乡村振兴背景下乡村法治建设困境与对策

张璐遥

摘要：乡村振兴离不开法治保障，乡村法治建设也是全面依法治国的题中应有之义。经过长时间的努力，乡村法治建设取得了很大成效，但仍存在乡村发展状况不平衡、乡村权力结构不规范、法律资源配置不均衡、法治文化普及不深入等建设困境。为此，乡村法治建设应制定与完善乡村法规村规体系，以良法促进善治；建立强有力的农村基层组织，优化乡村治理结构；有效提升乡村法治宣传，强化乡村司法保障服务；整合城市法治资源，探索城乡融合法治发展道路，用法治建设助力乡村振兴。

关键词：依法治国 乡村法治建设 乡村振兴 法治精神 社会治理

党的二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化是人口规模巨大的现代化，习近平在浙江考察时曾强调：“全面建设社会主义现代化国家，既要有城市现代化，也要有农业农村现代化。要在推动乡村全面振兴上下更大功夫，推动乡村经济、乡村法治、乡村文化、乡村治理、乡村生态、乡村党建全面强起来，让乡亲們的生活芝麻开花节节高。”建设现代化国家要有与之相适应的社会治理体系，在社会治理体系中乡村治理面临的社会情况更复杂、治理任务更艰巨，需要更多的关注和研究。

2021 年，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，对法治乡村建设总体要求、主要任务和组织实施提出明确要求。《意见》提出法治乡村的建设目标：“到2022 年乡村治理法治化水平明显提高，到2035 年法治乡村基本建成”，凸显了法治建设在乡村治理中的重要地位，实现法治乡村建设目标对推进乡村振兴战略、完善社会治理体系具有重要意义。按照中央全面依法治国委员会对法治乡村建设的具体时间规划，2022 年是法治乡村建设打好基础、承上启下的时间段，因此站在这个时间点上对乡村法治建设目前所存在的困境进行梳理分析，探索未来乡村法治建设的具体对策，对2035 年基本建成法治乡村具有十分重要的意义。本文所指的乡村与《乡村振兴促进法》中所规定的乡村具有一致性，即“是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”

一、乡村振兴背景下乡村法治建设必要性

（一）国家层面乡村法治建设必要性

第一，是依法治国在乡村治理中的具体体现。“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。”近代以来法治几乎成为大多数国家实现治理现代化的最优选择，党的二十大报告中指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”法治以其兼顾效率和公正的独特优势发挥着重要作用。亚里士多德曾说过：人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦脱离了法律和正义，他就是最恶劣的动物。因此，相对于一人之治来说，法治更为可取。为推进依法治国深入实践，更好建设法治中国，法治乡村建设是绕不过的难题，法治中国建设应是法治城市和法治乡村的一体化建设。

第二，是脱贫胜利后乡村振兴的题中之义。2020 年底，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成， 我国“三农”工作的中心也发生历史性转移。但使乡村摆脱贫困绝不是党工作的终点，面对日益扩大的城乡差距，中共中央加快了乡村振兴战略的实施进程。2021 年4 月29 日通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，以立法形式助力乡村振兴，2022 年中央一号文件《中共中央、国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，推进更高水平的平安法治乡村建设。乡村振兴以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，实现这些要求要把法治贯穿其中，同时乡村法治可以助力乡村产业更好与城市产业接轨， 建立良好的市场环境以促进资本、技术等要素向乡村流动，实现法治对乡村振兴的支撑和保障作用。

（二）社会层面乡村法治建设必要性

第一，践行社会主义核心价值观的需要。社会主义核心价值观旨在培养全社会普遍认同的社会共识，以提升民族和人民的精神境界，为实现中国梦积蓄精神力量。全社会当然包括乡村社会，社会主义核心价值观认同的培育包含认知认同、情感认同、行为认同三个层层递进的方面，乡村在社会主义核心价值观的培育中更多停留在认知认同层面，通过普及宣传使社会主义核心价值观进大脑，但推动情感认同进而转化为行为认同则缺乏环境土壤。在乡村加强法治建设、培养法治精神，从而得以用实在的法治建设加深乡民们对社会自由、平等、公正价值观的理解，从情感上认同社会主义核心价值观并付诸于实践。

第二，规范乡村社会秩序的需要。费孝通在《乡土中国》中提出以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。所以乡土社会的一个特点就是这种社会人口流动少，社会固化。随着现代社会的不断发展，部分乡村逐步脱离这种熟人社会，但由于深入人心的观念很难改变， 这就导致多数乡村社会仍依靠礼俗或传统规则维持运转，而这种礼俗和传统规则对现代社会的适应性较差且产生适应性变化所耗费时间较长，所以必然导致治理效率低下。乡村治理呼唤法治，以其平等、公正、高效的特点去保障弱势群体的利益，去规范乡村社会中人情大于一切等现象，巩固乡村振兴的社会基础。

（三）个人层面乡村法治建设必要性

第一，认识与保障个人权利。马克思指出：“法律不是压制自由的措施，恰恰相反，法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由获得了一种与个人无关的、理论的、不取决于个别人的任性的存在。法典就是人民自由的圣经。”乡村法治建设为乡民们提供认识自身权利的环境，同时提供保护自身权利的强有力手段，从而得以使其跳出固有的、以自然经济为基础的传统思维模式去理解现代法治社会所赋予其的政治权利、经济权利和社会权利， 使个人自由得到更加充分的保障。

第二，适应与融入现代社会。现代社会的快速发展，网络信息技术的广泛应用，一定程度上打破了乡村和城市之间的信息壁垒，进而拉近了城乡距离，也使得乡村可以通过网络形式出售农产品、宣传旅游业、发展各种因地制宜的特色产业。同时，目前乡村仍然存在相当大一部分人进城务工，更多时间在城市生活并成为新城市居民的现实状况，若这部分人没有现代法治意识，则既会增加城市社会治理成本又不利于自身权利的保障。通过乡村法治建设， 可以使进城务工人员在法治理解方面产生城乡一致性和连贯性，也可以有效改善乡村市场经营环境，使乡民融入现代社会，以更广泛的人民力量推动乡村振兴不断向前发展。

二、乡村法治建设困境及成因分析

（一）乡村发展状况不平衡

这里所指的乡村发展状况不平衡主要是乡村间发展状况不平衡。“一般认为，法治需要高度类型化和同质化的基础和条件，而这些基础和条件在当前我国乡村基层是较为缺乏的。”从社会发展导致的结果上看，现代社会呈现出城市同质化、乡村差异化的特点。各乡村间由于地理环境、历史文化、风俗习惯、经济基础等条件的不同，对现代法律的接受程度也不同。正如二十世纪九十年代送法下乡时所面临的适应性问题，乡村发展状况的不平衡性使现代法治建设更加复杂化，找到能在绝大部分乡村推行的一整套法治建设方案显得十分困难。城市法治建设方案更难以在乡村推行，需从每个乡村的实际情况出发设计法治建设方案，这也会导致不同乡村法治化进程不同，对乡村法治建设的整体规划把控难度增加。乡村也存在区域发展不平衡问题，部分沿海乡村凭借地理位置优势实现经济高速发展，部分乡村凭借特色产业在市场竞争中创业致富，但有些刚刚摘下贫困村的帽子，乡村间的贫富差距也是法治建设所要正视的问題，不能以富裕村的法治建设成功掩盖难啃的硬骨头，经济发展落后地区更需要以法治建设去保障乡村振兴，经济发展落后的地区恰恰是法治乡村建设的重中之重，最能体现法治建设的成效。

（二）乡村权力结构不规范

改革开放以来，基层群众自治制度的推行逐步取代了将全部农民整合在一起的全面性组织人民公社，乡村利益主体呈现出多元化趋势，乡村权力结构不规范导致乡村未能形成有力领导，对于法治建设的推进产生阻碍作用。有学者认为“乡村社会中的主要权力形态有党权、自治权、行政权和宗族权。党权、自治权和行政权是正式的法定性权力；宗族权是非正式、非法定性权力，各乡村权力主体和权力形态之间有博弈、有合作；既分离，也渗透。在不同的乡村地区，又呈现出不同的特色。”党权主要体现在村党委会权力，行政权主要体现在乡镇政府权力，自治权主要体现在村委会权力，宗族权主要体现在宗族血缘关系单一的乡村中宗族族长的权力与权威。

乡村权力结构不规范体现三个方面：一是民主选举形式化。税费改革后村干部由村民大会民主选举产生，但由于村民政治意识参差不齐，对于选举活动认识不深入，村民潜意识中会更倾向于选举权威人士包括宗族族长、经济精英等，而不是选举真正具有村庄管理能力的人才。同时选举过程缺乏监督，我国的农村基层民主建设目前存在着“贿选”、“暗箱操作”、“乡村精英干预选票”等现象，存在竞选者受利益驱动，与村民、投票人以及村干部进行利益交换， 严重影响选举公平。二是村党支部权力弱化。这其中不乏经济原因，如随着农村集体经济的萧条，党支部领导经济建设的职能减弱。更有权力结构影响，随着村民自治发展，形成了村党支部的党权和村委会自治权二元权力格局，面对日常事务村党支部和村委会难以形成明确分工，也会产生利益冲突和制衡。农村党员干部的政治立场、理想信念、工作作风、生活作风等因素也影响党群关系，影响村党组织的领导力。三是其他形式权力侵入。在法定性权力外， 乡村存在其他非法定性权力，如乡村宗族势力、“以地痞和钉子户为代表的村庄离散力量”等， 这些非法定性权力产生于村民内部，往往对村民的思想及行为起着不可忽视的引导作用。

（三）法律资源配置不均衡

建设法治乡村需要依托国家法律资源的投入，导致法律资源配置不平衡的主要原因是城乡发展不平衡。改革开放以后，市场经济的发展推动工业化、城镇化加速发展，城市成为经济发展的中心，城市商品经济及金融业的发展加剧了城乡差距，乡村劳动力、劳动产品等要素源源不断流向城市，加快城市发展的同时使得乡村逐渐衰败。城乡发展不平衡在乡村法治建设上的表现是：其一，执法力度不足。一方面乡村执法人员法律素质层次不齐，没有形成完善的培训制度和考核制度，难以形成严密有效的执法运转机制。另一方面执法人员还存在着“大事化小小事化了”的纠纷解决办法，导致丧失“有法必依”的公信力。其二，司法保障不公。“在建设新农村过程中，司法保障是维护地区农村居住群体个人利益的最后一道防线， 但综合群体反馈的信息可知，司法资源在我国存在严重的不公正与不和谐现象，大部分地区存在案例事件多、处理人员少的问题。”这其中可能存在部分公职人员工作作风出现问题，同时也反映出司法部门监督的缺位。其三，公共法律服务体系不完善。乡村建设完善的公共法律服务体系能够使乡民把解决纠纷的诉求对象由乡贤、族长等威望人士转移到国家，乡村公共法律服务体系不完善体现在法律咨询专业人员不足、运行机制效率不高、流程管理规范程度不够等方面。

三、我国乡村法治建设的路径

（一）制定与完善乡村法规村规体系，以良法促进善治

党的十八届四中全会提出了良法和善治的概念，指出以良法促善治，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。良法要符合公平正义、真正体现和表达公民意志、保障人民群众根本利益， 乡村法治建设首先就要从立法发力，在解决有法可依问题的同时更要保证立法质量，解决与人民群众日常生活息息相关的问题。

一是完善涉农立法。为适应社会经济条件的变化，实现政策的法律化，要加快完善涉农立法，与时俱进地细化具体法律法规，优先解决涉农突出问题。比如，关于粮食安全问题立法、关于农村土地问题立法、关于生态保护问题立法、关于农民权益问题立法等，逐步形成以《乡村振兴促进法》为统领，各项法律、法规为支撑的涉农法律体系。

二是完善公共生活领域立法。乡村的现代化需要立法的正向引导，公共生活领域的立法要“接地气、便民化”，从而规范乡村公共生活并解决农民关心的生活问题，使得农民得以有更大的积极性参与乡村振兴建设。有效解决如农村公共卫生问题、医疗保障问题、适龄儿童义务教育阶段入学问题、婚礼陋习问题，推动政策法治化以规范政策实施机制。

三是完善村规民约。有效的村规民约可以最大限度发挥村民自治的治理效力。首先，村规民约的制定要体现出民主原则，根据各个农村间不同的民情特点，进行广泛商议并由村民大会讨论制定再上报乡镇政府批准，以反映最广大的民意。其次，通过村规民约的执行体现出“自我管理，自我教育，自我服务，自我监督”的自治制度特点。最后，村干部要带头遵守村规民约，树立守约典型并发挥榜样作用。

（二）建立强有力的农村基层组织，优化乡村治理结构

“乡村治理结构，是指乡村治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。”在解决有法可依问题后，乡村法治建设需要强有力的农村基层组织去统筹、组织、协调，这就需要规范乡村权力，明确各个治理主体的权力和职责范围。

第一，强化乡村基层党权。党的领导与社会主义法治是统一的，乡村法治建设更需要坚强的党组织领导，2018 年12 月，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》中规定： “应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。深化村民自治实践，制定完善村规民约……推广新时代‘枫桥经验，推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村。”基层政权中党的领导是保障政权有效运行的根本，是保障乡村法治建设实施的根本。

第二，规范乡村基层自治权。法律赋予村民一定程度上的自治权，但村民自治要在法律的大框架下进行，按照2018 年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》中具体规定选举村民委员会并行使自治权。

第三，有效处理乡村党权、行政权和自治权三者间的关系。在推动法治建设中，农村党组织应发挥领导作用，统筹所管辖农村的法治建设工作，乡镇政府应发挥保障及监督作用， 对下辖行政村法治建设巡视督导，村委会应发挥支援与补充作用，与村党组织一起落实法治建设工作，并利用自身亲近村民的优势充当沟通桥梁。

第四，加强权力运行监督。法治不同于人治的最大特点就是法治不以任何人的意志为转移， 因此进行权力运行监督就是守好法治的底线。乡村法治建设要最大限度根据乡村特点发挥群众监督的作用，畅通村民正当利益诉求通道，打击农村黑恶势力保护伞，营造风清气正的法治氛围。

（三）有效提升乡村法治宣传，强化乡村司法保障服务

乡村法治宣传在党的领导下已经经历了很多个阶段：首先是在新民主主义革命时期，我们党就非常重视和擅长思想文化建设和政策宣传工作，在根据地同时开展普法工作。这一时期的法制宣传工作虽然很大程度上是为党的革命事业服务，但也有着显著成效和实践经验值得借鉴，特别是延安时期陕甘宁边区乡村治理中对于推进政策制度化和加强法制建设的探索和实践，在唤醒民众政治觉悟的同时宣传法制精神，推动人民群众形成民主权利意识。其次是1949 年至1978 年改革开放前期，这是法制宣传的探索时期，这一时期的普法工作和乡村法制建设一同开展，主要围绕土地改革、颁布新婚姻法等关系人民群众根本利益的系列问题配套展开。最后是自1986 年第一个普法宣传五年规划实施以来，开始系统布局法治宣传工作， 把短期“运动式”普法转变为长期“灌溉式”普法，意在全社會树立法律权威、涵养法律精神、培养守法意识。在总结吸收我国在法治宣传方面成功经验的同时，要结合乡村实际情况，提升法治宣传的有效性。

一是“全面性”与“重点性”相结合，坚持全民守法的原则就要保证普法的全面性，同时要在乡村对重点人群加大普法力度，争取在农村培养一批法治带头人，使其成为基层政府法治宣传工作的有力支持者，为法治乡村建设和维护社会和谐稳定贡献法治力量。依据中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，安徽省印发《关于在全省农村实施“法律明白人”“法治带头人”培养工程的意见》，安徽省蚌埠市龙子湖区在辖区农村开展“法治带头人”培养工作，通过集中统一培训、现场教学实训、线上远程培训等方式进行高效的、有针对性的培训，通过提高认识，加强领导；完善机制，狠抓落实；培育典型，扩大影响等具体工作要求，发挥其关键带头作用，强化乡村法治队伍保障。

二是“精选内容”与“因地制宜”相结合，普法内容需要和群众的法律需求相吻合，即“从受众对象的法律需求和愿望出发来开展法治宣传教育工作”。在乡村开展普法活动要更注重不同地区的乡村特色，并结合当地的村规风俗等特殊情况选择从村民最易接受的内容开展，让村民切实体会到法律为其生活带来的坚实保障，推动法治宣传工作扎实前进。

三是“制度保障”与“技术创新”相结合，法治宣传需要制度保障作为支撑后盾，强化党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，改变过去单一职能部门承担普法工作的结构，统筹发力形成“大普法”格局。加快新媒体技术在普法中的应用，党的十八届四中全会要求，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。当前互联网短视频在农村受众面也比较大，可以利用短视频形式拍摄一些普法短剧，探索新媒体形式下多种普法方式。

在提升乡村法治宣传的同时强化乡村司法保障服务，通过真实的司法保障来维护村民利益，使更多村民在每一宗案件中切实感受到法律带来的公平与正义，树立法治在村民心中的权威。

（四）整合城市法治资源，探索城乡融合法治发展道路

党的二十大报告中指出：“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，高质量发展是全国一盘棋的发展，因此实施乡村振兴战略可以从城乡融合发展中借力。改革开放以来，经济建设作为国家建设的中心任务首先在有资源和条件的城市快速开展，并取得了极大的成效。社会主义市场经济本质上是法治经济，在城市大力发展社会主义市场经济、完善社会主义市场经济体制的过程中，社会主义法治也随之发展完善。从经济发展和法治完善之间的内在逻辑关系来看，两者的发展始终是相辅相成的，这为乡村法治建设提供了一条城乡融合法治发展道路。

城乡法治融合发展可以通过以下几个方面进行探索：第一，整合城市法治资源，提高资源覆盖范围和利用效率。利用网络信息技术搭建公共法律咨询平台，使城市的法治资源可以为乡村所用，用信息技术缩短城乡在实际空间上的距离和专业法律资源上的差距，让乡村也能享受与城市同等质量的公共法律服务。第二，加快城市经济要素流向乡村，在实施产业振兴中促进乡村经济和法治双向发展。乡村要振兴，产业振兴是其中的重中之重，不能脱离乡村经济基础空谈法治建设，那样的法治建设必然是悬浮的、不能落到实处的形式法治。通过国家战略宣传和政策引导，吸引更多城市资本流向乡村，打破原有的城乡二元对立格局，畅通各种资源与要素流通渠道进而促进新业态产生，以具体的经济建设唤醒市场对于法治的自然需求，给乡村法治建设提供坚实的基础和保障，使乡村法治建设走向实质法治。第三，贯彻落实《乡村振兴促进法》，推动城乡融合发展。《乡村振兴促进法》第五十条到第五十七条对城乡融合作出了详细部署，按照其具体法律安排循序渐进开展工作，通过对《乡村振兴促进法》以及城乡融合发展战略的实施中推动乡村法治建设。

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（作者单位：郑州大学马克思主义学院）