健全党组织领导的“三治”相结合的城乡基层治理体系研究

周舟

摘要：健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，是适应社会主要矛盾转化的必然要求，是建设社会治理共同体的客观需要，是统筹发展与安全的关键之举。但在城乡基层治理中，面临党组织领导“缺位”、自治运转不畅、法治建设不深入、德治教化不够、“三治”结合程度较低等难题。本文以问题为导向，将从遵循健全体系的基本原则、坚持以党建引领基层治理、利用现代科技赋能增智、处理好健全体系的几对关系等方面提出健全该体系的主要路径。

关键词：党组织领导 自治 法治 德治 城乡基层治理体系

我国城乡基层治理是一个庞大开放的动态体系，基层治理体系现代化是国家治理体系现代化的基础，但也是其中的短板弱项。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就推进基层治理体系现代化作出战略安排、提出明确要求。党的十九届四中全会指出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，党的十九届五中、六中全会也强调了此项任务和重要内容，这不仅是推进基层治理体系现代化的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，内涵丰富，意义重大，任务艰巨。

一、党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系的丰富内涵

（一）党组织领导

该体系是内嵌于行动者、行动方式、转译等基本要素的行动网络，城乡基层治理为行动网络提供了场域空间，党组织、城乡基层治理工作者与居（村）民等行动者及其情感关系构成了行动网络，转译则是自治、法治、德治相结合中行动生成与情感表达的体现形式。行动网络的中心是党组织，党组织是领导力量，党组织领导是根本保证。围绕党组织这一中心力量， 抓住党组织这个关键主体，在体系建设中带动其他主体的参与和其他环节的联动。

（二）自治、法治、德治相结合

自治是指自行管理或自行处理，是自发的治理秩序，是基层治理方式中体现人民当家作主的重要标志，核心内容包含自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。法治是指在党的领导下，基层事务按照法律管理，基层的一切活动以及公民的所有行为依照法律进行。德治是指在法律对公权力进行约束以及法律面前人人平等的法治框架下，以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设为依托而进行的社会道德治理。

在中国式现代化的语境中，自治、法治、德治统一于中国共产党是中国特色社会主义事业领导核心这一根本要求，必须以发挥党组织领导作用为根本前提，“三治”之间有着紧密的内在逻辑联系。自治是法治和德治的基础，重点解决治理的形式和主体问题，是一种常态机制； 法治是自治和德治的保障，重点解决治理的依据和手段问题，是一种保障机制；德治是自治和法治的关键，重点解决治理主体思想精神层面的素质修养问题，是一种先发机制。三者并非对立排斥的关系，而是相属相合的关系，互为补充、互相衔接、缺一不可。

（三）城乡基层治理体系

城乡基层包括了城市基层和农村基层，城乡基层治理体系即是城乡基层治理中互相关联的各种要素按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体和系统。

二、健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系的重要意义

（一）是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要举措

基层治理是国家治理的基础单元和神经末梢，在国家治理体系和治理能力现代化中，基层治理体系现代化是基础也是短板，筑牢基础并补齐短板的一条重要路径即是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。然而，国家治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，二者是一个协同推进的整体和相互作用的系统，因而，健全该体系的意义就不仅体现于是推进国家治理体系现代化的重要内容，而且是协同推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

（二）是适应社会主要矛盾转化的必然要求

伴随社会主要矛盾的转化，人民群众“美好生活需要”更加强烈，基层群众更加重视知情权、表达权、监督权、参与权，参与基层治理的意愿更加强烈。同时，基层治理不平衡不充分的问题十分突出。不平衡主要体现在自治、法治、德治建设中，一些地方只注重某种治理方式， 忽视其他的治理方式，治理方式之间存在偏颇与失衡的现象。不充分则体现在如下方面：一是自治运转不畅。自治是基层治理的重要环节，是基层社会运行的主要方式，是基层社会充满活力的根本源头，只有基层群众主动参与并管理好自己的事情，才能形成自发的治理秩序， 体现自治的内涵和意义。但在已有实践中，基层自治主要依靠行政外力推动，行政依附性较强，尚未形成一种自然而然的治理秩序。二是法治建设不深。法治是自治和德治的重要保障， 基层依法治理是依法治国方略在基层的具体实践，通过法治思维和法治方式化解矛盾纠纷是维护基层和谐稳定的有力举措。但一些基层干部和基层群众法治意识薄弱，法治思维尚未牢固树立，基层干部以权压法、基层群众暴力抗法等现象时有发生。三是德治教化不夠。德治能够弥补法治的不足，能够涵养自治和法治的行为，能够增进社会的和谐稳定。但已有的许多德治举措尚未内化为基层群众的自觉行为，天价彩礼、人情攀比、封建迷信等问题仍然存在。通过健全该体系，在党组织的领导下，推动资源的优化整合和各个治理主体的有效联动，积极回应基层群众的美好生活需要，并通过“三治结合”弥补城乡基层治理中单一治理方式的不足，丰富治理的方法手段，促进源头治理、依法治理、系统治理，更好地解决不平衡不充分的问题。

（三）是建设社会治理共同体的客观需要

人人有责、人人尽责、人人享有是建设社会治理共同体的三大要素。“人人有责”强调必须明确各主体的责任：首先，加强党组织建设，发挥党组织的领导作用；其次，提高政府治理能力和治理水平，并鼓励和支持市场主体、社会组织、人民群众积极参与治理；最后，市场主体、社会组织、人民群众需破除“看客心态”“依赖意识”等落后观念，增强参与和责任意识。除此之外，“人人有责”也强调了必须尊重人民主体地位；“人人尽责”强调了所有社会成员在建设社会治理共同体中，要做到奋发努力、主动作为、尽职尽责；“人人享有”强调了所有社会成员都能共享发展的权利、机会和成果，突出成果享有的全民性。通过健全该体系， 在党组织的领导和体系的保障之下，能更加有效地促成集体行动，凝聚力量共同建设社会治理共同体。

（四）是统筹发展与安全的关键之举

基层社会的各类问题、矛盾、风险的跨界性增强、传导性加快，更加容易形成一个风险综合体，这就需要统筹发展与安全，有效应对社会风险，既要有预防风险的先手，也要有应对风险的高招，善于在危机中育先机，于变局中开新局。通过健全该体系，基层党组织能够在统筹发展与安全中，提供有力的政治保证，把稳政治方向；综合运用自治、法治、德治相结合的治理方式能增强风险防范化解的前瞻性、系统性、协同性；制度机制的建立健全能为统筹发展与安全提供正式制度的理性支撑，为城乡基层治理提供可靠的制度遵循和坚实的政策保障。

三、城乡基层治理实践中基层党组织、自治、法治、德治存在的主要问题

在健全该体系的过程中，也暴露出基层党组织、自治、法治、德治还存在不少问题，亟待在实践中解决问题，并在问题导向下推动体系的健全。

（一）党组织领导“缺位”

1. 引领意识弱化。党组织是健全城乡基层治理体系的领导力量，体系健全的情况很大程度上取决于基层党组织的引领水平和统筹能力。然而一些基层党组织尚未意识到自身建设的重要性，引领意识不强且引领能力缺乏，在实践中尚未发挥出基层党组织的引领带动作用和战斗堡垒作用，导致基层党组织出现软弱涣散等问题。

2. 队伍建设虚化。部分基层党组织不注重队伍建设，队伍结构不合理，组织生活不健全，组织成员党务知识生疏且综合素养不高，尚未严格落实“三会一课”等制度。甚至个别基层党组织党的领导弱化，主体责任缺失，成员作风飘浮，相互制造矛盾，严重的内耗导致各项工作推进不力。队伍建设的虚化极易引发队伍凝聚力缺乏且队伍合力不足等问题。

3. 工作职能泛化。一些基层党组织工作分工不明晰、职责限定不明确，工作职能没有聚焦于自身建设，而是泛化地体现于基层日常工作的应对。大多基层党组织尚未通过官民座谈、民主协商、调查研究等方式深入地思考和探寻基层党组织如何才能建得更好、建得更强等问题。基层党组织工作职能泛化也导致其引领带动功能尚未充分发挥出来。

（二）自治运转不畅

1. 基层群众性自治组织行政化倾向严重。我国基层群众性自治组织包含村委会和居委会， 二者的对象虽然有所区别，但实质都是基层群众运用民主的方式行使民主的权利，依法办理自己的事情，但在实践中，基层群众性自治组织行政化倾向严重，自治功能发挥受限，具体表现在以下方面。

首先，基层群众性自治组织与乡镇（街道）的关系尚未理顺。应然层面的乡镇政府与村委会指导与协助的关系，被实然层面的领导与从属关系所替代，基层自治组织的资源获取、常规运转以及成长支持过多依靠于政府的行政力量，基層群众性自治组织呈现出较强的政策依赖和行政主导特征。

其次，基层群众性自治组织的“行政属性”超越了“自治属性”。一些地区的网格管理将村委会、居委会纳入考核，组织的运行要遵循网格流程、遵守网格制度、细化规则要求，制度的刚性治理也打破了治理主体间既定的职责边界，甚至个别地区还把本应属于政府职能或是委托社区办理的事项用行政命令的方式直接指派给村委会和居委会。压力传导型体制下， 村委会、居委会俨然成为基层政府的“准行政机构”，承担着普法、养老、医疗等诸多职能部门下派的日常性事务，加重其行政负担。

最后，基层群众在自治中扮演着“他”治角色。以院坝会、夜话会等官民座谈会议为载体的常规化自治实践方式，虽已成为基层干部传达政策法规和会议精神的宣传教育渠道以及基层群众反映问题和表达意愿的信息传导渠道，但基层群众并未在这种自治方式中成为真正意义上的自治主体，而仅仅是找到了一种非制度化的信息表达通道，会议的内容、流程、时间甚至基层群众问题表达的界限都由基层干部掌控，呈现明显的行政主导特征， 基层群众的主体地位尚未得到体现，在基层自治中仍然扮演着被动式参与、策略式应对的“他”治角色。

2. 基层干部的策略性选择影响基层自治水平。基层干部在压力型体制的考验和晋升锦标赛的竞争环境下，有着高强度、高压力、高效率的“三高”问题，面临检查多、矛盾多、委屈多的“三多”困境，面对任务难、协调难、认同难的“三难”境地。然而，基层干部自身的精力、时间、任期都是有限的，在有限的要素之下，一些基层干部也会做出趋利性行动和策略性选择，考虑到自身的晋升与发展，会优先去做短期内见到成效、彰显政绩的工作，基层干部的主观取向和趋利选择一定程度上影响了基层自治水平。

3. 基层群众自治意识不强且参与较为被动。不少基层群众文化素质偏低、思维模式固化且学习能力弱化，难以形成自治意识、法治思维和德治行动，将城乡基层治理视为政府的工作职责，主动将自身排斥在治理活动之外。不少基层群众对于基层治理事务不关心、漠然对待， 依靠行政外力推动参与，态度消极、行为被动且表面应对，尚未形成自发的治理秩序。

（三）法治建设不深

法治是城乡基层治理的最优方式，为基层干部群众提供了行动的遵循和行为的底线。但基层干部群众行为的失范和公共法律服务体系的欠缺折射出基层法治的建设仍然不深。

1. 基层干部通过非法途径获取利益。一些基层干部职工以权代法、以权压法，采取讲人情、打招呼的方式解决问题，甚至通过非法途径获取利益，损害基层群众的权益。

2. 基层群众通过非法途径解决问题。基层群众普遍学法用法的程度较低，无知违法、暴力抗法的现象时有发生，不少基层群众习惯和依赖于以地缘、人缘、亲缘为中心的人际交往圈子和解决问题方式，遇到问题首先想到找熟人、拉关系、闹事、上访等非正常路径，而不是通过法律的途径合理合法地表达诉求，基层群众维权的失序折射出这部分群体想要通过自治途径解决问题的固有思维和行动逻辑，这亦是法治意识薄弱以及忽视法治作用的体现。

3. 基层公共法律服务体系亟待完善。首先，基层公共法律服务供给渠道单一，主要依靠少量的基层公共法律服务室和少数律师提供服务。由于缺乏资金支持、激励措施和优惠政策，大多法律服务机构、律师不愿参与基层公共法律服务，缺少参与的内在动力和外在推力。其次，基层公共法律服务的制度机制不健全，缺乏对服务流程、主体参与、多元联动、运转保障等内容的明确规定。最后，基层公共法律服务的平台建设滞后，主要通过面对面交流对话、提问答疑的形式提供法律服务，已有的人才、技术、机制等要素供给与现实需求存在较大差距。

（四）德治教化不够

德治是一种柔性的治理资源，在城乡基层治理中发挥潜移默化的教化作用，但已有的德治举措尚未充分内化为基层群众的自觉行为。

1. 陈规陋习尚未根除。在城乡基层中，封建迷信、人情攀比、盲目跟风、薄养厚葬等问题仍然存在。城乡基层的结婚酒、搬家酒、满月酒、升学酒等酒席众多，酒席风依然盛行。上述问题的出现和不良风气的存在均说明城乡基层的陈规陋习尚未根除，移风易俗行动仍然需要深入有效的舉措。

2. 缺乏有效的德治操作。基层德治中已有的章程约定、文明评比、积分兑换、社会主义核心价值观培育等常态化举措，大多采取口号式的宣传、常规化的步骤以及普遍化的做法， 较少有基层党组织和基层党员干部深入思考如何有效推动德治的问题，如，怎样将公约民约转化为基层群众的自觉行为？怎样将社会主义核心价值观融入基层群众的日常生活？现有德治措施缺少对群众诉求的关注，缺失结合实际的创新，缺乏融入群众生活的有效操作，尚未内化为基层群众自觉的行动。

四、健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系的主要路径

（一）遵循健全体系的基本原则

1. 坚持把党的领导作为根本保证。党组织是该体系的领导力量，党组织领导是根本的保证， 因而，要把党的领导贯穿于健全这一体系的全过程，并做到“纲举目张”，通过抓住事物的主要方面来带动其他环节，“纲”是基层党组织，“目”是基层治理的具体工作，只要基层党组织充分发挥领导作用，基层治理工作方能见到成效。

2. 坚持把人民至上作为根本立场。习近平总书记强调以人民为中心的发展思想要体现在经济社会发展的各个环节。人民群众是基层治理的重要主体，是基层自治秩序的亲历者，是基层法治建设的参与者，是基层德治风尚的推动者，健全该体系应坚持以人民为中心的发展思想，坚持把人民至上作为根本立场，做到尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生。

3. 坚持把“三治”结合作为根本取向。“三治”结合不是自治、法治、德治的简单叠加， 而是一种三大元素的有机叠加和积极互动，三者相互影响，互相促进，“三治”结合的基础是自治的内部驱动力、保障是法治的刚性约束力、关键是德治的柔性影响力。三者不需要外部力量强力整合，只要展现各自精神本质，就能找到结合的有效链接，从而呈现自然结合的状态。健全该体系，应注重掌握自治、法治、德治的内涵要义，把握“三治”结合的内在逻辑，并坚持把“三治”结合作为根本取向。

（二）坚持以党建引领基层治理

1. 坚持以党建引领基层自治。党建在基层的嵌入促使城乡基层治理的精英群体利用公共规则推动形成自治格局，但自治的实现仍然面临多重困境。仍需探索党建引领基层自治的有效途径。一是打造以“党建+”为基础的“一核多元”式基层治理格局，选优配强基层党组织队伍， 发挥基层党组织的引领作用以及基层党员的表率作用，彰显“服务就是最大的治理”，通过不断提高业务能力强化基层党组织的服务意识和服务水平。在此基础上，构建基层治理主体间的合作互动关系，建立健全联动协作治理机制，以行动有效性破解权责不清导致的集体行动梗阻问题，提高基层自治的能力和水平。二是扩宽基层群众民主议事渠道，探索“线上自治”方式， 利用线上平台突破时空的限制，实现外出务工人员、外出办事群众也可参与基层选举、基层决策、基层监督。三是以情感动员与互动融合的方式赋能基层群众以主人翁的意识和地位，增强参与基层治理的热情和动力。四是增强情感关怀，倡导基层群众的互助帮扶与城乡社区组织的温暖入户，孵化有温度、有深度、有效度的居民自治组织。五是规范自治组织、治理主体行为， 推动基层自治组织的管理与发展纳入制度化、规范化、长效化的轨道。

2. 坚持以党建引领基层法治。在基层党组织和基层党员共同作用之下推进基层法治建设， 通过法治学习教育、典型案例警示、入户走访宣传等举措提高基层党员干部和基层群众的法治意识和法治素养，营造良好的法治环境，引导基层干部和基层群众运用法治思维和法治方式解决问题。

3. 坚持以党建引领基层德治。一是在基层党组织领导下，在制度机制保障下，引导基层群众培育和践行社会主义核心价值观，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。二是发挥基层党组织引领作用，将“有形”的组织动员和“无形”的情感号召相结合，在应对集体行动困局时，以情感的沟通加大信任的构建，将组织优势效能转化为情感引领效能。三是注重弘扬中华优秀传统文化和社会主义核心价值观，发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用，深入开展移风易俗活动，并积极探索常态化德治举措融入基层群众生活的有效路径。

（三）处理好健全体系的几对关系

首先，处理好基层党组织与其他主体的关系。实践证明，离开基层党组织的领导，基层治理容易走偏方向和迷失航向，各个治理主体也难以实现有序参与和有效凝聚。健全该体系， 就需处理好基层党组织与其他主体的关系，不仅要发挥基层党组织的领导作用，而且要展现其他主体的积极作用，既防止出现有关治理主体脱离基层党组织领导而导致的偏离问题，又防止出现党组织调动其他主体程度不够的乏力问题。

其次，处理好线下对话与线上互动的关系。健全该体系既需要加强多元治理主体的对话沟通，也需要运用现代技术降低面对面对话的成本，提高沟通交流的效率。面对面对话是党组织联动其他治理主体的重要渠道，也是城乡基层治理议事说事、民主协商的主要方式，通过直接的沟通交流能够及时回应基层群众诉求，并在源头发现问题的症结。但面对面对话受到人员时间的限制与空间场所的影响，时间成本较高且资源消耗较大。现代技术的运用能突破时空的限制，为交流沟通提供更为畅通的渠道，弥补线下对话迟缓、低效的不足。健全该体系需要处理好线下对话与线上互动的关系，认识到二者相互补充、互相促进。

再次，处理好立足实际与经验借鉴的关系。对于一些地方而言，缺乏健全该体系的思路和途径，外出学习考察、借鉴其他地区的经验做法是推动工作的惯用方法。其他地区好的经验和做法固然可以学习借鉴，但不等于简单的拿来主义，必须处理好立足实际与经验借鉴的关系，其中的关键就在于既要避免狭隘经验论，又要避免盲目照搬、水土不服，认真鉴别且合理吸收有益的经验。在此基础上，深入地开展调查研究，掌握基层治理的实情和问题出现的原因，研究提出切合实际的解决方案。

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（作者单位：中共黔西南州委党校）