司令部司令员兼政治委员;武汉军事管制委员会主任谭政，时任第四野战军副政委兼政治部主任;杭州军事管制委员会主任谭震林，时任第三野战军第一副政委等.

⑦据南京市档案馆所编.南京解放[M].南京：江苏古籍出版社，1990：223.

⑧中央档案馆编.中共中央文件选集[M].北京：中共中央党校出版社，1987：432.

⑨李格.新中國成立前后的城市军事管制[J].当代中国史研究，2010（05）：11.

⑩南京党史一百年[M].南京：南京出版社，2021：50.

?南京党史一百年[M].南京：南京出版社，2021：73.