基层干部协同能力提升的时代要求

罗永宽

【关键词】基层治理 协同治理 基层干部 治理能力

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基石。一些基层治理问题往往具有复合属性和复杂成因，超出单一部门的职责能力，牵涉多领域多部门，需要各方通力合作、协同应对。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”基层协同治理效能与基层干部的能力水平、综合素质息息相关。

整体性治理理念与基层协同治理

社会问题作为一种社会现实，无论是其生成过程还是产生的后果及影响，都是不分部门和科室的，也是不分专业和学科的，而与之对应的基层部门往往分工明确。因此，基层治理应摆脱简单的线性思维约束。近年来，广大干部群众坚持党建引领，打造共建共治共享的社会治理格局，不断创新治理方法，提升治理效能。改革开放四十多年来，随着经济社会高速发展和社会主要矛盾的转化，以及工业化、城镇化加速演进，公共事务的复杂程度以几何倍数递增，许多新型社会问题在基层潜滋暗长，其强度和烈度也在急剧攀升，仅靠以往的传统单一治理方式远远不够。如法国社会学家埃米尔·涂尔干所言，作为取代集体意识成为维持现代社会“有机团结”的劳动分工，内蕴着诱发社会失范的因子，原因在于现代社会建筑在个体差异性和相互依赖性之上，是一种异质的、变动不居的社会形态，由分工形成的部门分散与孤立，可能会带来与预期截然相反的后果。

如何克服科层制下部门分治模式的治理难题，提高跨部门协同治理能力与绩效，是全球公共管理领域的重要议题。随着信息技术的迅猛发展及大规模运用、电子政务的渐次推广等治理要素的变迁，分散化、碎片化的治理模式阻滞行政效率的问题愈发凸显。同时，现代社会的公共问题庞杂繁琐，牵一发而动全身，跨越部门边界的棘手难题与日俱增，需要公共部门持续改进治理行为。1997年，英国学者佩里·希克斯率先从理论意义上提出“整体性治理”（ Holistic Governance），强调跨机构合作、协调与整合，主张构建高效的整体政府运行网络。帕却克·邓利维等学者进一步阐发了该理论，寻求逆部门化、碎片化的合作治理，革除彼此拆台、推诿扯皮的政策环境，以更好利用治理资源。

20世纪90年代中后期，英国、新西兰和澳大利亚等国家通过反思新公共管理运动的理论与实践，借鉴整体性治理等有關理论学说，相继开启以“整体政府”（Whole of Government）为主要内容的政府改革和公共治理运动，以期通过部门联合和信息共享等方式，破除单一部门“信息孤岛”困境，尽可能消除不同政策间的张力和抵牾，提高稀缺资源的利用效率，破解行政碎片化困境，增强国家治理能力。受此影响，西方公共治理在政府实践领域愈加呈现出整体性趋势，各部门进行跨界合作更加经常化和制度化。

世情、国情与社情、民意是基层治理创新的依据。面对头绪繁多的社会问题，不少中国学者将整体性治理理念引入中国基层治理实践。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”①强调万事万物是相互联系、相互依存的，要坚持以系统观念推进党和国家各项事业，这与整体性治理理念有相通之处。落实到基层治理，就是要运用系统思维，统筹各个方面，发挥各方力量，提升基层治理的系统化、协同性。

基层干部协同能力的时代内涵

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从“国家—社会”关系的视角来看，基层干部处于国家与社会公众关系的结合点，肩负落实政策和服务人民的多重使命，其协同能力的高低直接关乎基层协同治理成效和人民群众的主观感受。要而言之，广大基层干部不仅应锤炼政治能力、落实能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力和群众工作能力等，还应具备系统思维能力、统筹兼顾能力、联动补位能力和沟通协商能力等有助于提升协同治理实效的能力素质。

其一，系统思维能力。唯物辩证法认为，系统是由普遍联系的客观现实构成的有机整体，这一整体反映在人的头脑中形成系统思维，“整体性”是其核心特征。邓小平同志曾告诫全党：“有些事从局部看可行，从大局看不可行；有些事从局部看不可行，从大局看可行。”强调要顾全大局，从全局出发，系统地考虑问题。对于广大基层干部而言，所谓系统思维能力，一是要从宏观和总体上把握分析对象，树立全局视野，立足整体观察和解决具体问题，跳出本单位本部门的视野局限，领会政策的整体价值，顾及某一社会问题涉及到的多个矛盾主体；二是不能脱离对局部的细致关照，局部各要素是组成全局的基本部分，如果局部问题累积过多，也会引致全局发生根本变化，基层干部要在调查研究的基础上结合本地区实际开展工作，不能盲目套用和机械照搬上级指示，更不能只顾完成中心任务而对其他问题置若罔闻；三是要注意全局的相对性，以发展的观点考察形势变化，适时调整政策，因时因地因事制宜。

其二，统筹兼顾能力。统筹兼顾是我们党妥善应对风险冲突和协调利益关系的一个宝贵经验，也是推进基层协同治理不可或缺的利器。毛泽东同志在党的七届二中全会上提出“弹钢琴”的工作方法，即在分清主次、轻重、缓急的前提下，围绕中心安排其他工作，“不能有的动，有的不动”，也不能贪大求全。习近平总书记指出：“我们要学会运用辩证法，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系。”②广大党员干部应在权衡利弊中趋利避害，作出最有利于人民的战略抉择。

基层协同治理的主要内容是打通部门壁垒，汇聚治理资源。高效平衡不同部门的治理诉求，精准锚定治理目标，对基层干部的统筹兼顾能力提出了更高要求。在协同治理实践中，基层干部要善于在复杂局面中找到并紧紧抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，下大力气解决制约全局的薄弱环节和突出问题，同时不漠视次要矛盾和其他问题。以生态保护为例，不但要坚持生态优先，采取行之有效的措施保护生态环境，还要积极找寻把“绿水青山变成金山银山”的进路，将生态效益更好地转化为经济效益和社会效益，统筹生态环境保护与经济社会发展。

其三，联动补位能力。基层协同治理需要多个部门密切配合，各治理单元在协作中难免出现障碍，甚至会发生一些令人措手不及的突发性紧急事件，这就极有可能形成“治理真空”，协同联动和及时补位的必要性即在于此。基层干部的联动补位能力一方面体现在遇到新情况、新问题而又治理缺位时敢抓敢管、果断处置，另一方面表现在服从整体安排与分工，不忙中出乱，实现有序联动。

其四，沟通协调能力。沟通协调是合作的起点，基层协同治理的牵涉面颇为宽泛，基层干部既要与人民群众面对面打交道，围绕群众关心的问题展开对话交流，还要与上级部门、同级单位、社会组织和企业等对接互动。对基层干部来说，沟通协调能力必不可少。需要注意的是，沟通协调不只是应用语法规则在语义学意义上的语言表达，更是一种以言行事的实践活动，其目的是弥合不同主体之间的分歧，促成多元主体的协同合作。

基层干部沟通协调能力的表征较为清晰，一是准确传达党的路线方针政策和党中央重大决策部署，实事求是反映社情民意；二是坚持问题导向，开展指向性明确的点对点交流；三是承接好上传下达与同级交互的信息流，从中提取关键信息，并保证信息传达的准确性和及时性，避免语言失真和信息失真；四是涵养同理心和共情能力，摒弃“先入为主”的观念，善于倾听和理解与自身观点相左的意见，增进共识、凝聚人心。

部分基层干部协同能力不足的表现与成因

一些基层干部认为，其治理场域最好不要超过“责任田”边界，这类基层干部往往就局部论局部，甚至在应对复杂问题时推诿扯皮、讨价还价，或只顾眼前，不管长远，系统观念相对薄弱。还有个别基层干部，自诩“资深”，轻视乃至忽略其他部门和个人的信息反馈，闭目塞听，更不愿主动与他人交流，无形之中筑起信息藩篱，加强了自身工作的封闭性、隔离性和排斥性。

“条块关系”是理解基层治理的一个重要视角。在同一治理空间，代表政府职能部门的“条条”与代表本级政府属地管理的“块块”难免出现职能重叠。这就牵涉一系列问题，如某一具体事务既在“条条”部门的职责范围内，又没有超出“块块”部门的管理职责，“条条”和“块块”的规划引导与治理要求并存，究竟应该由谁来主抓？如何处理确实存在的多头管理、交叉重合现象？等等。作为“块块”的基层政府担负着辖区内经济社会发展、社会保障、城市建设和安全监管等社会治理与公共服務职责，要及时回应治理环境中涌现出的公共问题，化解社会矛盾，承担着极其重要的责任。但在遇到治安、环保和城建等问题时，则需要公安部门、环保部门、城建部门等这些“条条”的行政管理部门开展工作。如果地方基层治理“看得见，管不着”“管得着，看不见”的困窘局面时有发生，久而久之会侵蚀基层干部主动作为的积极性。从人事关系与属地管理上看，“条条”的垂直部门与“块块”协同合作还需要克服不少困难，多主体协同合作能力还有不小的提升空间。

党的十八大以来，我们推动社会治理重心向基层下移，把经常性具体服务和管理职责落到基层、把人财物和权责利对称下沉到基层、把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织。在治理重心下移和资源下沉背景下，基层干部的责任和任务不断强化，有的干部面对千头万绪的工作时略显吃力，存在本领恐慌，出现“各人自扫门前雪”的心态和状态。

基层干部协同能力的提升路径

“协，众之同和也。”协同性贯穿于新时代经济社会发展各方面、各环节，成为我国经济高质量发展的一个鲜明特征。习近平总书记指出：“履行好党和人民赋予的新时代职责使命，领导干部必须全面增强各方面本领，努力成为本职工作的行家里手。”③提升基层干部协同能力可以从以下几方面入手：

坚持系统观念，增强系统思维能力。系统观念是具有基础性的思想和工作方法。习近平总书记指出：“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。”④我国是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段，正在经历广泛而深刻的社会变革，推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身。我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系。一是厚植基层干部的整体性意识，引导其在全面考虑问题的基础上，区分层次、分类处理不同的问题和矛盾，精准施策；二是培养基层干部的系统分析能力，以系统化视野清醒认识当前面临的风险挑战和发展机遇，科学研判，打好防范和化解重大风险的有准备之战，努力在危机中育新机、于变局中开新局；三是加强前瞻性思考和全局性谋划，统合治理主体系统、制度系统、方法系统、目标系统、载体系统、价值系统等各子系统，在决策前进行综合考量，杜绝在治理行为取向上的畸重畸轻和“单兵突进”等观念和行为误区。

重塑基层“条块”关系，创新基层协同治理机制。探讨基层干部协同能力的提升路径，诚然不能忽视其自身因素，但也应该关切到治理机制的重要价值。不断优化基层治理体制机制，有利于释放基层干部协同治理的能动性。比如，有地方探索出“街乡吹哨、部门报到”的基层治理模式，社会反响较好，具体举措包括设立临时党支部统一指挥“条块”力量、依托台账制度考核监督各部门治理行为、健全“吹哨报到”运作流程。质言之，一是强化基层“块块”部门的统筹能力；二是建立问题清单、权责清单和绩效清单等台账制度，划清权责界限；三是建构跨层级联动、跨部门沟通的综合治理机制，健全协同治理的规制程序。

增加基层干部协同联动的实践锻炼机会和能力培训力度。基层社会是风险社会具体而微的缩影，交错重叠的各类矛盾和治理需求，需要多个治理单元携手合作，提高基层干部的协同联动能力刻不容缓。一是通过开展常态化的基层协同治理，促动基层干部在实践中学习方法、提升技能，争取“教学相长”；二是帮助基层干部掌握一定的沟通艺术，提高语言表达能力，善用各类媒体及平台，主动发声，阐明观点；三是避免使用“以我为主”的语言表达模式，关注不同治理主体和治理受众的反馈及回应；四是鼓励基层干部代入他人处境，理解其真实需求，提升与不同社会治理主体沟通协作的能力，增进彼此在基层协同治理中的信任感和协同度。

完善基层治理信息网络，优化基层治理信息共享平台。信息资源是協同合作及其他治理行为的先决条件，只有确保治理信息的准确、及时和完备，才能切实提高基层干部系统分析和统筹兼顾能力，进而提升基层协同治理的有效性。2021年4月印发的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对整合基层治理信息资源作出指示，要求开展“互联网+基层治理”行动，加强基层智慧治理能力建设。具体来讲，一是综合采集基层数据，扩大数据来源，及时更新，协力建设全国基层治理数据库；二是完善基层治理主体与部门政务信息系统数据资源的共享交换机制，优化基层治理数据资源的利用方式，按需向基层单位和个人开放使用。

加强和改进基层治理成为党建引领社会治理和夯实国家治理根基的关键性政策话语和实践支撑。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”⑤基层治理绝非凭借单一手段和简单方式所能成就，突破部门分工的边界阻隔，整合各类治理资源，增强基层治理的互融性和动态性，全面系统推进基层协同治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过开展教育培训，拓展基层协同治理的实践空间，锻造和提高广大基层干部的协同能力，对于纠治基层乱象、开辟基层协同治理新境界、提升基层部门公共管理与服务水平具有重要意义。

（作者为武汉大学马克思主义学院党委书记、教授、博导，马克思主义理论与中国实践湖北省协同创新中心研究员；武汉大学马克思主义学院博士研究生丰娇对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科重点项目“中国共产党加强政治建设的百年实践和经验研究”（项目编号：22AZD022）阶段性成果】

【注释】

①④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，新华网，2022年10月25日。

②习近平：《深入理解新发展理念》，《求是》，2019年第10期。

③《习近平在中央党校建校九十周年庆祝大会暨二〇二三年春季学期开学典礼上发表重要讲话强调 坚守党校初心 努力为党育才为党献策》，《人民日报》，2023年3月2日。

⑤《习近平春节前夕赴贵州看望慰问各族干部群众》，新华网，2021年2月5日。

责编/赵橙涔 美编/王梦雅