乡村治理体系建设的探索与思考

胡晓亚 张耀杰 杜学峰

摘要：乡村治理是国家治理的重要基础和组成部分，要有效调动、高效组织各类主体参与乡村振兴，需要在实践探索的基础上，更好地构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。上海奉贤在探索乡村治理体系中注重发挥党组织的引领功能，激发基层自治活力；探索社区空间治理，引领推进社区共治；修订村规民约，增强基层治理的法治保障；开展“守护家园” 行动，夯实“三治融合”基础，这些做法激发了乡村治理的活力。但是治理现代化背景下的乡村社会治理需要新的思维，需进一步以党建创新引领“三治融合”乡村治理体系建设，以组织再造激活乡村治理体系的治理力量，以集体经济发展保障“三治融合”乡村治理体系； 以法治建设助推“三治融合”乡村治理体系建设；以现代科技支撑“三治融合”乡村治理体系。

关键词：乡村治理 体系 三治融合

乡村治理是国家治理的重要基础和组成部分，乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新时代城乡融合发展进入新阶段，在超大城市上海，城乡人口流动性比其他地方更强。随着农村劳动力继续向城市转移，部分城市人口下乡，农村人口结构、组织方式、治理结构等将更加复杂。要有效调动、高效组织各类主体参与乡村振兴，需要在实践探索的基础上，更好地构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

一、乡村治理体系建设的实践探索

改革开放以来，全国农村地区逐渐改变了人民公社的管理模式，于1983 年在农村重新恢复了乡政府；1987 年，全国人民代表大会常务委员会又通过了《村民委员会组织法（ 试行）》， 逐步在全国农村普遍建立了村民委员会；1994 年，民政部下发《关于开展村民自治示范活动的通知》，推进村民自我管理、自我教育、自我服务，逐渐形成了“乡政村治”的治理模式。

进入新时代，虽然乡村治理在生态环境建设、精准扶贫等方面取得了一些明显的成效， 但是“乡政村治”治理模式也出现了许多新的问题，主要表现为城镇化的发展加速了村民的外流，而农村地区经济、旅游、电商等新业态的发展，新的利益群体出现，却难以融入当地； 乡村振兴战略实施，越来越多的条线工作向基层下沉，基层组织运用行政化手段越来越难以有效完成各项工作任务，甚至农村自治组织的行政化倾向越来越突出；我国社会主要矛盾的转变，村居民日益增长的美好生活诉求多样化，对于医疗卫生、教育资源、生活环境、民主权利等方面有了更高的追求，单纯依靠基层政府提供公共服务，显然有心无力，也亟需新的基层治理主体。在这种情况下，自治、法治、德治“三治融合”体系建设呼之欲出。新的乡村治理体系强调的是基层党组织统筹多元主体、多元规范、多方资源促进乡村治理转型的整体性、系统性方案，以实现治理有效的目标。

从“人民公社制”到“乡政村治”，再到乡村“三治融合”治理体系建设，乡村治理模式在不断创新中转型和发展。以上海远郊奉贤为例，近年来，在乡村治理体系建设方面进行了认真的探索和实践，其基本做法和经验为我们重新认识和反思乡村治理提供了不少有价值的材料。其主要做法有：

（一）发挥党组织的引领功能，激发基层自治活力

通过综合解决农村发展中存在生态问题、民风建设、文化建设等问题，实施“生态村组·和美宅基”项目，旨在发挥党组织的领导作用，激活村组这一小微自治主体，激发基层自治活力。该项目从2017 年开始实施，按照清五违、清群租、清垃圾，河道美、绿化美、民风美等“三清三美”建设标准，鼓励村组村民主动清理违法建筑、群租、外来人员非法居住等，参与清理河道、植树护绿、垃圾分类等事务。2019 年底，100% 村组创建成为“生态村组·和美宅基”。2020 年起按照违法事项清、安全隐患清、人防信息清、田园美、农宅美、民风美等新“三清三美” 为标准，设置积分等级，整体开展星级评定，继续推进这一项目。在项目实施过程中，主要是充分动员党员力量参与，广泛宣传动员群众，让群众民主商议决定创建中遇到的具体问题。

（二）探索社区空间治理，引领推进社区共治

基层党组织以解决老百姓遇到的急难愁事为重点，重塑社区公共活动空间，引导工青妇组织、社会组织、乡贤等多方力量协同参与，探索实施社区共治。一是建设微阵地，重塑公共活动空间。各村利用农村地区闲置的宅基房屋，普遍建立“党建微家”“睦邻四堂间”“妇女微家”等服务和活动阵地，在党组织引领以及工青妇等群团组织桥梁纽带作用影响下，发挥微阵地议事、服务、维稳、宣讲、调解、联情等六大功能。二是发挥乡贤力量，促进邻里守望相助。近年来，奉贤区以党建为引领，建立乡贤联谊会、乡贤理事会、乡贤参事会等组织， 积极引导有德行、有才能、有声望而又深受本地民众尊崇的贤人反哺桑梓。三是发展社会组织， 改善基层服务。奉贤区加快推进互联网+“三社联动”，通过政府购买服务的方式，围绕农村养老服务、美丽乡村建设等重点工作，引导社会组织参与农村服务与治理。

（三）修订村规民约，增强基层治理的法治保障

2018 年7 月，奉贤以村居换届选举为契机，适时推出了“美丽乡村·美丽约定”行动。各村通过召开村民会议，引导村民围绕宅基地审批和控制、宅基地租赁和管理、集体建设资金分配、党员教育管理、乡村移风易俗等方面存在的问题，定期修订和完善村规民约，把村民最关注、要求最迫切、认识较统一的问题，以及能够引领村民的新行为风尚纳入到修订后的村规民约中，并通过村民代表大会表决后实施。为保障美丽约定的效力，区委组织部印发《关于在“美丽乡村·美丽约定”行动中充分发挥农村党员家庭先锋先导先行作用的通知》，要求党员干部切实做到思想先行、亮诺先行、执约先行、带动先行、考评先行，发挥党员“带头宣讲、带头执行、带头监督，带动家庭、带动群众、带动宅基”作用。区人大常委会印发《关于推进实施“美丽乡村·美丽约定”行动的决定》，要求区信访办、区司法局等部门在信访矛盾化解、纠纷调解过程中，把握好自治与法治的关系，保障“美丽约定”在調处纷争中的作用；区人民法院、区人民检察院加大对公序良俗的司法保护，依法确认“美丽约定”违约罚则的效力。

（四）开展“守护家园”行动，夯实“三治融合”基础

推进共建共治共享的治理格局，不仅要培育与引入新的治理主体，还要创设途径与机制， 让受到“排斥”的村民能够参与到乡村建设中来，以促进基层社会稳定。2019 年奉贤区出台了《关于开展“守护家园”行动实现“家门口”劳动增收的实施方案（实行）》，鼓励各村以生态环境长效管理和公共服务为主体，因村制宜、立足实际设置“守护家园”行动就业岗位，吸纳村内有劳动意愿和劳动需求的人员就业，打造共建共治共享共融的乡村社会治理和农民增收致富“双轮驱动”格局。一是以生态环境长效管理类项目对接“美丽家园”工程。各村在美丽乡村建设、和美宅基创建、“水天一色”工程、农村垃圾分类等方面，动员群众开展网格化、全天候巡防巡护，在民间河长、桶长、路长、田长、宅基员等岗位上更好发挥治理主体作用。二是以产业辅助类项目对接“绿色田园”工程，即在三产融合背景下，依托农产品品牌产销、农业生态旅游、“三园一总部”建设等相关产业发展，开发辅助类项目，为农民增收开辟新渠道。三是以公共服务类项目对接“幸福乐园”工程，发动群众参与村级公共场所管理、公共服务设施维护、人民调解、水电煤等物业一站式服务项目，以及为孤寡老人、重病残疾等特殊人群的“互助式”照料看护服务。

二、治理现代化背景下的乡村社会治理需要新的思维

（一）乡村治理面临的瓶颈问题

在当前的“乡政村治”格局下，乡村治理面临最突出的困境主要是基层政府行政效能低下和村民自治制度落实难以推进两个方面。

从乡镇政府角度看，行政管理效能和公共服务能力明显不足，基层政权的功能存在弱化倾向，最终结果是导致基层社会动员能力与治理能力下降。一方面，乡镇政府基层治理面临着情况复杂、任务重、难度大等诸多难题。由于前几年多次乡镇合并，乡镇规模变大，在东部发达地区的某些乡镇，常住人口达到或超过40 万，但机构设置、编制全国统一，这给工作带来诸多不便。加上这些乡镇管理的农村规模也非常大，有的行政村户籍人口5000 多人，外来人口上万人。这些需要人财物以及时间和精力的大量而持续的投入，但现实情况是有限的财政无法保障基层治理的巨大投入，难以避免乡镇对村庄行政上的干预和经济上的“压榨”， 使得原本就十分局促的农村治理状况变得更加捉襟见肘。另一方面，乡镇政府自身又存在着治理手段和治理能力有限的先天缺陷。基层政府历来“位卑、权轻、责重”，时刻处在矛盾和责任第一线，无论是机制制度还是手段方法，都明显力不从心。这种“小马拉大车”的现实窘境，迫使乡镇政府只能进一步挤压农村基层组织，对村委会工作和村民自治进行行政干预。

从村民自治运作本身看，存在着动力衰减、能力不足、支撑不够以及议行无力等问题。由于长期以来形成的行政资源“依赖惯性”，基层自治组织一旦离开政府行政“指挥棒”就变得束手无策，结果是自治往往流于表面化，自治功能日渐式微。从外部环境和影响看，最突出的问题表现在乡镇政府干预自治引发村民自治组织的“附属行政化”。据有关方面的调查， 村民委员会90% 以上行政事务来自基层政府的强行摊派，且既无法律依据，又无经费保障。

按照《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府和村委会之间只是指导关系，不是领导关系。村委会是法定的基层民主自治的制度载体，而不是国家行政机关的体制延伸，村委会不对乡镇政府负责，有权依法自行处理自治范围内的事务，不受乡镇政府的干预。但事实上却是村委会经常被乡镇政府当成自己的下属机构，村委会成了乡镇政府的派出机构，基层自治组织被完全“行政化”了。彭真当年在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告， 认为在实行村民自治过程中有两大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针，这样就会把它压垮。”这一警告不幸而言中。据对上海某区基层自治情况的调研结果显示，仅就村居工作台账单项工作来看，平均每个村委会需要承担的工作台账为137 项，最多者达263 项，最少者也要65 项。而承担如此多的行政工作，相關经费并没有按照“费随事转”的原则划拨给村居，这给原本就经费紧张的村居委带来更多困难。再加上村居民自治范围内的权利和利益被侵害时缺乏畅通的救济渠道，从而导致乡镇政府发生侵害村居民权利的行为时，自治组织很难有效地维护自己的权益。

其实，为了解决村居社区负担过重、自治与服务能力不足等问题，近十多年，包括武汉、南京、铜陵、宁波等地在内的很多地方都尝试过改革与创新，试图探索出一条为社区“减负” 的有效路径，但几年实践结果却进入越减越多的“怪圈”。因而，不从基层治理结构上进行深层次制度变革，无论是依法协助政府事务自治清单、社区事务“准入制”，还是“权随责走”“费随事转”等措施，恐怕只是“看上去很美”，执行起来难以持续见效的“权宜之计”。

（二）对乡村治理传统做法的反思

长期以来，农村基层治理只是在实践环节做了一些修修补补的工作，并没有从根本上对乡村建设和发展进行过认真深刻的整体思考。在新发展阶段，乡村治理要有新的思维，这就是要实事求是地认识城市社会与乡村社会的区别，采取不同于城市社会并切实体现乡村特点的治理方式。

乡村是熟人社会，城市是生人社会，这是认识与探讨乡村治理的大前提，若离开了这个大前提，就会因机械地把城市治理模式直接套用到乡村治理之中，从而导致乡村治理失效现象的产生。以往，依托单一的以“四个民主”为支撑的村民自治难以实现转型变革，究其原因，一方面，与中国乡村文化和治理传统有关。与西方法治主导的民主式制度治理之路不同， 中国古代乡村社会在几千年的文明演化中，基于中国乡村社会所特有的熟人关系社会，走出了一条符合我国传统文化和治理实践需要的德治主导式推举制度之路。传统的中国乡村是一个以血缘关系为纽带的熟人社会，群落式的居住方式和相对开放的交往方式，使得在这样一个小规模的熟人社会中，私人领域与公共空间边界相当模糊。谁成为管理者不需要通过优胜劣汰及投票竞争来决定，而是由这个乡村最有威望的长老会来推荐管理者，经过千百年的实践检验，民主协商推荐制无疑是乡村社会中最有效的社会治理模式。另一方面，与我们的思维模式一直停留在城市社会治理有关。过去我们在农村管理上试图借鉴适应城市陌生社会管理的方式，即基于选举民主为核心的自治模式。实践下来，这套制度在中国乡村社会却易失灵，这并非因为中国农民愚昧、素质低、民主意识差，而是它与中国乡村的熟人社会不相适应， 这是导致民主选举为基础的村民自治在乡村治理中效果打折扣的根本性原因。

当然，村民自治制度的价值也是不容置疑的。自治作为一种治理力量，对于社会秩序获得和社会进步发展不可或缺。按照学者徐勇的理解，我国之所以选择村民自治制度，在于这一制度内含的自治所具有的特殊价值和力量：其一是社会内在的力量，其二是低成本的社会组织和治理，其三是现代国家治理的基础。相对而言，于建嵘则更看重其民主启蒙和权利觉醒的政治价值。村民自治制度存在着内在的价值，村民自治并非“已经死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”将获得新生。正是基于其内在的价值和力量，近年来各地在试图“找回自治”，通过改变外在的实现形式，从而使得村民自治制度在新的历史条件下获得其生命力。虽然当代中国乡村已经不是完全意义上的传统熟人社会，而是一个比原来更加开放的乡村社会，但乡村熟人社会的基本特征没有改变。党的十九大报告提出的自治、法治与德治相结合的治理方式，正是适用于新时代中国乡村需要的最有效的治理模式。

三、进一步推进乡村治理体系建设的对策建议

基层治理现代化背景下“三治融合”乡村治理体系建设是一项复杂而艰巨的任务，需要系统思维来谋划。结合基层实践，需要从党建引领、组织再造、经济发展、法治建设以及科技应用等五个方面着力，整体推进乡村治理体系建设。

（一）以党建创新引领“三治融合”乡村治理体系建设

农村基层党组织对乡村社会生活的引领是构建乡村治理体系的关键所在。健全“三治融合” 乡村治理体系，应当坚持把抓党组织建设放在首位，一以贯之地推动党建创新，充分发挥农村基层党组织在乡村治理中的重要功能。一是示范引领功能，包括思想引领、政策传导、志愿示范等。首先，农村基层党组织要起到凝心聚力的作用，即通过日常宣传教育使村民认识到村庄治理的重要性，进而不断提高村民参与乡村治理的积极性、主动性；其次，农村基层党组织要发挥党与村民沟通的桥梁作用，及时将新的治理精神和政策传达给村民；最后，农村基层党组织还要发挥党员的先锋模范作用，通过党员干部志愿服务、带头示范，引领村民更好、更主动参与治理活动、承担治理任务。二是资源整合功能，包括对乡村治理各项资源的识别与选择、汲取与配置、激活与有机融合等。治理需要治理资源支持，农村基层党组织的作用即在于充分挖掘、激活乡村潜在的治理资源，并将分散的治理资源有效聚合起来，通过科学合理配置，再充分应用到乡村治理中。三是关系统合功能。即对参与乡村治理各主体的内外聚合、纵向浸入，以及各主体间关系的横向协同等。新时代的乡村振兴，不可能局限于自说自话、单打独斗，而必然是开放型的振兴，需要积极引入社会资本、社会力量。这就意味着，在实施乡村振兴战略过程中，多方主体将介入到乡村之中，并与村民等原生主体或相互之间产生关系。相应地，农村基层党组织就必然要担负起理顺各方主体间关系，并使之产生协同和聚合效应，共同推进乡村治理有效的实践。

（二）以组织再造激活乡村治理体系的治理力量

只有依靠组织化的方式有效激活乡村自治、法治、德治力量，才能发挥三者在乡村治理中的作用。改革开放以来，随着市场经济思想的侵蚀以及城镇化的虹吸效应，郊区乡村面临着越来越多的现实问题。比如，年轻人纷纷“逃离”，农村出现空心化和老龄化问题；村民之间的关系淡漠化；守望互助的乡风民风，逐渐让位于利益驱动下的功利主义，等等。换言之， 长期以来郊区乡村的组织化内核被“掏空了”，“弱组织病”抑制了村民自治的正常运作、影响了法治力量的纵向贯彻和德治传统的充分利用，成为影响乡村治理的重要因素。因此，要完善“三治融合”乡村治理体系，必须要以乡村内部组织再造的形式逐步激活乡村治理的内生动力。一是强化村民守望互助关系，通过项目化运作，使村民走出个体化生活，走向协作互助的组织化生活，在达成共同目标的过程中自觉形成全新的利益共同体。二是着力培育以村民、乡贤为主体的乡村社会组织，通过一定精神、物质激励，引导有社会地位和影响力的乡贤达人组建乡贤组织，有共同爱好的村民组成各类文体团队，有争先奉献精神的村民组建各类志愿服务团队。在以组织化形式参与乡村文娱生活和为乡村发展贡献力量的过程中，唤醒乡村传统的自治意识和良好乡风民风。三是以农村基层党组织为轴心，将能够调动的一切力量团结到党组织周围，构建“党组织—社会组织—村民”三方密切互动的组织化体系，织密乡村组织之网，使乡村真正实现再次组织起来，为自治、法治、德治力量发挥打下坚实的组织基础。

（三）以集体经济发展保障“三治融合”乡村治理体系

习近平总书记曾指出：“乡村集体经济实力薄弱是基层工作活力不足的症结所在；弱化了的集体经济实力如泥菩萨过河，自身难保。既无力兴办农村社会福利和社会保障事业，也无力满足群众的文化生活需要。”从这一角度来看，乡村集体经济的发展壮大是实现乡村治理有效的重要支撑。因此，健全“三治融合”乡村治理体系，必须在振兴和壮大乡村集体经济上继续下功夫，为乡村治理有效提供坚实的经济基础。就当前而言，应当特别注意以下几点： 一是保证对乡村治理的资金投入，尤其是加大对经济薄弱村的资金投入力度。在鄉村治理中， 无论是基础设施的修建、维护和完善以及环境综合整治，还是引入第三方公共服务，或激发村民参与乡村治理的热情，都需要一定量的资金支持。尤其是对于经济薄弱村而言，一定的政府资金投入往往意味着乡村治理局面的初步打开。二是不断探索和加强乡村新的造血功能。从长期来看，乡村治理有效地实现和持续改善还得建立在自身坚实的经济基础之上。要不断升级和优化镇级投资平台，鼓励各村根据自身发展实际招商引资并在村内落地，增强乡村新的造血功能，不断壮大乡村集体经济发展。

（四）以法治建设助推“三治融合”乡村治理体系建设

有效破解乡村治理难题，提升乡村治理的绩效和水平，必须走法治化的道路。以落实村民自治制度为突破口，从完善法律制度规范、严格依法行政、促进乡镇政府行政管理与村民自治良性互动等层面采取措施，着力解决基层政府对农村社会的非法干预和强力压缩村民自治发展空间等突出问题。一是从立法层面规范和完善村民自治制度，为乡村治理奠定法治化基础；二是从执法层面严格落实依法行政，调整并理顺乡镇政府与村自治组织之间的关系； 三是基层政府要坚持依法办事，尊重和保障村民自治组织自治权利有效实现；四是要充分发挥基层党组织和党员干部在乡村治理中的关键作用，真正做好建设“法治乡村”的“带头人”。

（五）以现代科技支撑“三治融合”乡村治理体系

党的十九届四中全会《决定》提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”加强和创新乡村治理，必须把握以数字化、网络化、智能化为标志的信息技术革命带来的机遇，充分发挥科技对社会治理的支撑作用，以数字化、网络化、智能化技术治理加固“三治融合”乡村治理体系， 拓展乡村治理效能。目前，尽管不少地方已经将“智治”（智慧化治理）纳入乡村治理体系之中，但总体来看，当前乡村的技术治理还是初步的智能化，远未实现技术治理系统化、体系化。因此，要加快推进乡村智能基础设施建设，通过政府统一规划、引导和支持，引入移动互联网、大数据、云计算、人工智能等科技手段参与乡村治理；探索推进乡村治理大数据中心建设，通过大数据中心全面整合乡村各项治理数据，并基于大数据分析、挖掘和可视化等技术， 真正实现乡村治理智能化预警、智能化决策、智能化防控、智能化处置，使科学技术这个“最大变量”真正参与和融入乡村治理，并逐步成为提升乡村治理能力和水平的“最大增量”。

参考文献

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[4] 陈子明. 关于村民自治及村民自治研究的述评[J]. 当代中国研究，2003（2）.

（作者单位： 中共上海市奉贤区委党校）