中国对外农业援助的可持续发展——以援非农业技术示范中心为例

张 瑾,刘天乔,王 战

(1.北京交通大学 语言与传播学院,北京 100091;2.湖北大学 历史文化学院,武汉 430062; 3.华中农业大学 外国语学院,武汉 430070)

一、文献综述

当代“国际援助”始于二战后20世纪50年代美国对欧洲实施的“欧洲复兴计划”。同一时期,中国作为社会主义国家,开始对外进行不附带任何政治经济条件的援助。截至2016年,中国对外援助累计达到4 000亿元,共实施了2 700多个援助项目,培训各类人员1 200多万人次,派遣超过60余万名专家和技术员[1]。2021年发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书显示,2013年至2018年,中国共向122个国家和20个国际、区域性多边组织提供援助2 702亿元人民币,共建设成套项目423个,技术合作项目414个,培训各类人员20余万人次[2]。经过多年的不断探索、改革和发展,中国的援助打破了西方话语权,形成了不附加政治条件、尊重受援国自主发展的中国特色的援助理念和基本原则[3]。

对外援助作为当代中国外交的重要内容以及中国参与全球治理的关键抓手,发挥了举足轻重的作用,特别是农业对外援助工作取得了长足进步,成为助力世界不发达地区提升粮食安全、消除贫困的重要手段。非洲是中国对外援助的重点区域,1960-2010年中国在非洲共援建了约220个农业类项目,占所有援非成套项目数量的约20%[4]。2013-2018年中国共向非洲53个国家和地区提供援助,占全部援助国家和地区的37.3%,援助资金占比达44.65%[2]。农业技术示范中心(以下简称示范中心)作为新时期中国对非洲援助的新尝试,截至2019年底,在非洲共援建22个示范中心,还向37个国家派遣了81个农业技术专家组,共计808人次[2]。

国内外就中国对非农业援助的研究始于20世纪80年代末。国外最早的研究是1985年Bartke提到中国和联合国粮农组织共同出资在8个非洲国家实施农业援助项目,中国以较小规模的援助切实帮助了非洲国家,并为受援国带来了积极影响[5]。针对中国对非洲的农业援助,国外形成了两种观点:一种带有强烈政治立场,认为随着中国人均收入的提高及生活水平的改善,中国对非洲的农业援助最终目的是保证国内粮食安全,还可为中国在资源项目开发中造成的负面影响给予补偿[6]。与之相反,美国学者黛博拉较为系统地还原了中国对非洲农业援助的历史进程,并对中国在非洲以农业开发为由的“占地”“移民”等污名化说法一一驳斥[7]。法国经济学家Chaponnière 等通过对2000-2010年中非农产品贸易数据进行梳理,发现中非农产品贸易虽然在10年中提高了近12倍,但其仍是中非贸易的较小组成部分,有力驳斥了“中国援非是为了保证自己粮食安全”的荒谬说法[8]。他们认为中国、巴西等新兴发展中国家对非洲的农业援助本质上有别于西方与殖民紧密相联的援助[7-8]。

中国国内的研究普遍形成于2000年后,自此,研究数量呈井喷式增长,这一变化侧面反映了中国国内外交政策的转变。虽然学界的研究已经历了20年的发展,但研究援助项目后评价方面的成果仍然较少。唐丽霞等最早关注中非农业合作与国际减贫发展,他们系统梳理了中非农业合作的历史与现状,认为中国对非洲农业援助是基于中国农业发展经验的嵌套,通过对坦桑尼亚等多个微观农业援助项目的考察,呈现了援助实践叙事中的困境[9]。唐晓阳等从宏观经济学角度考察了中国对非洲直接投资及企业在非农业投资中遇到的典型问题[10],高贵现系统地考察了中非农业合作的绩效并提出建设性对策[11]。国内研究还聚焦于示范中心的可持续发展。目前,多数成果以对策性研究为主,站在中国是援助国的角度提供相应的政策咨询[11-12]。研究人员以从事“农业走出去”的专家、官员居多,研究内容相对宽泛,角度相对单一[13],普遍关注中国作为援助主体存在的问题。部分研究人员从援助项目管理体制出发,认为中国对外援助管理职能多层嵌套、实施单位性质复杂多样、援外专家水平参差不齐等问题是造成示范中心不可持续的重要原因[14]。鲜有研究能以受援国为出发点,结合受援国农业发展国情,分析影响示范中心可持续发展的深层次原因。本文以受援国为出发点,结合其农业发展国情和示范中心的功能特点,探索示范中心的最终出路。

二、中国对非洲农业援助的发展阶段及示范中心的功能定位

(一)中国对非洲农业援助的发展阶段

中国对非洲的农业援助在探索中不断积累、调整、更新,经历了以政府为主体到以企业为主体,从单方面受益的无偿援助到以市场经济为主导的农业经济合作转变。

中国对非洲援助的第一阶段始于20世纪50年代至改革开放前。这一时期以无偿的、受援国单方面受益的农业合作为主。中国在非洲共计实施了以农业技术试验站、农业技术推广站及农场为代表的约 180 个农业项目[15]。第二阶段为改革开放至2000年的调整时期。随着市场经济的进一步深入,对非援助引入国有企业进行投资,开始注重项目的经济效益,强化双方受益,以中国农垦集团对援建农场进行企业化改革为标志,建成了中赞友谊农场等一批经营性海外公司。此外,中国资本试水海外,1985年设立贷款基金以促进中非企业进行合资,中国农牧渔业国际合作公司在塞拉利昂与印度公司合资成立油棕加工企业成为中国资本在非洲投资的初试[16]。第三阶段为2000年中非合作论坛至今,中非农业合作进入机制化新时期,双方明确了“互利共赢”的合作原则和方针,中国确定了以企业为主体,探索按市场经济规律开展境外投资开发的经验和做法,涌现出以示范中心为代表的新合作形式。它是新时代中国对非洲农业援助的典型,通过经济效益支持项目运转,达到援外目的,是集农业技术推广、农业培训与示范、农业研究与经营为一体的新型援助形式,旨在通过帮助受援国开发农业技术、提高生产效率、从事多样化农作物生产以增加农民收入,最终实现减贫和改善民生。它是宣传中国农业发展道路的重要窗口,是分享中国扶贫攻坚宝贵经验的重要途径。

(二)示范中心的多重功能定位

示范中心的主要功能是发挥示范中心的技术示范效应,通过示范、培训等公益性活动,带动周边农业技术水平提高和农民致富;以企业承建为主体,注重企业在资源配置中的主导作用,充分市场化,从而实现自给自足。示范中心的功能定位需作为受援国农业体系的重要组成部分而统筹考虑,切实发挥其在技术传播、产业链布局和商业化运行等方面的多重角色,其功能定位如图1所示。

图1 示范中心的功能定位

农业产业链涉及生产、加工、销售等多环节,主要有产前、产中、产后三个重要组成部分。示范中心的功能定位即根据上述三个环节而设计。生产环节,示范中心是农业技术的传播者,它承担生产角色,开展多样化生产活动,定期举办针对技术人员、小农户的培训,教授种植、养殖知识,提供田间指导;加工环节,示范中心是农产品加工的促进者,它通过对自产农产品或利用地理优势购买当地价廉物美的农产品进行加工以提升产品附加值,并逐步推动农产品向深加工转变;销售环节,示范中心是农产品商业化的推动者,旨在推动更多参与者融入农产品商业化,建立初级产业链,逐步提高农产品在国内市场、区域市场中的份额,促进受援国农业的整体布局。

农业技术示范中心由中国政府援助建设,建成后移交受援国并进入独立运营。前三年为技术合作期,其建设和运营费用由中国政府承担。三年后进入自主运营期,中国政府不再提供援助资金,示范中心自主经营、自负盈亏,通过经营所得收入实现其自给自足的可持续发展。然而,经过十多年的发展,大多数示范中心却陷入了“移交即荒废”的困境,可持续发展成为示范中心面临的最严峻问题。

三、示范中心发展困境:案例分析

示范中心在传播中国先进农业技术、实现中非农业交流方面完成了历史使命。但对于受援国,如何实现其“造血功能”问题多年来悬而未决。本文认为示范中心的可持续问题应作为受援国农业体系的重要组成部分进行统筹考虑,应将其不同功能定位置于受援国农业政策、农业生产水平、商业化水平等具体条件下系统性分析。本文拟选取刚果(布)示范中心,结合刚果(布)的农业国情,全面分析造成示范中心可持续发展困境的原因。

2017年,在“一带一路”框架下,中国首先确立了包括刚果(布)在内的4个非洲国家为开展中非产能合作先行先试国家。刚果(布)是非洲西海岸地区的唯一入选国。2021年6月21日,习近平主席与刚果(布)总统萨苏通电话时表示:“中刚双方一贯相互支持、相互帮助。中方愿同刚方深化农业、民生等领域合作,助力刚方工业化、经济多元化进程,促进刚经济社会发展。”刚果(布)示范中心是首批入选建设的14个示范中心之一,具有一定代表性。本文通过在刚果(布)为期两个月的田野调查,着重搜集刚果(布)政府出台的农业政策及国际组织公布的相关发展报告,同时前往法国,整理法国国家档案馆和法国外交部档案馆收集有关档案,整理刚果(布)殖民时期、独立初期法国对其农业援助政策、项目开展情况。此外,特别关注中国农业农村部、商务部公布的示范中心相关文件以获取示范中心相关数据。

(一)以国际援助为主体的农业发展体系与技术传播者的定位矛盾

2018年,刚果(布)对外公布了2018-2022年农业发展五年计划,该计划是其农业发展的纲领性计划。报告显示,刚果(布)旨在重点支持木薯、香蕉(大蕉)两类粮食作物以及经济作物可可的发展,部分预算用于畜牧、水产及新农村建设。五年计划的总投资额为5 680.295亿西非法郎,其中由刚政府直接投资339.095亿西非法郎,这一比例仅占总投资额的5.9%,5 341.2亿西非法郎来自国际组织提供的各类援助资金(见表1),占总投资的94%[17]。

表1 国际组织提供资金的主要发展项目(部分)

由于大批资金来自于以欧盟、世界银行、联合国粮农组织为主的外部机构,刚果(布)政府在决策具体项目的优先等级时并不享有自主权,其作物种类、畜禽养殖类别及其他项目计划都需要根据国际组织列出的发展重点和资金预算而确定。刚果(布)政府无法根据自身农业发展计划和实际需求自主确定发展项目。五年计划显示,刚政府的发展重点为木薯、香蕉等粮食作物,但国际组织的资金预算多投向水产、小农户能力提升、农业普查等项目,受援国需求与实际发展项目存在较大错位。此外,农业项目发展程度一方面取决于国际组织的预算到位程度及执行率,另一方面取决于项目之间延续性及关联性。然而,由于项目资金来源各不相同,项目之间的进度参差不齐、延续性较差,刚果(布)的农业发展形成了以独立、单一项目为主体的基本形态,呈现出分散、无序、随机性较大的特征。刚果(布)政府的话语权较低,其农业发展体系显示了高度的对外依赖性。

示范中心作为中国援助的代表,无法被纳入上述国际组织的体系中。示范中心开展项目无法与其他项目进行有机协作。此外,示范中心试验、示范、培训等非商业性活动一方面因缺少刚果(布)政府的规划,另一方面缺乏国际组织协调支持,仅依赖中国专家在示范中心内部开展活动,辐射有限,无法迎合刚果(布)实际需求。例如,示范中心的归口管理问题仍未明确,上级主管单位不明确。示范中心在刚果(布)本就松散的农业发展体系中被边缘化。

(二)复杂土地权属与农产品加工促进者的定位矛盾

示范中心需通过经营性活动的收益反哺公益性活动,因而必须通过开展多样化的生产活动为示范中心增收。然而,由于示范中心规模有限,产出数量较低且无法满足加工需求,因此,扩大种植面积是示范中心探寻发展的思路之一,而土地成为限制示范中心农业生产的首要要素。

刚果(布)土地权属复杂,受国家权力和部落传统的双重制约。2008年9月刚果(布)新公布的宪法明确规定土地属于国家,从根本上确立了国家的土地所有权。但是,实际获得土地远比纸面的法律条约更复杂,它受到宗族、精英阶层等其他因素深刻影响。土地分配制度是刚果(布)统治者、部落酋长政治秩序博弈的核心。农村地区采取部落内部协调分配的方法,深受传统习俗影响。土地被视为血亲宗族的集体财产,土地所有者是以血缘为基础的集体,土地由宗族长或地位声望最高者统一管理。部分地区,宗族酋长甚至每年都会重新分配耕地。这个具有鲜明的等级划分系统不断随着变化着的亲属关系、社会地位而变化。长幼尊卑、地位等级直接与土地分配数量挂钩。例如,丧偶的妻子在第二年则不被允许继续获得宗族土地,宗亲中有成员因社会地位的改变促使其宗族内亲属获取土地的数量随之改变。部落内部通常有两种获得土地的方式:作为宗族成员,家庭可以免费获得;宗族外人员可通过付费租赁土地,价格从25 000到75 000西非法郎不等。具体价格取决于区域、作物和土壤,最终价格由宗族长决定,但禁止买卖。土地成为维护宗族地位及权利的工具。由于历史原因,部落土地分配制度在殖民时期对社会控制发挥了巨大作用[18]。在城市周边地区,有价值的土地被牢牢掌握在高级官员手中,其利用公权力,占用大片闲置土地却不进行投资。随着城市中心的发展,土地价格飞涨,高级官员以高价格将其出售而获利。无地可耕与大量土地闲置的矛盾十分突出,导致了国家农业发展的危机。

稳固的土地分配体系从根本上限制了示范中心获取土地的途径,阻碍了其进行大规模农业开发。法定土地分配制度无法协调社会精英出让土地资产用于示范中心农业开发,国家权力部落传统的双轨制并行将示范中心的经营性活动限制在狭小的空间内部。

(三)低水平的农业生产与农产品加工促进者的定位矛盾

利用地理优势购买初级农产品经加工以提升农产品的附加值,成为示范中心可持续发展的经营思路。然而,受当地生产能力限制,初级农产品的产量远不足以满足示范中心的需求。刚全国最大的食品饮料加工公司NG同样面临加工萎缩问题。该公司平均月加工木薯能力可达27 000吨,但开足马力生产的时间很少能达到每周 4～5天(1)根据与示范中心刚方主任访谈整理,2018年于布拉柴维尔。。由于本地市场人口容量较低,运输、原材料成本高,产品在国际上竞争力不足,因此保持较低水平的生产是维持现有经营状况的唯一办法。受限于当地的购买力水平,所生产的农产品大多滞销。

刚果(布)当前的农业生产模式仍以刀耕火种的自给自足农业为主,大部分地区仍保留着原始生产方式。在开发森林资源以火还土的过程中具有节省人力的独特优势。面对机械化水平低下以及人力资源的缺乏,刀耕火种农业生产方式仍是最合理的方法。

刚果(布)良种繁育与推广工作基本处于空白。以刚果(布)的粮食作物木薯为例,仅在布恩扎省的贡贝(Kombé)和 卢泰泰(Loutété)建成了两个木薯育种中心[19]。由于资金缺乏,木薯育苗实验中心工作基本停滞,在很长一段时间内未产出任何科研成果。根据刚官方统计,79.3%的家庭仍使用产量低、种植周期较长、抗病虫害能力低的传统木薯扦插[20]。此外,刚果(布)政府对种子的进口实行严格的管控,即使是示范中心用于科学研究的种子也很难入境。

根据粮农组织统计,1970 年刚果(布)全国农业机械总数约为 500 台(2)数据来源:联合国粮农组织数据库,1970年代后该数据无更新。。时至今日,机械化水平仍不到10%,90%以上的家庭仍然使用以锄头、大砍刀、斧头、木薯筐、铝盆、锯刀、福福刀为代表的传统农具[21]。根据西非发展研究办公室报告,使用机械进行耕地的比例仅为 6.4%[19]35。此外,刚果(布)南北双方区域发展不平衡,南方机械化水平略优于北方,普尔省(24.4%)、高原省(7%)和布恩扎省(3%)的农业机械化水平相对较强,但全境普遍存在设备不足和使用成本高的问题。调查显示,使用机械耕作的价格为每公顷80 000西非法郎,远高于中国[22]。

刀耕火种的农业生产方式仅能满足小农家庭的日常生活需求,无法生产过多剩余的生产资料。对于示范中心的经营性活动而言,就地购买量大质优的农业初级产品几乎不可能。缺乏良种推广和机械化水平低加深了供需矛盾。以自给自足为基础的传统农业是在家庭范围下开展,小农户将小部分剩余进行销售以获取收入。农村网络以浅层次的形式融入经济贸易,但此类形式的贸易只是将农产品本身融入现代经济体系,并没有将其生产方式推向产业变革层面。刚果(布)农业尚未进入市场发展,以小农为基础的农业生产模式在世界贸易体系中被边缘化。作为现代农业发展的产物,示范中心试图构筑于原始农业之上并获得发展的作法如同抱薪救火。

(四)商业化参与者有限与农产品商品化推动者的定位矛盾

产量低下是示范中心无法获取初级农产品的直接原因,而商业化参与者有限是造成该问题的根本原因。

批发商和零售商是农产品商业化的直接参与者。据统计,刚果(布)国内仅有少量具有一定财富的群体能够有资格从事商品批发交易、参与农产品商业化。国内财富通常掌握在控制公民权利的少部分政治精英手中。由于刚果(布)政府不愿意分享既有的权力和财富,因此严格限制富人数量的增长。一方面,富人数量增长会导致国家财富的逐渐分散;另一方面,不断扩张的富人群体会影响国家政策的制定和实施,继而威胁精英阶层所掌握的权力。因此,普通公民通过商业化获取财富积累缺乏广泛的政治基础[23]。商人数量的锐减从根本上减小了私人和公权力者合作进行生产性投资的动力,间接导致农业工业化投资能力降低。根据实地调查,进行工业化生产的企业大多为统治者及精英阶层。在北方城市奥约,全国唯一的牛奶制造公司是总统的私人财产。北方仅有的肉牛养殖场也属于刚高级官员。由于财富成为精英阶层获得选票的手段之一,必要时其会与某些群体分享国家的财富及资源,这成为一种典型的恩惠和裙带关系。

与批发商相比,从事零售者以女性为主。由于获得融资机会有限,零售者难以扩大其贸易活动从而累积资本。事实上刚果(布)并未设有农业信贷银行,对于普通民众而言银行服务是天方夜谭。为促进农产品销售,农村妇女通常与居住在主要消费中心的亲戚合作,将加工后的产品自行转送至城市及其周边,该举措部分消解了批发商的作用。由于难以获得购买交通工具的资金,用于载客的大巴车成为农产品运输的主要工具,大巴司机是农产品贸易链中的重要零售商。当其有机会购买到大量农产品时,即成为贸易商兼运输商。刚果(布)全境没有专门用于农产品运输的工具,非专业化的运输延长了农产品的运输成本,增加了农产品腐烂浪费的风险。西非发展研究办公室报告显示,找到用于农产品运输车辆平均需花费4.7 天时间,在盆地省更需花费长达13.5天的时间[19]46。除车辆费租用外,还须向道路安全官员支付平均 10 000 至 15 000西非法郎的隐形费用[24]。

总体来看,刚果(布)的农业生产者同时扮演多个角色:生产者、加工者和销售者。这条产业链上参与者数量明显不足、分工混杂,功能的重叠一定程度上破坏了市场化的实现,给商业化带来了严重困扰。示范中心在经营初期建立起独立于刚果(布)内部的商业化网络,它不需要通过当地的生产商、加工商、分销商来开展经营性活动,主要销售对象为在刚的中资企业及员工。但是当示范中心寻求扩大规模时,原商业化网络难以支撑其经营需求。在刚果(布),扩大经营规模还需要同当地公共权力的拥有者进行财富分配。因此,既不能发挥规模效应,也无法克服刚果(布)商业化的客观问题,当寻求扩张并与外界联系时必然难以维系。

(五)基础设施水平低下与农产品商业化推动者的定位矛盾

示范中心的商业化需要仓储、物流等基础设施的保障。刚果(布)缺乏优良的农业仓储设备。大型的农产品仓库多集中在首都布拉柴维尔(50%)、布恩扎省(17%)、高原省(15%)等较为发达地区。仓储设施通常是经过翻新的前私人房屋(小型)或国有/半国营房屋(大型),多位于铁路或车站沿线、港口和主要市场附近。然而,多数仓储设备破旧不堪,清洁和卫生设施堪忧,增加了农产品商业化的风险。

运输是农产品商业化的重要环节,刚果(布)交通发展严重滞后。截至目前,仅有两条国道N1和N2连接南北全境。道路状况不尽如人意,N1 公路铺设沥青里程不到总路程的一半,N2公路仅有600公里为柏油路。以红土为主的道路长期受到雨水排放、路面维护、标识度等问题的影响。1934 年投入运营的大洋铁路是刚境内唯一一条铁路,由于资金不足年久失修、事故频发,铁路运营基本处于瘫痪之中。内河航运方面,刚果(布)境内降雨丰富、河网密集,为河流航行提供了可能。河网总长7 276公里,约有20个内河港口,但由于港口设备老化和物资不足,内河航行严重放缓,部分河流大部分时间都不能航通。

刚果(布)的交通状况对示范中心的可持续发展带来了现实挑战,基础设施恶劣使得示范中心只能依赖周边的中国企业维系销售网络,产品销售依赖于示范中心的自有车辆,这些车辆除兼具用于培训、管理外,还承担着物流作用。建立以刚果(布)国内为基础的区域化产业链无法突破基础设施的现实限制。参与群体缺失、投资意愿薄弱使得示范中心的商业化成为无源之水、无本之木。

四、对策建议

受援国农业政策及发展水平是决定中国对非洲援助有效性的重要条件。对于小规模的示范,示范中心目前的投入和政治效益基本符合预期,但当小型示范进入大循环,必然依赖更多的当地资源和基础设施作为可持续的保障,并最终促成示范中心小循环与受援国外部环境大循环的内外作用与良性协同。农业的开发和发展既是公共服务,也兼具营利性,二者相互配合符合我国对外援助把服务国家外交与经济建设紧密结合的长期目标,真正做到弘义融利。因此,实现示范中心的可持续发展可从如下方面入手。

第一,参与受援国农业发展顶层设计,系统性布局中国农业对外援助。示范中心的可持续发展依赖于中国对受援国援助的系统性布局。积极参与受援国以农业发展规划为代表的顶层设计,编制战略规划、区域规划、重点产业规划等,将示范中心的功能合理嵌入受援国的民生需求、发展需求。帮助受援国确定短期、中长期的重点发展项目,针对性发挥示范中心在重点项目的试验、示范、培训等方面的作用。同时,结合受援国短期、中长期发展目标,以示范中心为依托,整合其他农业援助项目(派遣高级农业专家、农业技术合作组、建设农业技术试验站等),有效避免人力资源浪费和功能重叠,改变示范中心的孤立生态,发挥集群效应,提高中国农业援助的整体性和影响力。

第二,积极融入多边援助,参与受援国全面建设。受援国以国际援助为主体的农业发展体系短时间内难以改变,因此应以国际发展合作转型升级为契机,向开放包容的多边援助、三方合作体系转变,以更加积极的态度融入国际发展援助,逐步改变援助项目仅以西方国家为主的单一形态,提高援助的多元性。切实发挥示范中心的特点,与其他国际援助项目进行优势互补,在成体系的多边农业援助框架下形成合力。继续发挥南南合作援助基金的先锋作用,促进其在联合国粮农组织框架下的农业合作,参与受援国的减贫事业,同时提高中国在国际组织中的影响力。

第三,结合援助实际需求,争取受援国政策支持。示范中心的健康运营,需要加强与当地政府的合作交流,争取受援国政策支持,对于项目长期实施所需的配套政策(包括农业政策、土地政策、税收政策等)提前沟通。针对影响较大的重点产业,结合当地既有的地方性政策和法规进行深入研究,做到有的放矢,为示范中心的可持续发展保驾护航。

第四,注重资源整合,促进产业链建设。示范中心的可持续发展应重视对受援国国别区域的考察研究,深挖受援国具有比较优势的资源禀赋,结合市场的不同需求,降低生产成本,促进农产品深加工,逐步建立产业链,为中国农业“走出去”提供便利。农业产业链建设需要仓储、物流、交通等基础设施建设保障。受制于受援国财政资金有限,基础设施援助应与农业援助统筹考虑,并向农业援助区域适当倾斜。

第五,重视经营当地社会网络,适应受援国的政治关系。政府与部落的互动轴线是以刚果(布)为代表的非洲国家长期以来形成的稳定政治关系。示范中心的可持续发展不仅依赖于与受援国政府的关系,同时需要重视与部落、部族的维系。充分调研受援国社会文化、部落习俗,重视当地社会网络的经营能够有效解决土地权属、族群认同、社会舆论在内的诸多问题,为中国对外援助提供保障。