“四维协进”:调动农民种粮积极性的制度建构

关振国,丁怡宏,胡尊让

(西北农林科技大学 马克思主义学院,陕西 杨凌 712100)

党的十九大提出乡村振兴战略,党的十九届五中全会提出保障国家粮食安全,党的二十大再次提出“要全方位夯实粮食安全根基,牢牢守住十八亿亩耕地红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。在中国农村尚未实施大规模耕地流转、小农生产经营方式依然居于主体地位的前提下,如何实现国家粮食安全为乡村振兴提供坚实的产业基础是重要议题。要实现粮食安全,必须调动农民种粮积极性。那么,如何最大限度调动广大农民的种粮积极性,要建构什么样的制度体系来发展好农业、建设好农村、留得住农民,这是实现粮食安全和乡村振兴必须正视和回答的一个重大课题。

一、文献综述

粮食生产的数量和质量是粮食安全体系中包含的两个主要因素。在保持粮食供给的持续性和稳定性的同时,保证人民群众拥有一定购买力,粮食安全才算落到实处。目前关于农民种粮积极性研究方面的文献,从内容上大体可以将其归纳为三个方面。

1.农民种粮积极性不高的原因探究。周泽宇认为我国长期存在的城乡二元结构使城市的二三产业对我国传统的第一产业的就业人口形成“虹吸”效应,使农村从事粮食生产的劳动力大量减少,而二三产业创造的平均价值又明显高于第一产业,这是农民宁可进城务工也不愿意种粮的重要原因[1];章元等提出粮食生产效率不高导致粮食产量难以大幅提升,粮食种植利润下降影响农民种粮积极性,粮食种植净利润下降导致社会投入积极性下降[2];国雪莲等认为生态资源环境制约了粮食产业的发展,粮食安全保护政策不够完善、农村现代化基础设施薄弱也是导致农民种粮积极性不高的影响因素[3];梅多平认为我国农业补贴政策和收储政策变化,粮食收购价格持续走低,农户种粮成本逐年提高是导致农民种粮积极性下降的重要原因[4];常璇研究发现我国粮食生产受到水土资源、人力资源、生态环境三重约束并日益趋紧,粮食生产劳动生产率、土地产出率、资源利用率仍然较低是影响农民种粮积极性的重要因素[5]。

2.乡村振兴背景下提升农民种粮积极性的策略。针对农民种粮积极性不高问题,学者们提出了相应的策略。章元等认为应该完善地方农业和农村发展的绩效考核,加大农村基础设施投入特别是粮食生产区的基础设施投入力度,继续加大机械补贴力度、提升机械补贴在农业补贴中的比例,将种粮补贴政策和农村低保政策结合起来进行改革,在对口帮扶机制下鼓励发达地区向欠发达地区提供产业发展所需的技术支持,帮助其发展主导产业并拥有造血能力,以大幅提高农民的种粮积极性[2];曾晓昀提出用《粮食安全保障法》保障粮食安全,调动农民种粮积极性,促进乡村振兴[6];林耿堃认为完善粮食价格制度、促进农民增收是调动农民种粮积极性的有效举措[7];梅多平提出加大包括机械补贴政策、种粮补贴政策在内的政策支持力度,通过培育良种、研发小型农机设备、发展农业信息技术等措施加强农业科技推广,从发展小农现代化等方面提升农民种粮积极性[4];张科华等提出通过提升种粮比例收益、健全利益补偿机制、完善生产经营方式等途径来保护和调动农民种粮积极性[8]。

3.国内外发展环境对农民种粮积极性的影响。刘同山认为,新时代我国粮食供需缺口增大,随着粮食进口增加,我国粮食安全会面临一些挑战:西方势力可能会使用粮食武器做文章,极端天气和气候灾害威胁粮食稳定供给,粮食生产面积减少和效益下滑影响农民种粮积极性[9]。李国祥指出新时代人们对美好生活的需要日益增长与农业发展相对滞后且不平衡不充分之间的矛盾要求加快构建现代农业体系,把中国人的饭碗牢牢地端在自己手中。面对新时代农业发展面临的主要矛盾,必须加快构建农业产业体系、生产体系和经营体系,必须完善农业支持保护体系,健全农业社会化服务体系[10]。高鸣等认为新时代国内外发展环境面临深刻复杂的变化,牢牢稳住粮食压舱石,为构建新发展格局扛稳粮食安全责任大旗意义重大。当前我国粮食生产稳面积压力较大,丘陵山区耕作条件存在短板,青壮年劳动力有效供给不足,“无人种粮”问题突出,其背后折射出粮食生产中存在经济激励和科技支撑不足及价值认同偏差等深层次原因[11]。朱满德等认为进入新时代新发展阶段,面对14亿人民的美好生活需要和日益复杂严峻的国际形势,中国粮食安全面临越来越严峻的风险和挑战。应筑牢国内粮食安全保障基础,调动政府重农抓粮与农民务农种粮的积极性,完善粮食生产支持政策,提升全球农业供应链管理能力等治理策略[12]。

综上所述,学界大多从粮食增产和粮食安全的角度阐述如何保护和调动农民种粮的积极性,这对于在乡村振兴的时代背景下实现粮食安全具有重要的参考价值。但是,在新时代,广大农民日益增长的美好生活需要不断凸显,提升农民种粮的积极性要在党的领导下,充分考虑如何调动农民种粮积极性的附加因素,通过完善农民的社会保障、完善农村基础设施建设等外在激励机制和政策来留住农民。也就是说,通过建构直接和间接、内在和外在的完整机制来实现农民种粮积极性的提升。

二、影响农民种粮积极性的因素分析

为进一步从深层次厘清我国农民种粮积极性不高的原因,自2022年3月20日到7月25日,课题组从全国15个省份邀请了15名专家组成“三农”问题调查组,围绕农民种粮问题的现状和问题,分别以电话访谈、调查问卷、面对面访谈、召开座谈会的形式,对全国10个省份的3 552位农民做了4个多月的调研,得出如下调研统计数据(见表1)。

表1 影响农民种粮积极性的调研数据统计

(一)农业生产中存在诸多不利因素的影响和干扰

42.72%的调研对象认为种植粮食经常受到自然灾害的威胁和影响,除了农民集中反应的抵御自然灾害风险能力低外,还包括农业防旱排涝基础设施陈旧、缺少粮食安全保险或保险数额过低、技术下沉不到位、种植产业结构单一、农业机械化成本高和投入与收入不成正比,这些都是挫伤农民种粮积极性的原因。49.87%的被调研农民认为农村种地累、收入低,不如进城打工来钱快。总体来看,农业生产中存在的不利因素主要有三个方面。

1.种粮收入低,农民单靠种粮无法维持生活之需。近年来种子、化肥、农药、农机成本、人工成本等农业生产资料和劳动力价格不断上涨(见表2),与此同时粮食价格偏低,绝大多数农民耕地数量有限,扣除粮食生产成本后收入极为有限,仅靠种地无法维持正常生活需要。

表2 农资价格上涨统计数据

2.农业基础设施陈旧,防灾抗险能力有限。我国大部分农村地区还停留在以家庭为单位的小农生产状态,土地分散、农民生产技术落后,农业基本靠天吃饭,仅靠一家一户无法通过利用先进的粮食种植技术来提高粮食产量。另外,防旱排涝设备年久失修、陈旧落后,加上随时可能出现的各种自然灾害造成粮食大面积减产,给种粮农户造成巨大损失(见表3)。

表3 农作物受灾面积统计数据 万公顷

3.城市快速扩张,耕地不断被征用,农民为“征耕”备战。随着我国城市的不断外延,城市发展速度不断加快,很多农民尤其是城乡结合部的农民无心种地,时刻等待耕地被征用。相对于种粮获得的有限收入,他们更希望自己的耕地被征用。毕竟一次性征地补偿的收入远远高于几十年种地的收入,这也是导致农民种粮积极性不高的重要因素之一。

(二)农村缺少相对优质的生存发展环境

改革开放后,尤其是新时代以来,农民对生存质量的要求日益提升,广大农民希望拥有良好的教育资源、优质的医疗、便利的生活、整洁的环境、丰富的文化。改革开放以来,尽管我们一直在加大力度抓农村建设,从建设社会主义新农村、加强农村小城镇建设再到乡村振兴战略的提出,农村的生态、教育、医疗、文化、生活设施都有了一定程度的改善和提升,但与城市相比还是存在不小的差距。在被调研的农民中,51.56%的调研对象认为农村生活不方便,交通、娱乐、生活设施不健全;73.17%的受访者认为农村娶妻难,攀比风赌博风严重,农民之间缺少凝聚力;52.73%的受访者认为农村生产生活服务机构不健全,且工作人员不愿意上门服务。广大农民的意见和诉求具体可归纳如下三点。

1.农村居民生活设施落后。和城市相比,我国大部分农村地区,尤其是中西部和老少边穷地区的农村缺少均等化的生活设施和公共服务,包括水电暖热、燃气管道、公园廊道、展览馆图书馆博物馆、健身房、家政维修等公共服务设施,广大农民不能享受到良好的生活和文化服务。

2.农村教育医疗相对落后。从教育来看,尽管广大农村地区教育投入力度不断加大,农村幼儿园、中小学都建起了楼房,有的还安装了暖气空调,但是缺少稳定的优秀师资,学校管理制度有待完善,素质教育没有落到实处;从农村医疗情况来看,尽管大多数农民都参与了新农村合作医疗,但是乡村医院缺少正规科班出身、受过专业训练的医生,相当一部分医生是乡村“赤脚医”被收编整合而来,缺少良好的医疗技术和能力,除了一般的头疼感冒,打针吃药,很多疾病都无法医治,大多数疾病农民只能到城市诊疗。

3.农村文化落后。农村高额彩礼导致农民家庭娶妻难,加上村庄存在着严重的攀比风赌博风,农民不喜欢这样的生存环境,很多农民为了孩子的教育或者为了谋求更好的生活,纷纷进城。不难看出,广大农村地区相对落后的生活条件、发展不充分的教育医疗水平、不良社会风气严重影响了广大农民种粮的积极性。

(三)农民从事粮食生产缺乏安全稳定性

从调研数据可以看出,79.83%的农民认为土地少、农资贵、粮价低;61.28%的调研对象认为呆在农村除了种粮,他们没有其他收入,缺乏生存安全感。农民粮食生产缺乏安全稳定性的原因主要包括以下三点。

1.耕地数量少,收入低。在当今中国绝大多数农村,农民人均耕地面积不足2亩。在种粮成本日渐上涨、粮食价格持续走低、劳动力成本不断上升的情况下,农民种粮收入已经十分微薄,再加上包括春旱夏涝各种不确定的恶劣天气和不确定的粮食病虫害等因素的影响,绝大多数农民认为,仅仅依靠种粮维持生存已经不能满足日益增长的美好生活的需要。

2.农民消费水平提升,收入不足。当今农村地区人情往来礼金日益增长,加上孩子读书、老人治病等各种不确定因素的开销,农民仅靠微薄的粮食收入很难维持正常生活之需,青壮年农民纷纷进城务工,他们或将自己的农田私下流转,或交给亲戚朋友耕种,也有一少部分农民直接将土地搁置撂荒。

3.广大农民养老保障不足。当下,我国绝大多数农民缺少基本养老保障,他们没有退休金,没有养老保险,加上子女进城打工后,他们看到指望儿女养老已不可靠,养儿防老的观念已经渐渐淡化,无奈之下只能选择到城市打工,为自己养老做好准备。在被调研的农民中,67.82%的调研对象认为没有退休金,趁年轻还有一定体力到城里打工,为儿女减少负担,减少因养老而产生的家庭矛盾,这也是导致农民不愿种地、耕地撂荒的重要原因。据不完全统计,2022年全国土地撂荒面积已经达到1.3亿亩,这对我国的粮食安全和乡村振兴直接构成威胁。

(四)新时代农民日益增长的美好生活需要凸显,农民向往城市生活

新时代农民日益增长的美好生活需要和农村发展不平衡不充分之间的矛盾是影响农民种粮积极性的一个重要因素。从上述调研数据不难看出,新时代以来,广大农民日益增长的美好生活需要不断凸显,在被调查的人口中,65.85%的人希望能接受良好教育,73.69%的人希望享有优质的医疗资源,51.56%的人希望能享有便利的交通、丰富的娱乐和文化生活,49.87%的人希望在城市工作。由此可以看出,新时代社会主要矛盾发生变化,广大农民也希望能和城里人一样拥有好的工作、接受良好的教育、接受优质的医疗。城乡发展的不均衡促使他们弃农入城。

(五)基层政府对农民种粮缺少精准有效服务和指导

在被调研的农民中,47.63%的人认为政府对农民种粮工作的服务和指导不到位,尤其是技术指导、防范灾害服务和补偿机制不到位。当农民种植的庄稼遭遇旱涝风暴虫害等自然灾害时,基层政府和农技人员不能及时出现在农民身边,让广大农民感觉很无助,种地缺乏安全感。68.29%的人认为当农民需要专业技术人员来指导粮食生产时,很多技术人员要么以忙为借口搪塞,要么“踢皮球、相互推诿、甩盘子”。甚至有农民反应:“只有拿钱有偿请人家,同时请人家吃上一顿饭、喝上一顿酒、好生招待,人家才肯赏脸过来帮助解决困难。”这种情况让从事粮食生产的农民感觉孤立无援。农业服务指导不到位也是让农民离开土地的重要根源。

三、调动农民种粮积极性的制度设计

在调研并结合学界对农民种粮积极性不高问题分析的基础上,笔者认为,当下中国农民种粮积极性不高的直接原因是:人均耕地少、投入高、风险大、收入低,仅靠种粮无法维持正常生活;间接原因是,中国特色社会主义进入新时代后,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为社会主要矛盾,广大农民不仅要吃好穿好住好,还要享有更好的教育、更完善的医疗、更舒适的生活环境、更安全的养老保障,而农村现实很难满足广大农民对美好生活的需求,因此农民纷纷离开土地、离开农村进城务工,这是导致农民种粮积极性不高的间接原因。另外,基层干部助农兴农工作不精准、不到位也是造成农民种粮积极性不高的重要因素。因此,可以从农业、农村、农民和政府四个维度协同推进制度建构以调动农民种粮积极性(见图1)。

图1 “四维协进”制度逻辑关系

(一)推动农业发展的基础性制度

把农业发展的基础性制度设计好是调动农民种粮积极性的根本保证。粮食产出不高、种粮收入微薄是农民种粮积极性受挫的主要原因。因此,立足农业生产视角,确定土地合法流转、做好农民的思想工作等一系列促进粮食增产增收的政策和制度,成为调动农民种粮积极性的立足点。

1.加快推进土地高效流转制度。土地流转是指将土地经营权流转,承包权仍然归农民自己,所有权仍然归集体。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,要求大力发展土地流转和适度规模经营,五年内完成承包经营权确权。当下中国农村面临的一个最大实际就是,虽然耕地总量充足,但人均耕地面积不足,有限的土地产出收入不足以维持广大农民日益增长的美好生活需要。留在土地上耕作的绝大多数是文化程度较低、年老体衰的劳动群体,很多体力不支的劳动者把土地转让给他人耕种,甚至有些村庄全村进城打工,出现整个村庄耕地全部撂荒的现象。因此,要保障粮食安全,就必须健全科学合理高效的土地流转制度。对有耕作能力愿意继续耕种的劳动者,做好思想工作和政策宣传,鼓励他们继续耕种;对无力耕种、不想耕种而又没有实施土地流转的农民,同样要做好思想工作,鼓励他们积极参与土地流转。通过完善土地流转市场,创新土地流转方式,探索集体经济组织土地集中经营的新模式[13]。在土地流转中,双方要通过土地流转法律合同的方式明确流转期限、流转价格、付款方式及双方的权利义务,同时对因土地流转而失去土地经营权的农民,鼓励他们作为农业工人为土地承包方提供劳动服务获取劳动报酬。这样既避免了因无人耕种出现撂荒的问题,同时又促进了粮食生产规模化、集约化经营,有助于农业高新技术的下沉和先进农业机械的推广应用,而统一防旱排涝工程的建构增强了农业抵御自然风险的能力,既可以实现粮食生产的稳定,解决粮食安全问题,又可以为乡村振兴做好基础性产业的铺垫。

2.完善强化农民思想政治工作制度。思想政治工作是经济工作和其他工作的生命线,做好思想政治工作是做好其他一切工作的前提基础。改革开放以来,尤其是社会主义市场经济体制建立以来,广大农民的生活水平有了大幅度提升,价值观念发生了很大变化,传统意义上单一农民的身份已经不适应时代发展的需要,大部分农民在改革开放不断深入的时代背景下为了追求更美好生活,纷纷走出农村走向城市。现阶段单纯仅依靠有限土地的微薄收入让农民打消进城的想法已经很难实现,而要让农民安心留在农村,必须做好农民的思想政治工作。具体而言,做好农民的思想政治工作,主要是通过和农民谈心交心拉家常的方式,和农民讲国情、党情、民情,讲国家发展目标、讲粮食安全、讲乡村振兴、讲乡情乡音乡愁、讲国家政策、讲美好生活、讲国家对农业农村农民的未来规划,为农民描绘美好的发展愿景,让广大农民愿意留在家乡,为粮食生产和乡村振兴提供不竭动力和力量源泉。同时,要做好农民思想政治教育的长效机制,包括研究机制、保障机制和激励机制[14]。通过做好农民的思想政治工作,提高广大农民的思想认识,增强为党分忧、为国解愁的责任和使命感,树立为国家粮食安全作贡献、为乡村振兴添光彩的崇高使命和情怀,真正使广大农民自愿留在乡村。

3.制定健全粮食生产提质增效的保障制度。在做好土地确权和农民思想政治工作的基础上,保证和调动农民种粮生产积极性的核心问题就是为粮食提质增效制定系列化的规章制度,让农民的劳动得到最大限度最高效度回报,让广大农民看到希望。具体而言,围绕粮食生产问题,要做好如下制度建设。

一是加强农业基础设施建设。做好相关农业基础设施建设是粮食丰产的前提和基础,主要包括农业防旱排涝的沟渠、灌渠、河道、涵洞的建筑、修缮与修护,大中小型农业种植收割设备、农药喷洒设备、粮食存储设备、烘干设备、运输设备、加工设备等有关粮食生产的公共设施的采购、使用与维护。同时,农业基础设施还包括相关的设备使用技术,因此要建立专业化的农业服务组织或部门,向农民提供技术指导服务,农民通过直接租赁农机、利用专业化的团队进行粮食生产。

二是培育高素质劳动群体。现代农业、粮食安全、乡村振兴都需要高素质的职业化农民。因此,为保证乡村振兴和粮食安全目标的实现,必须培养成高素质、懂农业、爱农村、具有一定农业科技水平的职业化农民队伍,为保证粮食生产的高质高效必须为农业提供强大的人力人才资源保障。在农业教育培训中,要立足农村和农民实际,强化对农民的思想道德、文化素质、农业技术等方面的全程培训,健全人才培养机制,培养“智慧”职业农民,提升农民科技文化素质[15]。

三是促使高端农业技术下沉。粮食生产过程以提质增效为目的,相关农业科技部门要加强与农民的有机对接,加强与农民的联系,农业科技工作者要深入田间地头农家小院,强化对粮食生产的跟踪指导,及时发现并帮助农民解决粮食生产中遇到的技术难题,化解农业生产中随时可能出现的自然灾害,增强农民对自然灾害的抵抗能力,帮助他们建树种粮的信心,提高其种粮积极性。

四是建构现代化农业服务体系。各地政府要从农村的实际情况出发,与相关部门和各类技术人才紧密衔接,建构起从农业生产资料的采购、耕地、育种、施肥、排旱防涝、农药喷洒、病虫害防治和粮食收割、运输、存储、加工一直到销售的全程化的服务体系,保证对整个粮食生产过程实现全程服务、跟踪服务和针对性服务,整体提高粮食生产质量和效率。

五是完善农业保险体系建设。在有效防控和应对自然灾害的前提下,要尽力减少不可预测的自然灾害,稳住农民心态,守护好农民种粮的心理底线。建构科学的粮食生产保险制度,包括选种、育种、生产、运输、存储、加工、销售中可能出现的各种风险,建立全过程粮食生产保险制度,给从事粮食生产的农民吃一颗“定心丸”。为充分发挥农业保险的保收增收功能,要从加强政策宣传提高保险密度与深度、加大财政支持力度、完善保险体系建设以及实施倾斜性保费补贴和赔偿机制几个方面进行考虑[16]。

六是强化农业补贴和援助。农业补贴促进了农业发展,但农业补贴依然存在实施成本较高、信息不对称、补贴方式不合理、补贴监管体系不健全等问题。国家应从各地农业发展实际出发,有针对性地调整补贴方式及标准,健全农业补贴机制,完善补贴发放监管体系,建立健全大灾风险分散机制,激活农业内生发展动力[17]。 要强化和加大国家对粮食生产的补贴和援助力度,包括耕地补贴、农机具补贴、农药肥料补贴、农民劳动补贴、农业生产安全补贴、农民健康补贴,要足额足量不折不扣补贴到位,补贴信息和农民了解的真实信息要保持高度对称。同时要加大对农业的援助力度,尤其是对于实施土地规模化经营而又缺少足够运营资金的行为主体进行针对性跟踪援助,帮助他们克服生产中遇到的难题,当援则援,能援尽援,为粮食生产走向规模化创造条件。

七是落实政府对粮食与农资价格的宏观调控。长期以来,农民粮食价格增速远远低于其他商品价格的增速,生产资料价格上涨过快而农民粮食价格增长过慢,严重伤害了广大农民粮食生产的积极性。在社会主义市场经济体制下,政府必须做好粮食价格与农资价格增长比例的宏观调控,面对国外粮价波动影响加剧和民众粮食消费水平升级的形势,应努力提高中国粮食生产水平,稳妥推进国内国际市场融合,完善国内粮食价格应急体系,完善国内粮食市场体系建设,根据粮食品种完善粮价支持政策,稳妥有序地推进中国粮食价格政策改革[18]。要维护好广大农民的切身利益,科学合理稳步提高粮食价格,保护好农民种粮的积极性。

八是强化新型农业组织建构。新时代,尽管以家庭为单位的小农生产模式正逐步向规模化生产发展和过渡,但是目前仍处于小农生产模式居于主体地位阶段。乡村产业兴旺要始终体现农民主体地位的原则,通过组织创新把农民有效组织起来,真正让农民成为产业兴旺的发展主体和受益主体[19]。因此,有必要建构粮食生产、销售和加工合作社,建构专业化农业服务团队等系列化的农业合作组织,实现粮食从生产到加工的产业化、系统化,为粮食生产提质增效提供优质服务。

(二)加速农村繁荣的推进性制度

建构加速农村繁荣的推进性制度是留住农民、调动农民种粮积极性的必要条件。农民种粮积极性的饱和度是一个受多种因素共同作用和综合影响的聚合体,既包括基于农民生存本身所考虑的粮食生产的利润率,又包括基于农民日益增长的美好生活和生存尊严需要而产生的强烈诉求。因此,应从中国农村现实的角度出发,充分考虑并解决好影响广大农民美好生活需要的实现和相对落后的乡村生产生活之间的矛盾,通过打造塑造好乡村社会、提升乡村社会生活质量和满意度来充分调动和激发广大农民种植粮食的积极性。也就是说,把改变影响农民种粮积极性的相对落后的农村环境作为提升农民种粮积极性的一个有力抓手,通过对乡村的重新打造和塑造,发挥出乡村独特的魅力和吸引力,使农村发展有希望,使农民看到希望,使农民愿意留在农村积极从事粮食种植。总而言之,就是要依照乡村振兴的标准,建构相关制度体系,加快实现乡村产业、生态、人才、文化和组织振兴,增加农村的吸附力、感染力和独特魅力,留住农民。

1.实施城乡互融互通。我国城乡关系还存在价值取向偏离、运行不畅、改革缺乏协同等问题,为此,要进一步树立以人民为中心的政策取向,建立城乡融合发展评价机制,推进城乡政策协同改革[20]。具体来讲,要打破城乡二元结构、取消城乡户口藩篱。鼓励城市资本下乡创业、开办工厂企业,鼓励城市人才下乡服务、服务农业农民。实现城乡互融互通,为乡村产业振兴注入鲜活血液,缩小城乡差距,同时带动乡村生态、人才、文化和组织振兴。

2.扶持和引进新型农业经营主体。在农村人口大量流失,甚至相当一部分村庄成为无人村、空心村的形势之下,农村很多耕地被空置、闲置,因此,为实现乡村产业的繁荣发展,必须打造新型农业经营主体,这些经营主体或是本地农业经营大户,或是外来资本下乡经营大户,让他们通过合法手段实现土地流转,实现相对稳定的规模化经营。同时,新型农业经营主体还包括为“三农”提供服务的各种社会组织机构,为农业全程化生产提供技术、人才、信息等系列化服务,使农业生产更加便利,农业产出更加高效。

3.延伸粮食产业链条。传统的粮食生产经营只涉及单纯粮食生产和初级产品销售环节,农民收入低,甚至会出现亏损的情况。转变粮食产业发展方式、增加农业产值的一个重要任务是通过优化粮食产业链使粮食生产经营各环节的衔接更加紧密,使粮食以及相关产品得以最大限度增值。粮食产业链优化应以加快转变发展方式为主线,实施全产业链整合、规模化发展、产业化积聚、先进科技引领、加工业带动[21]。要从当前国内人均耕地不足的实际出发,在粮食产量有限、就业不足的情况下以科技为先导,适当延伸粮食产业链条,不再将粮食单纯作为初级产品进行销售和简单加工,而是尽可能把有限的粮食进行深加工,通过粮食产品的转化,实现以粮食为核心的产业繁荣与兴旺,提高农民的收入水平和就业水平。一般来讲,延伸粮食产业链条涉及以粮食为原料的粮食深加工产业、生态食品业、绿色餐饮业、农耕体验业、乡村旅游业、乡村民宿业,其最大的特点就是以粮食为核心,使粮食产业成为各行业运行的轴心。通过粮食产业链条的延伸为农民提供更多的就业岗位,提高农民的收入水平,增加农村的吸引力,从而提升农民种粮的积极性,继而整体带动乡村振兴目标的实现。

4.强化农村基础生活设施建设。目前,我国绝大部分农村地区基础生活设施还比较落后,广大农民的生活还存在很多不便,因此必须强化农村的基础生活设施建设,包括农民居住环境、生存环境、文化娱乐环境的改善。通过改善基础生活设施,打造农民生活的温馨家园,提高农民生活便利程度,营造良好的文化氛围,把农村打造成天蓝、地绿、水美、风清、空气清新、交通便利、宜居宜养宜休闲的美好家园,为广大农民建塑一个舒心、清心、静心、安心、顺心、开心的生活空间,让农民享受生活的愉悦和生命的尊严,提升农民生活的幸福指数。

5.加快农村公共服务设施建设。大力提升乡村教育质量,建构城乡合作的现代化高水平基础教育体系,从根本上改善和提升乡村办学质量;与省市县高水平医疗系统无缝对接,建立高水平的乡村医疗体系,大幅改善乡村医疗质量;建设现代化、智能化的乡村农史馆、图书馆、展览馆、博览园、现代农业服务公司、生活服务公司、养老院、剧场、会场等,更大程度、更高层次、更广范围满足广大农民生存生活和发展之需。

6.打造良好的农村文化生态环境。要给农民营造良好文化生活空间,培养朴实民风,提高农民思想道德和教育科学文化素质,用健康文明有序、充满温情活力的乡村留住家乡人。具体而言,要加强社会主义精神文明建设,强化对农民的道德引领,以自治法制德治引领乡村建设;移风易俗,破除高额彩礼、赌博、攀比等陈规陋习和不正之风,给农民营造风清气正、欣欣向荣、团结向上、互帮互助的良好生活空间。

(三)促进农民稳定的保障性制度

广大农民需要稳定的社会保障来维护自身生存安全感,设计促进农民稳定的保障性制度是调动农民种粮积极性的又一必要条件。农民的社会保障问题关系到农民的切身利益进而关系到整个农业的进步与发展[22]。改革开放40多年来,尽管农村农民的社会保障覆盖面逐渐扩大,比如实施了新农村合作医疗和60周岁以上老人的最低生活保障制度,但总体来看,当下新农村合作医疗需要农民自掏保费,最低生活保障资金数额也太少。我国农民没有退休金、没有社会保险, 广大农民生活来源主要靠有限的土地和外出务工收入,如果遭遇自然灾害,很多农民连微薄的土地收入都不能保证,加之农业生产资料近年不断上涨,种粮成本高、收入低、风险大,严重阻碍了广大农民种粮的积极性。因此,必须从中国的实际出发,设计一套针对种粮农民的社会保障保险制度,解除农民生存的后顾之忧,让广大农民把种植粮食作为一项美好的事业、一个伟大的工程、一份美好的梦想、一种体面的职业,而不是唯一的谋生手段。必须立足新时代,从人性化人文关怀和终极关怀的角度,充分从农民为国家革命、建设和改革开放事业做出不可磨灭贡献的角度出发,为广大农民创造福祉,给广大农民建构社会保障和退休金制度。通过建构社会保障和退休金制度,使农民感受到农业带来的安全感,体会到生存的尊严,最大限度调动农民粮食种植积极性,使农民自觉地、充满激情地把种植粮食作为一种神圣的事业。在认真思考的基础上,建构留住稳住农民的社会保障制度,大体可从农民身份转化、社会保障、激励奖励制度三方面着手考量。

1.建立农业工人制度。立足我国国情,从“三农”问题实际出发,为保障粮食安全和满足种粮农民生存生活需要,对自愿从事粮食种植的农民实施身份转换,将农民转换成农业工人,并建档立制进行管理和服务。转换成农业工人身份之后,农民的土地依然实行统分结合的经营制度,或者独立经营(有能力和经济基础的生产大户),或者通过合同的方式回归集体,或者交给新型农业经营主体,统一实施机械化、智能化、规模化经营。让渡或者没有让渡土地经营权的农民,身份均统一定位为农业工人,国家根据粮食生产的数量和质量赋予其劳动报酬(工资)。各经营主体生产的粮食由国家以市场价格根据需要统一收购,农业工人的工资由经营主体统一发放,同时实施国家配套补给和对接(根据粮食生产数量和质量、自然灾害等情况,国家保证最低工资配给),工资总量要与当地平均工资水平保持平衡。这样,既可以调动广大农民生产积极性,留住农民、唤回农民,又可以实施规模化、机械化、智能化、数字化粮食生产,持久保证粮食生产的稳定性、持续性和高效性,维护好国家的粮食安全,推动乡村振兴总体目标的实现。

2.完善农民保障制度。从当前来看,我国农民社会保障覆盖面、覆盖程度、覆盖人口是最低的,农民劳动缺乏安全保障,农民生存缺少基础保障。对于农民职业本身而言,由于农业生产的特点,一旦受到气候影响,粮食价格波动较大,加上国家对农民的保障不到位,一旦遇到灾荒年月,他们的生活就难以为继。因此,对于从事粮食生产有一种天然的不安全感的农民来讲,从国家发展的大局出发,从新时代的发展目标来看,必须建立和完善农民的社会保障制度。

其一,要建立农民养老金或退休金制度,切实保障年老体衰失去劳动能力的农民没有后顾之忧地享受晚年生活。在乡村振兴和粮食安全的背景下,为农民建立养老或退休金制度,首先要为从事粮食生产的农民建立保障,可根据农民从事粮食生产的时间(以年为单位)、占有耕地数量、粮食生产质量确定几个等级,分等级发放。这种保障并不是搞一刀切,要具体问题具体分析,一般情况下,可规定年满60周岁的农民开始领取养老(退休)金。

其二,要建立农民保险制度。据统计,我国从事粮食生产的农民,每年在生产劳动中的伤亡人数占到全国工伤人数的80%以上,一旦出现劳动伤亡,整个家庭就会处于崩溃瘫痪状态;每年农民因为大病和意外事故失去生命的人数在全国也名列前茅。因此,建立和完善农民生产劳动工伤保险制度、重大疾病保险制度、意外事故保险制度,对于保护好农业劳动力、调动农民粮食种植的积极性具有重要的现实意义。

其三,实施农民终身种粮荣誉年金制度。农民职业也需要被尊重、被认可、被鼓励,因此,除了要建构农民养老金或退休金制度外,为鼓励农民终身从事粮食生产,还应建构农民终身种粮荣誉年金制度,使他们和机关事业单位享有同等的年金待遇。

保障保险和荣誉年金制度的完善与建构有利于从根本上解除广大农民的生存后顾之忧,最大限度调动农民种植粮食的积极性,使广大农民在没有压力没有烦恼没有忧愁的环境下轻松劳动、开心生活,与养老退休制度挂钩的粮食生产也一定能焕发出生机活力。

(四)激励政府发力的考评监督制度

必须对政府粮食工作实施严格考评监督,以充分发挥基层党委和政府在调动农民种粮工作积极性中的作用,让基层政府充分发力,展现活力。在党的领导下针对政府建立的考评监督制度能推进其他三项制度实施落实,是调动农民种粮积极性的动力。通过对政府的考评监督,可以促使政府在“三农”工作中制定科学合理的制度规划,最终实现调动农民种粮积极性的目标。

1.建构对政府工作的全面考评制度。科学合理的考核评价制度有利于调动工作人员的积极性、主动性和创造性,对工作方向具有明确的评判和引领作用。从粮食的收获、运输、存储、深加工到粮食产业链条的延伸,从土地流转的组织实施到新型农业经营主体的建构,从加快推进乡村基础设施建设到为广大农民奔走呼号、建立全方位的安全养老保障保险制度,从深入田间地头与农民家庭促膝谈心、召开座谈会到促使绝大多数农民积极投入到粮食生产,无一能离开党和政府的宣传、组织、引导、协调、沟通、帮扶和制度保障。在调动和激发农民种粮积极性工作中,党和政府始终扮演着最重要的角色。因此,强化党和政府的领导,采用科学恰当的工作方法,是对广大党员干部工作态度和全方位工作能力的一种考验。实施对政府尤其是对党员干部工作的考核评价具有十足的必要性,通过考核评价,能充分发挥和调动党员干部“敢于作为、善于作为,勇于战斗、善于战斗,勇于胜利、善于胜利”的水平和能力。具体来讲,对政府的考评制度主要是:以调动农民种粮积极性为前提,考评内容包括对农业生产的指导、对农村建设的引导、对农民保障工作的领导三个方面;考核评价的主体包括上级政府、党委,本级党委、政府,基层农民代表;考核评价的过程包括领导干部述职、民意测验、与农民面谈、深入群众了解情况几个指标,考核之后对结果进行综合汇总,以考评等级作为考评的最终结果。为避免弄虚作假,将考评结果进行为时一周的公示,无异议后再由被考评干部对考评结果签字确认,将考核结果作为年终业绩考核和奖惩的重要标准,作为留用、降职、晋升的重要依据。

2.建构对政府工作的全面监督制度。对领导干部调动农民种粮积极性的工作进行监督,有利于领导干部在工作中不断发现问题、解决问题,不断纠正工作中的缺点和不足。监督内容主要包括对工作态度、工作纪律、工作作风、工作程序、工作效果的监督。监督的主体是上级和同级纪检和督察部门以及广大人民群众。通过严格严肃的监督,强化党员干部的工作责任感,提升自身的工作能力,学会运用恰当的工作方法和手段转换工作思路,增强人民群众的满意度,不断提高工作效率。制定对政府工作的考评监督制度,对于新时代充分发挥党对一切工作的领导,全面加强党的建设,贯彻坚持以人民为中心、全心全意为人民服务的宗旨,对于和谐党群、干群关系,充分调动广大农民种粮积极性具有重要的推进作用。通过考评监督,使党和政府更具有引领力、战斗力、向心力和凝聚力,为实现粮食安全和乡村振兴发挥出最大领导力。

四、结 语

“四维协进”的制度体系中,实现农村繁荣的推进性制度、实现农业发展的基础性制度、实现农民稳定的保障性制度是调动农民种粮积极性的具体举措,其中农业发展的基础性制度是“四维”的核心,农村繁荣制度和农民稳定制度是推动农民种粮积极性基础性制度的两翼,通过对政府工作的考评和监督所产生的强大的领导力则是推进农业农村农民三项制度体系建构、强化组织引导、调动农民种粮积极性的“引擎”和根本动力。调动农民种粮积极性,需要“四维”制度体系共同发力、协同推进。这些制度从制定到贯彻实施再到产生实际效果,面临的挑战多、难度大、充满了各种不确定性,因此,调动农民种粮积极性需要全党和全国人民共同努力,只有这样,才能加速实现工作目标,完成战斗使命,从根本上保障我国粮食安全。