加压容易减压难:乡镇政府负担生成的多重制度逻辑

陈泽鹏,董迪瑶,雷晓康

(1.西北大学 公共管理学院,西安 710127; 2.西北农林科技大学 经济管理学院,陕西 杨凌 712100)

一、问题提出与文献综述

近年来,乡镇政府落入超负荷治理的窠臼,严重掣肘了农村基层政权建设的现代化进程。在全面推进乡村振兴的大背景下,乡镇政府负担成为推进基层治理体系和治理能力现代化的主要阻滞因素。为突破这一梗阻,2018年起中央连续出台《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等多项政策高位推动基层减负,并取得了一定的成效。但调查发现,基层减负工作虽得到了重视和推行,但执行效果仍有待提高,基层干部的负担感知并没有下降[1],甚至出现“精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了频次、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了新规”等越减越负的怪象[2]。因此,寻求治疗乡镇政府“超负”的良方仍是新发展阶段提升基层治理效能的关键任务。

深入解释乡镇政府负担的生成机理并对乡镇政府面临的超负荷困境进行病理分析是寻求有效治理策略的基础和前提,也是基层治理研究者的使命和贡献[3]。目前学界已围绕这一问题进行了大量讨论:早期研究主要关注行政体制内目标任务的设定问题,认为目标任务量化分解以及层层下派会对乡镇政府造成较大压力[4]。但是,基层负担问题在最近三五年才愈发突出和普遍,而这一过程中我国目标设定的控制权分配方式一直保持基本稳定,所以将这一问题仅归咎于乡镇政府繁多的目标任务显得过于简单,掩盖了新时期乡镇负担深层次多维度的多重作用机制。有鉴于此,一些学者结合近年来我国在基层治理转型过程中的新变化,主要从以下三个视角展开了新的讨论:一是权责关系视角。认为上级控制权强化和下级剩余索取权紧缩的权责失衡引致了基层政府负担过重[5],这种职责错位、权责不一的失衡关系在上级职能部门与下级基层政府的条块关系中表现得更为突出[6]。此外,部分学者重点关注了对基层政府的权力约束问题,即在监督下乡过程中合规性成本与可监督性之间的不平衡状态[7],无限制、无规范、不可诉导致督考权运行的结构性失范[8]等均是导致基层政府负担过重的重要因素。二是政府组织行为视角。试图从基层政府个别典型的治理行为中挖掘负担生成的因素,如基层政府文件的冗余性生产行为[9]、“困于会议室”的会议行为[10]、痕迹管理行为[11]等。三是主观作风视角。即从作为“能动者”的官员和官僚制内部出发,认为基层负担重是部分领导的官僚主义作风、“官本位”思想作祟的结果,如有的干部对上级政策不熟悉,对基层情况不了解,盲目决策,混乱指挥,让基层干部无头无脑、迷失方向[12]。

过往研究为解释乡镇政府负担的生成逻辑这一问题提供了丰富的文献基础和理论依据。但是,仍存在一些不足。首先,已有研究存在碎片化和孤立性缺陷,大多关注某一关键要素及其作用机制,但乡镇政府负担是在纷繁复杂的基层治理场域中生成的,任何单一要素和视角都难以对这一问题作出完整性解释。其次,已有的解释性框架较多关注科层体制中自上而下的上级加压或自我加压,如加压式减负框架[13]、基层负担的根源模型[14]等,但是处于行政体系末端的乡镇政府更合乎“夹心层”式的兜底政府,不仅要应对来自上级政府的管理控制,还要代表政府与乡村社会进行直接互动[15]。因此需将自上而下和自下而上的双向压力传导通道共同纳入讨论,以此来建构相对完整系统的解释框架。

综上,既往研究的不足为本研究提供了拓展的空间。本文综合现有研究,选取链接宏观结构与微观经验的“结构-过程”分析范式,其中结构侧重对过程的抽象,过程侧重解释结构的触发机制,过程与结构互相依赖。这种分析范式为考察政治社会实践中操作主体的行动逻辑提供了绝佳的研究视角[16]。本研究基于“结构-过程”分析范式,从上级加压和下级减压的双重视角出发,结合在陕南S镇的田野调查,试图系统解释多重制度逻辑综合作用下乡镇政府负担的生成机理,为推进乡镇政府减负增效提供理论解释和政策启示。

二、结构-过程的互赖型失衡:乡镇政府负担生成的解释性框架

理解中国场景下的乡镇治理,需要统筹考虑两方面的关系:治理结构和治理过程。在基层治理的现实场景中,“结构”指县级政府、乡镇政府、村级组织、社会组织和村民等基层治理关涉主体之间结成的相对稳定的权力关系;“过程”则是在上述治理结构限定下乡镇政府行动过程中各治理主体之间的相互博弈和互动。结构与过程相互依赖,治理结构是治理过程的载体,对于治理过程有限定作用;治理过程体现治理结构,在实际运行过程中型塑治理结构[17]。

本研究综合运用委托-代理理论、压力型体制理论、控制权理论、行政发包制理论等经典理论框架,根据府际之间的互动过程设置分析维度,以治理过程中规约乡镇政府行动的治理结构为分析重点,建构解释性框架,试图解释乡镇政府负担生成的多重制度逻辑。需要说明的是,随着村级组织行政化程度的加深,村级组织的定位已经越来越类似于行政体制中的一个环节,发挥行政体制赋予的职能[18],因此,基于行政组织间互动过程设置的分析维度也适用于对乡镇政府与村级组织之间关系的解释。

(一)起始环节:双向传输的目标设定

目标设定是乡镇治理的起始环节。“委托方”将组织需要完成的总目标和总任务委托分配给“代理方”,“代理方”相应地承担起完成这些目标任务的责任。在该治理过程中,作为科层体制末端的乡镇政府需要接受自上而下和自下而上双向通道的任务传输。一方面,在压力型体制和职责同构体系下,上级政府通过动用其权威资源,采用刚性分配程序将目标任务强制下压到乡镇政府,且在我国加强构建责任型政府的背景之下,乡镇政府的兜底责任不断被强化。另一方面,乡镇政府可以通过行使剩余控制权在管辖属地内将目标任务“转包”给村级组织,但受基层群众自治制度的限定和约束,村级组织的服从成本较高,且自治角色悬浮、自治效率不高的村级组织自身任务消化能力有限,乡镇政府需要承担由于村级组织无力解决而反向上交的“剩余事务”。

(二)保障环节:层层收紧的配套资源

根据目标任务合理配套治理资源是乡镇治理的保障环节。“委托方”在设定目标任务的同时,需要根据“代理方”的任务执行能力,配套完成目标任务所需的治理资源。在该治理过程中,一方面,乡镇政府面临由行政自由裁量权层层下放向强化内部控制机制治理模式的结构性转变[19],层层收紧的治理资源限制了乡镇政府的任务承载能力和资源再分配能力,割裂了治理资源和目标任务的均衡性,使乡镇陷入超限任务与有限能力的泥淖。另一方面,乡镇政府作为目标任务的“转包方”,本应对治理资源进行再分配以提高村级组织的治理能力,但其本就匮乏的治理资源严重限制了其再分配能力,迫使其收紧资源输出通道,进一步削弱村级组织的分担能力。

(三)控制环节:严格常态的检查验收

检查验收是乡镇治理的控制环节,具体表现为检查、调研、督查、暗访等各种形式的监督活动。“委托方”在设定目标任务和配套治理资源之后,需要对“代理方”的行动过程进行检查验收以实时控制其工作动态和信息,同时给“代理方”施加压力确保目标任务的顺利完成和治理资源的规范使用。在该治理过程中,一方面,随着国家权力监督体系完善与国家纪检监察体制改革,基层被全方位地纳入了监督视野[20],对乡镇任务执行过程的检查验收日益严格化、制度化和常态化,乡镇政府被置于愈发严密的监督网络中,其迎检负担加重。另一方面,乡镇政府为顺利通过检查,需要对村级组织同步开展高密度和高强度的检查验收工作,但是目前行政组织对自治组织的监督缺乏制度支撑,导致其监督力度有限,村级组织难以有效分担乡镇政府的迎检负担。

(四)考核环节:问责总领的激励分配

激励分配是对乡镇治理绩效的考核环节。在“代理方”完成目标任务后,“委托方”要对其完成的结果进行科学考核与评估,并根据考核的结果奖优罚劣,以提高“代理方”的工作积极性。在该治理过程中,一方面,基于目标管理体制的行政问责制度逐渐成为乡镇治理的主要激励结构,问责总领下的激励分配使乡镇处于“高危”治理环境中,给乡镇政府带来了出于避责而产生的额外治理负担。另一方面,由于村干部问责制度建设仍处于起步阶段,导致乡镇政府对于村级组织的负向激励约束性不足,同时资源有限的乡镇政府不具备经济奖励或人事晋升等正向激励能力,因此,难以通过有效的激励手段来调动村级组织分担任务的积极性。

综上,基层治理结构-过程的互赖型失衡导致乡镇政府处于“加压容易减压难”的超负困境中,失序的治理结构承载高强度高负荷的治理过程,繁余冗杂的治理过程则进一步型塑过度泛化的治理结构,即压力型体制和自治制度作用下双向传输的目标设定环节对资源配套环节提出了更高的要求,但内部控制机制治理模式的结构性强化使乡镇面临层层收紧的资源困境,削弱了乡镇政府承载目标任务的能力和村级组织分担目标任务的能力。为确保乡镇政府任务执行不打折扣,上级政府织密了监督网络并强化了问责力度,但监督与问责泛化进一步加大了乡镇的迎检与避责负担,而村干部监督与问责制度不健全使村级组织的分担动力有限。乡镇政府作为“夹心层”式的兜底政府在“上级加压易,下级减压难”的制度环境中生成了大量治理负担(如图1所示)。

图1 多重制度逻辑下乡镇政府负担生成的解释性框架

三、田野调查:来自陕南S镇的案例

前文基于经典理论框架建构了多重制度逻辑下乡镇政府负担生成的解释性框架,但是过分依赖已知假设建构的理论分析框架可能会使得理论叙事脱离现实并失去生命力,而进入田野接受经验世界的信息冲击,透视现实与理论之间的张力,能够为理论建构注入新的洞见和活力[21]。为此,本研究采用案例研究方法,试图通过深度扎根真实情境,对案例场景进行深度描述和诠释[22],来提升对乡镇负担本质或意义的认识,透视现实场景中乡镇负担生成的结构与过程机制。

(一)案例选择与简介

本研究遵循分析性概括的案例研究逻辑,即在案例选择方面,并非追求案例材料的表象,如行动者、事件发生背景、过程等可复制或可外推,而力求所选案例可以承载某一类别现象的共同属性,以满足案例研究的一般化要求[23]。S镇地处陕南C县,总面积60.6平方公里,全镇辖7个行政村和1个农村社区,常住人口约2万人,镇域面积和人口规模在全国属于中等偏低水平。在产业结构方面,主要以粮食、蔬菜、中药材种植和生猪、娃娃鱼养殖为主,属于传统以农业为主体的乡镇,其经济社会发展水平居于C县中等水平(1)2019-2021年,S镇在全县各乡镇(街道)经济社会发展年度综合考核中始终居于8～10名左右。(C县共17个镇办)。本研究重点关注乡镇政府的组织行为与运行机制,S镇中心工作、运行程序、行政职能、组织结构、权力配置等关键特征与全国绝大多数乡镇(街道)并无二致,具备案例分析意义上的典型性。因此,本研究选择陕南S镇为案例对象,进行了长达数月的田野调查(2)本文第二作者以研究生助力团的形式在S镇人民政府挂职副镇长并展开田野调研,时间为2022年4月至2022年9月。。

(二)案例资料来源

本研究的案例资料主要包括三个部分。其一,访谈资料。对C县县级干部、S镇乡镇干部、村干部等进行多次正式与非正式深度访谈,获取的访谈资料按照“日期+访谈对象”的编码方式进行整理(如表1所示)。其二,观察日志。挂职工作期间的观察日志记录和还原了乡镇治理过程中典型现象的场景及多主体的行为过程。其三,基层文件、工作总结、会议记录、宣传栏文案等二手资料。这些宝贵的案例资料为本文的分析提供了现实经验的支撑(3)按照学术伦理的要求,对调查的地名、人名等信息均进行了技术性处理。。

表1 案例访谈资料情况

四、上级加压易:压力型科层体制下的加压过程

“压力型体制”是对我国科层体制生动的理论描绘,即一级政治组织为了完成上级下达的各项指标,把这些任务和指标层层量化分解下派给下级组织和个人,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩,由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在评价体系的压力下运行的[24]。乡镇政府是压力型体制中的末端,上级政府(县级及以上)具有对乡镇政府的强大权威,上级政府的加压过程是基于压力型体制中上级政府正式权威的自上而下强制推行的过程,乡镇政府必须无条件服从,几乎没有议价空间,服从成本低,主动性较低。需要说明的是,县级职能部门虽与乡镇政府处于同一行政级别,理论上其任务分配不具备强制性,但以地域来划分政府间责任的属地管理模式为县级职能部门进行任务分配提供了合法性渠道,其可以冠属地管理之名要求乡镇签订“责任状”。因此,在压力型治理体制下,上级政府较易实现对乡镇政府的加压,具体表现为以下四个方面。

(一)任务分配与任务负荷的失衡

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2022修正)》规定,“乡、民族乡、镇的人民政府需要执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业和生态环境保护、财政、民政、社会保障、公安、司法行政、人口与计划生育等行政工作”[25]。乡镇政府的任务之多之杂可以在上述法律文件中“窥探”一二,且近年来现实场景中乡镇政府的任务进一步呈现膨胀之势,上级政府的任务分配强度超出乡镇政府的任务负荷能力,导致任务负担加重,主要表现在任务数量和任务难度两方面。

1.任务数量剧增。伴随着经济社会的高速发展,中国基层社会的社会样态发生了从简单到复杂的变化,政府需要面对以个体异质、利益分化、系统交互、信息模糊与风险频发为主要特征的现代基层社会[26],新问题、新需求、新环境的出现客观上导致政府需要履行越来越多的新职能。以农业农村系统为例,“现在局里官方定的职能就包括农业产业发展、农产品质量监督、农业投资管理等近20个大项,这还不包括和其他部门的配合性工作和临时性工作,而且这些职能基本上每年都在增加,光我主管的就有农村人居环境整治、美丽乡村建设、健康村庄创建、农村社会事业等10多种业务,这里面大多数业务都需要和乡镇配合去落实。”(访谈资料:20221102FJZ)政府职能的整体性扩张导致在一级抓一级、层层抓落实的工作机制中,乡镇政府作为任务执行链条的末端需要完成的任务数量剧增,主要表现在以下两方面。第一,多中心工作。除经济建设、维稳治安、环境整治、疫情防控等常规性中心工作外,S镇2022年上半年新增的阶段性中心工作包括征地拆迁、疫苗接种、自建房排查、防洪防汛等若干项,呈现中心工作常规化之势,这些越来越多的裹挟着巨大压力的“死命令”“硬任务”给乡镇政府带来很大压力。“面对新的问题,肯定要有新的措施。活儿肯定是越来越多的,旧的也不会废止,所以你一直都在做增量。而且现在事事都是中心工作,上面给的压力都很大,哪件事干不好都不行。”(访谈资料:20220609WSJ)第二,多临时性工作。“计划没有变化快”是对乡镇工作的生动描述,乡镇工作具有琐碎性、随机性、应急性和不确定性,因此乡镇政府需要承担较多临时性、突发性和紧急性工作,这要求乡镇干部需要随时待命。“不管是白天还是晚上,周内还是周末,经常是突然收到一条群消息,‘所有人请立即返岗’,我们不管在哪都得溜溜地跑回来处理突发事件。”(访谈资料:20220608DZZ)

此外,在职责同构体系下,县级多条线职能部门之间的信息壁垒和协调不畅导致乡镇政府徒增了诸多无意义的重复劳动。例如在疫情防控中,有的市县卫健局、应急局、政府办、县委办、妇联、教育局、农业农村局等都各自制作一份或几份表格,要求基层干部填写并迅速上报,这些表格的内容其实相差无几[27]。

2.任务难度递增。第一,任务具有高模糊性。过往乡镇以完成确定性任务为主,只需按要求完成“规定动作”即可,但随着政府治理进入新时代,组织任务性质开始发生较大转变,模糊性任务日益增多[28]。以美丽乡村建设工作为例,“全县的美丽乡村建设要想做好,关键在于创新,要有亮点,不能是千篇一律的。我们只能是指出一些方向,比如环境、产业、治安等等,各个乡镇要结合本地特色,发挥主观能动性,打造自己的品牌和亮点。”(访谈资料:20221102FJZ)因此,在创新驱动高质量发展的新阶段,乡镇需要在充分领会国家政策意图的基础上,结合实际情况把指导性意见转化为具有操作性的实施方案,这对乡镇工作提出了更高的要求。“现在这工作不光是动动腿、动动嘴,关键还得动脑子。”(访谈资料:20220609WSJ)第二,任务具有高要求性。目标任务在层层传导的过程中,面临因管理层级过多而导致的能量衰减的问题,因此为保证目标任务的顺利完成,“层层加码”成为各级政府反制超大规模科层组织执行衰减的一种策略[29]。乡镇政府作为行政体系中“层层加码”的最后执行者,逐渐加码的工作要求使其难以应对“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的顶格管理[30],超出了乡镇政府的能力范畴。

(二)资源配套与高效执行的冲突

乡镇要想高效完成日益膨胀的任务,需要安排对应的剩余索取权和剩余控制权,具体表现为“权随责走、费随事转、人随事动”。此外,国家多次强调推动治理重心下移也意味着要将权力、资金等治理资源下沉至科层组织的“底部”,赋予基层更多的资源和服务管理权限,使基层既能进行有效的社会治理,又能提供精准的公共服务[31]。但从目前的基层治理现状来看,乡镇仍常常面临有责无权、有事无财、有事无人的治理资源供需失衡困境。

1.有责无权。行政权力是一切行政现象的基础,一切行政活动都要通过行政权力的运行来实现。如果行政权力被上级政府牢牢掌控,处于治理“一线”的乡镇政府活动则缺少权力支撑,基层治理就会陷入“看得见的管不着,管得着的看不见”的权责失衡困境。以环境整治任务为例,“我们辖区一个企业往外排污水,因为企业污水导致农田受污染,我就去和人家交涉,但咱又没有行政执法权,人家不把咱的话当回事儿,人家最后说你农田跟我企业没关系,农田是你自己的事情,我有啥办法。这必须是人家县上环境部门来弄。”(访谈资料:20220609WSJ)

2.有事无财。乡镇财政收入一般包括预算内的公共预算拨款和预算外的土地出让金以及从有关部门争取的专项资金等。“S镇2022年预算内的一般公共预算拨款收入703.95万元,全部用于工资福利支出、商品和服务支出和遗属补助人员费用。”(资料来源:S镇人民政府2022年部门综合预算)这意味着S镇本年度内发展公共事业类的支出,如修路、建校等全部需要预算外收入的支持。在严守18亿亩耕地红线导致土地出让困难的情况下,乡镇政府只能通过“跑部钱进”来向上争取相关部门的资源支持,但争取的效果不尽如人意,导致乡镇“兜里没钱办事难”。“我们每次要干啥都得找项目,然后向县上、市上要钱,但钱不是那么好要的,上面布置任务的时候很积极,三番五次开会强调,但到要钱的时候脸就难看了,让我自己想办法,我能有啥办法,我们是‘吃饭财政’,钱只够给大家发工资的。”(20220605XBZ)

3.有事无人。S镇政府工作人员编制76人,其中行政编制38人、事业编制38人,具备中坚干部特质的主要是乡镇党委、政府和人大的正副职领导、武装部部长以及站所的所长等,其余大多为年龄大、资历老、晋升难等缺乏工作动力的离线干部、刚刚通过公务员或选调生考试进入乡镇的缺乏工作经验的后备干部和少部分挂职锻炼的流动干部[32],中坚力量严重不足。此外,调研还发现S镇“人编分离”现象严重,加剧了乡镇的人员紧缺情况。“很多人占着乡镇的编制,跑到部门去干活,有些借调出去七八年了,占着我们的编制在别的部门干活,害得我们人不够,想招人人家说你们超编着呢,还没办法招。”(访谈资料:20220609ZWY)

(三)检查与迎检的张力

由于在上级政府与乡镇政府的委托-代理关系中存在信息不对称风险,所以,上级政府需要对乡镇政府的工作过程进行严格的监督检查,对乡镇执行偏差及时纠正。但是,由于乡镇治理对象的具体性、治理事务的琐碎性与不规则性、治理事件的偶发性等特点与监督所需要的规范、程序和标准化存在矛盾[33],导致监督下乡运行失序,迎检活动占用了过多乡镇政府本就狭小的承载空间。这种监督失序主要表现在监督规则、监督内容、监督方式、监督频次等方面。

1.监督规则随意化。“包罗万象”的乡镇事务决定了难以设定明确清晰且稳定的监督规则,这导致监督工作存在很大的随意性和不确定性,容易受到监督者个人偏好的影响。学者杨华关于基层迎检的描述中体现了这一点:“要最大限度地将检查组接待好、陪同好、招待好,上级检查组也是人,迎检方越重视,陪同领导级别越高,接待越周到,检查工作越顺利,检查组越会感觉受到了尊重,心里受用,对被检方的态度就不会只是公事公办[34]289。”监督规则随意化导致乡镇政府要想顺利通过检查,不仅需要尽可能地完成好既定框架内的目标任务,还要费尽心思去揣摩监督者的心思,迎合其个人偏好。

2.监督内容形式化。监督对象的复杂性还导致了监督内容的形式化,即监督者在无法准确收集并识别信息的情况下,工具理性主导下的过程监督以手段遮蔽目标,以形式代替实质,以“迹”为“绩”。通过粗略翻阅基层准备好的“材料”作为监督的依据,不是看“结果”好不好、“成效”有没有,而是看“数据”齐不齐、“材料”美不美[11]。这导致乡镇大量时间用来“留痕”、准备“材料”以应对上级的“痕迹式”监督,严重削弱了乡镇干部的自我效能感。“现在大部分人觉得有人要来检查就是做资料,我资料越多越好,干啥都必须拍照片,这是人家检查来给人家看的,其实这些工作乡镇工作人员可能都没有做。他们可能也没法真正理解,现在大家感觉负担重主要因为他们认为每天忙得这些工作都没有多大意义,而且已经形成惯性了。”(访谈资料:20220609WSJ)

3.监督方式僵化。在实际的监督过程中,与监督内容形式化相“匹配”的,还包括监督方式的僵化,即监督者面对复杂的现实情况,在没有充分掌握实情,甚至对监督对象还不熟悉的情况下,仅通过打电话、查看资料等既定监督方式“一次性”判定监督的结果。这种“咬文嚼字”的监督方式往往难以真正识别乡镇实际的工作成效。“去年疫情防控的时候,县上会议要求的是,干部‘下沉’到镇村。我们已经是镇村了,所以我就写的是‘下村’开展工作。然后检查组说我没有完全按照会议精神传达,检查不合格,县上会议要求‘下沉’,我们要求‘下村’。我就说这有区别嘛,我们已经在镇村,还能沉到哪去,把我郁闷的。”(访谈资料:20220609ZWY)

4.监督频次过多。多条线工作意味着多头委托-代理关系,乡镇作为最低一级的代理方,需要接受从中央到省、市、县四级政府的监督,以及几乎所有职能部门的监督,此外,在中心工作模式下,一项工作由多个职能部门负责,乡镇就要接受多个部门的监督,且这些部门之间往往单独行动,乡镇大多数时间都在接受检查或者准备接受检查。“乡镇这一块儿是个大杂烩,所有的单位,所有部门来检查我们都要积极配合,而且现在一项工作,各个部门各是各的要求,我不管你其他家的要求,反正你就得按我的要求,所以我们一项工作要准备不同版本的检查材料,我最多的时候一天得应付三四波上面来检查的。”(访谈资料:20220609ZWY)

(四)问责与容错的矛盾

斯金纳提出的强化激励理论认为,有效的激励应正向奖励强化与负向惩罚强化相结合,且应以奖为主,以罚为辅。但是,十八大以后,财政规范管理限制经济刺激,过程监控、细则管理框限基层行为,任务讲究对标落实而不讲轻重等消解了正向激励的基础条件,问责作为一种负向激励方式,成为当前基层主要的激励方式[34]96-97。此外,在实践中问责总领的负向激励机制存在泛化执行的问题,但容错纠错机制却尚未健全,问责与容错之间的矛盾进一步加剧了激励机制的失衡,导致乡镇干部背负了巨大的精神负担。

1.问责泛化。从问责事由来看,虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党问责条例》,以及地方政府出台的规范性文件中都对问责行为作出了规定,但仍然不健全,导致实践中存在随意、任性问责的情形。“各项政策执行不下去的时候,问责就是问你乡镇,问主管领导、包村干部。你说干工作,流血流汗都不怕,就怕流泪,很难受。有一次是他上面安排错了,然后我们执行,然后上边不管,你错就是错了,现场要问责处理个人,那就处理我啊,我是给现场背的锅,所以委屈得很。”(访谈资料:20220607YZZ)从问责的惩罚方式来看,“一票否决”作为最为严厉的惩罚措施存在滥用现象。“一票否决”制度设计的初衷是为了尽快啃下政策执行中的“硬骨头”,提高政策执行的效率。但是随着上级政府设置的中心工作越来越多,“一票否决”指标的数量随之不断增长,不少基层干部连连感叹 “一票否决”是个筐,什么都能往里装[35]。

2.容错纠错缺位。为了弥补问责总领的负向激励机制的负效应,解决党员干部因顾虑出错而不敢作为及不愿担当的问题,2013年起我国开始建立容错纠错机制,希望通过“三个区分开来”(4)三个区分开来:把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。发挥正向激励的作用,开辟基层干部的权力救济渠道。但调查发现,乡镇容错纠错机制在多数情况下仍处于缺位状态,乡镇干部面临“有苦难言”“有理说不清”的困境。以困难群众帮扶工作为例,“年底慰问的时候,我们刚刚去他家里边看了他,给他买了很多东西。然后等过了两周电话抽访的时候,就抽到他了,然后他说没有帮扶,帮扶干部没来看。检查就没过,人家市上反馈到我们镇上,我们也感到非常无语,我们都有当时的照片,有记录,但是没用,没人听。还是没过。”(访谈资料:20220609WSJ)

综上,任务膨胀与资源紧缩之间巨大的张力导致乡镇干部被迫通过延长工作时间来完成上级交办的任务,“我没有周末的,基本周六日都在上班,从去年到现在,我就是中秋休了1天,过年休了4天,清明大概休了有1天,五一休了半天,就再也没有休息过了。”(访谈资料:20220609ZWY)此外,监督失序导致问责所需的过程依据不准确,问责泛化导致监督的结果效用不明显,对乡镇政府的过程管理和控制陷入“恶性循环”,导致本来任务负担就很重的乡镇政府更加举步维艰,进一步挤压了乡镇服务创新的能动空间。

在压力型科层体制下,上级政府的加压过程导致任务分配与任务负荷的失衡、资源配套与高效执行的冲突、检查与迎检的张力、问责与容错的矛盾。在这样的制度环境下,乡镇政府多遵循“不出事逻辑”,以消极避责求得暂时稳定。常用的“策略”包括:一是文牍主义执行,即做表面文章、以文件落实文件、以会议落实会议,将文件材料生产视为任务完成的标志和风险转移的工具;二是选择性执行,即根据上级政府的注意力分配情况和治理资源配套情况,相机采取虚事实做、实事虚做或能拖就拖的行事逻辑;三是夸大式执行,即充分利用微信公众号、抖音等新媒体平台,对工作成果进行夸大宣传,获得上级政府的关注和点赞;四是中庸式执行,即不争先、唯恐后,在工作排名中奉行中游策略等等。这些消极避责行为均在未实质性提高乡镇治理实效的同时,占据了乡镇政府的大部分工作时间和精力。

五、下级减压难:自治型村庄治理体制下的减压过程

取消农业税之后,村级组织失去维持运转的经济基础,为夯实乡村治理基础,国家权力以一种“全新”的方式切入乡村社会[36]。这种“新”在乡村治理方面表现为伴随国家基础权力建设而出现的“行政下乡”,即村级组织的行政化色彩加强,逐渐成为乡镇政府的派出机构[37]。当乡镇政府陷入超负困境时,只能进行权力扩张,将目标任务下压到作为“派出机构”的村级组织,希望村级组织能帮自己减轻压力。但是,《中华人民共和国村民委员会组织法》将村级组织明确定义为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村级组织治理本质上属于自治型治理体制,村民自治制度、农村土地集体所有制度以及半正式化的村干部管理制度共同确立了自治型村庄治理体制相对于乡镇政府的独立地位,限定和约束了乡镇政府对村级组织的行政控制[38]。因此,乡镇政府缺乏对村级组织的强制性支配权力,村级组织具有较强的自主性,服从成本较高,较难实现帮乡镇政府减压的目标。

(一)村庄抵制导致任务转包困难

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2022修正)》在法律上界定了乡镇与村级组织的关系,即乡镇政府对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助,基层群众性自治组织协助乡、镇人民政府开展工作。因此,乡镇政府缺乏制度化渠道向处于“协助”定位的村级组织转包任务。在调研过程中,发现乡镇政府在任务转包过程中经常遇到梗阻。

以近期开展的疫苗接种信息排查工作为例,县级部门要求S镇一天内上报全镇疫苗接种人数及凭证,S镇干部为顺利完成该项任务,便通过S镇疫苗接种微信群将任务下压给村干部,但遭到村干部的拒绝抵制。有村干部直接在微信群中回复道“我们是人不是机器,昨天晚上通知,今天就要,这么热的天,挨家挨户去问人家要凭证,要不你们领导去要。不管做啥事情,站在别人的角度去想,不要总以高一级别去打压别人,况且现在都是人人平等。”(资料来源:S镇疫苗接种群聊天记录)

面对这一难题,乡镇干部只能依靠人情、面子等非正式工具获得村干部的配合和理解。“你要开展工作,你首先把支书给陪好,然后你再给他们安排,就好安排,给你个面子。但是你如果你说我是领导,然后我来要求你干这个事儿,不理你,不干。”(访谈资料:20220607YZZ)

(二)资源不足导致任务承接能力有限

乡镇政府将目标任务向下转包给村级组织后,因乡镇正式资源配套有限,且村级组织内生的非正式资源衰减、优质人力资源紧缺,导致村级组织任务承接能力不足,任务落实难度较大。

1.正式资源有限。“资源下乡”的背景下,国家向村级组织输送了大量惠农资金,这些惠农资金的落地主要有两种类型:一种是项目制的运作方式,让项目落地;另一种是直接切块到村到户的资金,如办公经费、农业综合补贴、基本养老保险等[39]。这些国家输送的正式资源具有专款专用、定向拨付的特征,大多用于村级公共服务支出。但乡镇政府转包给村级组织的任务很大一部分是填表格、收集数据、写材料、迎检送检等事务性的工作,这些事务性工作一方面不得挪用国家拨付的惠农资金,另一方面本就治理资源匮乏的乡镇政府也难以就这部分工作再配套相应的资源,导致村级组织可用的正式资源不足。

2.非正式资源衰减。除正式资源外,拥有自治传统的乡土社会存在大量非正式资源,这些资源在“皇权不下县”的传统社会发挥了很大的作用。但是,城市化进程的迅猛发展和社会流动性的加强打破了乡土社会稳定的状态,现代文化和价值观念重塑了乡土社会的秩序,这些消解了非正式资源生存的土壤。S镇最偏远的村距离县城仅有约15公里,村民外出交通便利,正经历着城乡融合发展的变革,村级组织政策执行中可以依赖的非正式资源日趋衰微,在村中担任多年村干部的D书记感慨道:“现在这人的想法和原来真的不一样了,现在这不管年龄大小都看手机,以前有啥事儿能震住,现在大家懂得都多,人家不听你的。”(访谈资料:20220604DSJ)

3.优质人力资源紧缺。随着乡村劳动力的外流,村级组织的人力资源情况也不容乐观。《S镇村(社区)“两委”换届工作实施方案》中对村“两委”的任职条件进行了明确规定,其中对学历和年龄的硬性要求包括:一般应具备高中及以上文化程度(社区为大专及以上),年龄不得超过55周岁。但在实际执行中存在符合条件的没经验、有经验的不符合条件的两难问题。目前来看,村干部整体素质仍不高,尤其难以胜任日益普及的信息化工作,优质人力资源的缺口较大。“最近两天县上乡村振兴局要搞全体农户信息录入工作,这个录入要定位,在一个手机APP里面录,程序很繁琐,现在有的年龄大的网格员连智能手机都没有,你说这个工作全交给他们能放心吗?他们能做好吗?”(访谈资料:20220608DZZ)

(三)监督缺位导致任务落实效果衰减

为保证下派到村级组织的目标任务得到顺利承接,乡镇政府需要对村级组织的执行过程进行监督控制。需要注意的是,村民委员会主任和村党支部书记“一肩挑”改变了村庄内部的权力监督格局,“一肩挑”后,副职、下级由于职位和权力受限,难以形成对正职的有效制约,村监委会主任由于是村党组织委员担任,本质上从属于村党组织,很难实现独立监督,且村庄又是血缘、姻缘、地缘等构成的熟人社会,普遍都怀有“搭便车”心理,导致村民代表在行使监督权方面存在软弱性和消极性[40]。村庄内部监督的衰微对外部监督尤其是上级监督提出了更高的要求,但从目前的实践情况来看,乡镇政府因监督精力有限、监督制度不健全等问题对村级组织的监督缺位,导致村庄任务落实效果衰减。

1.监督精力有限。乡镇政府自身过重的事务负担使其没有足够的精力对村级组织进行全过程监督,而且相较于执行过程,乡镇政府更关心目标任务完成的结果,即只要能按要求“交差”,对过程中可能出现的“瑕疵”往往会采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。“现在我这儿自己的工作还忙不过来,哪有时间天天下村去看着村干部,况且有那功夫我为啥不自己去干?所以说,只要他们能把结果给我按时报上来就行,至于他们是咋弄的,我真是没精力关心,只要别让农民来上访就行。”(访谈资料:20220608DZZ)

2.监督制度不健全。目前S镇对村级组织制度内的监督主要是在财务管理方面,即“村账镇管”制度,村级不设会计,只设报账员,由镇财政所管理村级账目,还包括配套的备用金限额管理制度、统一的报账流程制度、财务审批权限制度等。除此之外,对于任务执行方面,还没有专门的监督制度来规范监督流程、规则、手段等,处于“自发式”监督阶段。

(四)激励失效导致任务执行动力不足

为调动村干部的工作积极性,争取其对乡镇工作的分担、支持和配合,乡镇政府需要采取必要的激励措施以激发村级组织动力。但在实践中,乡镇政府对村级组织的激励面临负向激励制度不健全、正向激励效果不明显的处境。

1.村干部问责制度不健全。2011年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》,明确了包括五种情形的村党组织领导班子成员和村民委员会成员廉洁履行职责行为规范(5)这五种情形包括:(1)禁止在村级组织选举中拉票贿选、破坏选举;(2)禁止在村级事务决策中独断专行、以权谋私;(3)禁止在村级事务管理中滥用职权、损公肥私;(4)禁止在村级事务监督中弄虚作假、逃避监督;(5)禁止妨害和扰乱社会管理秩序。。但在实际的政策执行中,作用发挥有限。一方面,S镇暂未结合当地实际情况制定明确具体的实施办法和细则,相对宏观的中央政策因可操作性不强而处于“搁置”状态。另一方面,现行制度的重心更多惩治“乱作为”,对于“不作为”现象的关注仍不足,导致村级组织存在大量“躺平式干部”。“有些村干部就是推一下动一下,不推就不动,但是人家懒得干我也没办法,也不能把他咋,只能我自己干。”(访谈资料:20220608DZZ)

2.正向激励效果不明显。正向激励主要包括经济激励和晋升激励两部分。经济激励主要依赖政府财政划拨的村干部补贴性收入,将这部分经费作为绩效工资,按照考核结果予以发放,但金额有限,激励效果不明显。此外,调查发现S镇的多数村干部,尤其是村一把手大多处于兼业状态,属于村庄经济精英,他们的主要收入来源为“主业”经营性收入,对于“副业”的工资性收入并不倚靠,乡镇政府“微弱”的经济激励难以起到激活作用。人事激励手段主要发生在两个环节:第一个是换届选举环节。乡镇政府希望将日常表现优秀、积极配合政府工作的村干部推选为村主职干部,但是受村民自治制度和村庄复杂利益博弈关系的约束,这种激励手段没有合法性基础,且不稳定性较大。第二个是晋升环节。乡镇可以将扎实肯干的村专职委员、副职推选为主职干部,但是晋升通道仍有限,上限为村书记(主任),且村一把手和普通委员工资差距并不大,但是要承担更多的责任和风险,所以晋升激励效果也不尽如人意。H村党支部委员表示:“让我当书记我也不想当,就一个月多那么一千来块钱,操的心不知道要多多少,有操那个心的功夫我还不如出去打打工,我干这个就图给我交保险,能有些稳定收入。”(访谈资料:20220604DWY)

综上,在自治型村庄治理体制下,乡镇政府面临任务转包困难、任务承接能力有限、任务落实效果衰减、任务执行动力不足的困境,村级组织难以按照乡镇的“预期”分担部分目标任务为乡镇减压,这些未能被完成的“剩余事务”还是要“反向交还”给乡镇,需要乡镇自己承担起“最后一公里”的兜底责任。在下级减压困难的情况下,S镇只能通过采取嵌入式治理的方式,一位乡镇领导和两位乡镇干部捆绑起来作为包村干部对口负责一个村,几乎每项工作的落实,都需要乡镇干部与村干部一起完成,村级组织治理能力的不足进一步加重了乡镇政府的负担。

六、结 语

目前,乡镇的超负荷治理给乡镇干部带来了沉重的心理和工作压力,严重危害了基层治理生态,挫伤了乡镇干部作为“能动战略群体”的主动性和创造性。以往学界主要从权责关系、政府行为、主观作风等视角关注乡镇政府负担的生成逻辑,但这些视角存在碎片化和孤立性缺陷。此外,已有的解释性框架对乡镇政府的“夹心层”属性重视不足,忽视了上级加压与下级减压的双向作用机制。基于此,本研究基于“结构-过程”的分析范式与压力传导的双向视角,并结合田野调查发现,多重制度逻辑综合作用引致的乡镇政府负担生成逻辑可解释为“加压容易减压难”。研究初步表明,在压力型科层体制下,乡镇政府议价空间有限,上级政府较易实现对乡镇政府的加压,乡镇需要在有限资源的条件下,高效执行超负荷的目标任务,还需要在执行过程中承担过载的迎检压力和问责压力。“下级减压难”是“上级加压易”的衍生性问题,表现为自治型村庄治理体制下,乡镇政府对村级组织的行政控制受到限定和约束,导致村级组织的减压过程存在任务转包困难、任务承接能力有限、任务落实效果衰减、任务执行动力不足的问题,村级组织较难实现对乡镇政府的减压。此外,向下减压通道的阻塞使“剩余事务”向上回流并产生“淤积”,使乡镇政府陷入“双向挤压”的恶性循环。

本文初步解释了外部环境中上级政府加压易、村级组织减压难会导致乡镇政府生成大量治理负担,但乡镇政府在类型、治理能力、可承载限度等方面的差异性会导致不同的负担感知水平和负担类型。另外,在共建共治共享的社会治理新格局中,社会组织、企业、公民等治理主体均可以一定程度上发挥减压作用,对于这些影响因素未来还需要进一步延伸和扩展因果链条,从而建构更加全面系统的解释性框架。