宋代廉政措施的特点与实效

张全明

【关键词】宋代 廉政 反腐肃贪 防贪治贪 【中图分类号】D691 【文献标识码】A

贪污腐败是中国历朝历代都难以根除的一个社会毒瘤，两宋亦是如此。但从宋代的廉政制度建设及其实践来看，其反腐肃贪、倡廉兴廉的措施不仅严密、成效显著、特色鲜明，而且具有治贪崇廉、戒贪劝廉的积极意义。

反贪倡廉的严密措施

宋代针对当时贪污受贿、行贿索贿、苞苴馈送、违法经商、搜刮“羡余”等贪腐现象，采取了一系列反贪倡廉的严密措施。

其一，强化法律管制。宋代君臣认为，贪贿不仁、违法不刑等为历代亡国之因；而仁以合众、刑以惩奸，则为治国之道；“自古乱亡之国，必先坏其法制而后乱从之，此势之然也”。打击贪渎，惩治赃污，更要以法律为准绳，“正刑法，则有罪者必诛矣”。因此，建隆四年（963年），宋太祖即令判大理寺窦仪主持立法，数月后，《宋建隆重详定刑统》（简称《宋刑统》）就制定完成，随即诏行各地，成为宋代反贪倡廉的主要律条，其后历朝多有完善，“严政条以核名实，惩吏奸以明赏罚”。《诫告贪污诏》与《诸仓丐取法》等多类反贪法律颁行，更是不断强化了以法治贪。

其二，严格监察法制。宋代不仅设置了许多监察官吏的机构或专责监察职能的官吏，而且制定了一整套监察各级官吏的措施。宋代中央专门设有御史台和谏院负责监察事务，御史台“掌监察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹”。御史甚至可以“风闻”言事，即使纯属捕风捉影，也不承担诬告责任，可算合法监督。御史台下分设台院、殿院和察院，分别履行监察和言事之责。其中察院设“监察御史六人，掌分察六曹及百司之事，纠其谬误，大事则奏核，小事则举正”。①在地方路州县与保管国家财物的重要场所仓库场务等地，宋代还专设“监当官”等，负有刺举、纠察、弹劾之责。宋代在监察方式等方面也日趋完善：一设“周防法”，以利官员能够相互监督；二制越诉法，以利民众有效监督官员；三定连坐法，以利知情人依法监察官员的违法乱纪。

其三，完善审计体制。宋代通过完善审计督察体制，以其作为对国家财政、税收、仓储等经济事务的整个过程进行监督检查的一项专门制度，成为国家经济运行机制中的一个重要组成部分，也是当时政治体制中对各级官员进行监督与考课的一个重要手段。宋代实行财物管理与审计监督一体化，进一步发挥了审计对财税、仓储等经济活动直接性、经常性监督的优势，在实践上的监督作用积极有效。

其四，确立俸禄规制。根据宋代官制及其俸禄水平的变化，其禄制大体可分为北宋前期、中期、后期与南宋四个阶段。宋初实行按官品发放俸禄的定制，北宋中期推行《嘉祐禄制》，后期则按《元丰寄禄格制》，南宋可谓杂糅北宋不同时期俸禄制的混合体。两宋官员的俸禄水平相对平稳，且呈上升趋势。宋代官员的俸禄水平大致处于中国历朝的中上等水平，从而为其能够忠于职守提供了基本的生活保障。

其五，推行考课条制。宋代仿中国古代廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨之“六廉”考核标准的同时，先后颁定了《嘉祐考绩新书》《元丰考课令》《考校知县县令课法》等，通过磨勘制，对官员实行考课法。自太宗始，宋代设磨勘京朝官院、磨勘幕职州县官院，“自是考绩之司，各有条制矣”。规定任官，登记考任内政绩、守法、过失等情况，不得遗漏，候任满赴所隶铨曹磨勘，以此决定官员的奖罚升黜，直接与官员俸禄、品第等相联系。考核标准规定：“公勤廉干、文武可取、利益于国、惠及于民者为上；干事而无廉誉、清白而无治声者为次；畏懦而贪、漫公不治、赃状未露、滥声颇彰者为下。”②

其六，舆论监督节制。宋代比较善于利用舆论对官员进行监督与引导。主要是通过官员、儒士与太学生等的奏折、上书或社会评议以及民谚等形式来实现的。当时“谠言正论，闻于朝廷”。宋代浓厚的舆论监督氛围在一定程度上遏制了贪官枉法之为，确立了追求清正廉洁、重义轻利的良好道德取向。如“打破筒，泼了菜，便是人间好世界”的民谚流行，就是当时社会舆论对贪官的抨击与节制。

惩贪奖廉的突出实效

第一，严惩贪污，赵宋王朝统治基础得以巩固。宋初随着太祖、太宗一系列重惩赃吏、奖励廉官措施的推行，逐渐出现了官吏大多职守廉洁的良好局面。其后，真宗、仁宗皆效法前朝，相继颁布《诫告贪污诏》，以此作为严治贪赃的重要补充，其治贪效果亦显。南宋孝宗遏制了贪腐之风的蔓延，其治贪惩赃的效果对巩固宋王朝统治仍然有效。清史家赵翼载：“宋以忠厚开国，凡罪罚悉从轻减，独于治赃吏最严。……用重法治之，所以塞浊乱之源也。”③

第二，重典惩赃，使许多官吏畏法惧贪。自宋太祖推行“独于治赃吏最严”之策始，相当一部分官吏为此不敢违禁犯赃。太宗承前制，仍不赦赃罪，又使部分官吏的贪欲有所收敛。此后，尤其是仁宗、神宗时期相继推行庆历新政与重禄重法等相关整顿吏治的措施，使中小官吏犯赃活动大为减少。自神宗行《仓法》与《告捕获仓法给赏条》后，被断罪的赃官从每年七百减到每年两百。

第三，惩贪赏廉，使部分官员拒贪兴廉素质有所提高。宋初对犯赃官吏施以重典，史载太祖处死贪官就达20余人。同时，太祖还诏令对敢于积极举报官吏违法者赏钱三十万，或“以百千赏以十之一，至五千贯者迁其职”。这种依法赏罚，既使被赏赐者受到鼓励，也使被惩者自责改过，又影响到其他官吏的价值选择。

第四，惩治贪赃，维护了宋王朝的财政基础。反贪治腐，遏制贪风，使许多官吏不敢轻易染指官府财物，宋王朝的财产损失大为减少。如乾德初年，“王全斌入蜀，贪恣杀降，虽有大功，即加贬绌”，对官吏有巨大的震摄作用，以致官员“得邻郡酒，皆归之公帑，换易答之，一瓶不敢自飲”。

第五，禁贪惩赃，有利于与民休息。宋代禁贪惩赃，限制了贪官污吏的巧取豪夺，使宋初“与民休息”的仁政得到顺利贯彻，从而缓和了社会矛盾，促进了社会经济的恢复和发展。如朱熹提举浙东时，大力整顿吏治，并六次上书弹劾赃吏知台州唐仲友，最后迫使朝廷对其免职查办。结果，“所部肃然”，吏风为之一变，救荒成效亦显，故孝宗也赞“朱熹政事却有可观”。

治贪养廉的显著特色

其一，在制度设置上具有明显的权威性与系统性。宋代君臣深知“法者，天下之大公”，因此，制定并颁行了《宋刑统》《诸仓丐取法》《诫告贪污诏》《庆元条法事类》等许多具有权威性的惩贪法典。在此基础上，还制定了相关的监督法。“奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，监司也。”其“职在绳愆纠谬。自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”。至如地方“诸路监司、帅臣，各察守令臧否以闻”。同时，监察官员既可“风闻言事”，还可通过审计监察，严密监督官吏。此外，还推行舆论监督，以节制各种贪赃行为。可见，宋代治贪制度设置的系统性。

其二，在执法成效上具有不平衡性与不稳定性。这主要表现在因人、因时、因地而异。其中，以“因人”为主。从“因时”而言，如在太祖、太宗等励精图治的君臣当政时期，治赃成效明显，以致“百官奉职，吏无残贱”。相反，在徽宗、理宗等昏君奸相当政期间，贪风甚嚣尘上，以致“廉吏十一，贪吏十九”。从“因地”而言，则与当地官员的素质与官场风气密切相关。地方官员为政清廉，重典治赃，那么，当地自然风清气正。如寇准治巴东，范仲淹治陕西，包拯治端州等地即是如此。相反，必是贪风蔓延。如北宋“五鬼”“六贼”等贪官在北宋京城、江浙等地的搜刮就是典型。

其三，在实践过程中具有非连续性与不一致性。宋初太祖明令：“若犯吾法，惟有剑耳。”其后，又规定大赦中“十恶、故劫杀、官吏受赃者不原”，即官吏贪赃为不赦之重罪。太宗惩贪“法令犹未驰”。自泗州录事参军徐壁贪赃弃市后，官吏犯赃被杀者屡见不鲜。可见，北宋前期惩贪成效颇著。但至北宋中后期，官吏枉法犯赃者，其处罚渐趋从轻。坐赃当死者，或被特贷，更有甚者，治贪渐趋空文。至南宋，当时除孝宗一度整肃吏治外，其它时期多贪浊成风，贪赃多“追纳赃钱入官”而已。

其四，在实施方法上具有局限性和不彻底性。其主要表现是：一为宋代惩贪机构虽设有刑部、大理寺、审刑院、御史台等，但最终由皇帝直接控制司法权。如此，皇帝的品性与素质就直接决定了治贪养廉的程度。二为实行连坐制，宋律规定职官、干系人、同保人及长吏都有觉察赃吏之责，这虽强化了监督贪赃的力度，但一官犯赃，受追究的往往有一批人，有时甚至牵连无辜。三为法外用刑或曲法宽纵。宋初诏敕并行，以敕破律，使皇帝严惩赃吏之策得以直接执行，以致当时被皇帝诏令杖杀朝堂、腰斩弃市的赃吏不绝于书。其后，朝廷治贪往往“纵而复抑，抑而复纵”。宋代治赃法外用刑或曲法姑息，其局限性不言自明。

除贪兴廉的历史启示

宋代虽有君国不分、特权世袭等滋生贪风的固有弊端，但其除贪兴廉的认识、体制、成效与方法等，同样具有借鉴作用与积极启示。

一是“吏不廉则政治削”。宋人认为，“廉者，民之表也；贪者，民之贼也”，贪吏临民，“或则屈法，或则滥刑，或因公以逼私，或缘事以行虐，使民受弊甚于蠹焉”“蠹盛则木空”。官员贪赃枉法，吏风败坏，就会危害社会，以致影响国家稳定。从历史看，吏廉则治，“吏不廉则政治削”。故治国须“削除蠹弊，禁止贪婪”，以免政削国亡。

二是“王者禁人为非，莫先于法令”。除贪兴廉，必须以法律为准绳。只有以法治国，国家才能大治。历代治世，法制必须完善。宋代君臣曾多次指出：“王者所以治天下，惟在法令”“朝廷法令行则易治”“治道之要，无大于此。……法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民”。

三是“尤严贪墨之罪”。贪墨之罪，祸患无穷。只有严贪墨之罪，才能防患于未然，提高官员拒贪守廉的素质，使“士人顾惜终身，畏法尚义。受财鬻狱，必大减少”。只有吏治清明，才可除天下之害，兴天下之利。

四是强化监督，防治并举。按宋代监察制度，监察官选任已开始摆脱宰相的干预，监察权相对独立，体制渐趋完备。在防治并举的强化监督机制下，一切违法活动都能受到制约。这不仅表现在台谏官职能侧重于监察宰执百官，而且监察人选要求有治政经验和刚正品格以及实行回避法等。在宋代的监察实践中，甚至出现了监察大臣要求匡正君主行为的上书。当时，监察朝官敢规谏皇帝“以私害公，以恩挠法”的行为，有的甚至公开喊出了“天下者，中国之天下，祖宗之天下，群臣、万姓、三军之天下，非陛下之天下”的呼声。

五是反对“贪利禄而不贪道义”，提倡“作好人而不作贵人”。其含义有三：一是反对贪图利禄，不是否定或不要利禄，而是以正俸“足以养廉耻，而离于贪鄙之行”；二是“循规矩，重名器，持廉节”；三是倡导不作贪利禄的“贵人”，而要作守道义的“好人”。在一个吏治败坏的社会，教育与培养官员良好的道德素质，提高其守法持廉的自觉性，可从根本上杜绝贪欲的滋生。

宋代廉政制度及其实践表明，反贪倡廉是社会治理的一个系统工程。宋制虽存多种历史局限性，但其相对完善的反贪机制、良好的反贪成效，仍为后世除贪兴廉提供了许多有益的经验与教训，具有宝贵的借鉴作用与积极的启示意义。

（作者为贵阳孔学堂高等研究院研究员，华中师范大学历史文化学院教授）

【注释】

①[元]脫脱撰：《宋史》，北京：中华书局，1979年，第3871页。

②[清]徐松辑、舒大刚总编纂、刘琳等校点：《宋会要辑稿》，上海：上海古籍出版社，2014年，第4638页。

③[清]赵翼撰：《廿二史札记》，北京：中华书局，1984年，第525页。

责编/银冰瑶 美编/杨玲玲