PPP项目融资风险管理研究

王砚书 王昭 高鹭

摘要：PPP模式是近年来逐步发展与优化的项目融资模式，它随着基础设施建设的发展而逐步发展。PPP项目具有项目参与者多，项目合作周期较长，风险较高的特征。对PPP项目融资特点与风险特征进行分析，发现其主要风险因素包括合规性风险、经营风险、担保风险、总投资增加的风险等。对PPP项目可能发生的融资风险，需要从社会资本方、政府方和金融机构三方积极采取有效措施进行应对。

关键词：PPP项目；融资风险管理；风险评估；风险应对

中图分类号：F830.9

文献标识码：A文章编号：1673-1573（2023）02-0053-06

一、引言

随着我国城镇化速度明显增快，城镇基础设施投融资需求不断增加。但是，随着全国地方财政收入涨幅由稳定增长到逐渐趋于平稳，地方政府债务余额也在持续攀升，中国传统方式的城市基础设施建设模式已经无法满足城镇化建设需要。2012年，《有关遏制地方违法违规融资行为的通告》（财预〔2012〕463号）

发布以后，国家逐渐加大了对建设移交项目的监管力度，导致地方政府的融资渠道被严格控制。2013年全国人大通过立法决议，中央人民政府特别是发改委和财政部等相关部委开始力推政府部门与社会资本合作经营模式（Public、Private、Partnership，简写为PPP）。随着PPP模式的推广，城市公共基础设施项目建设开始主要依靠政府和社会资本开展合作的方式。PPP模式的主要优势是可以有效缓解政府财政支出压力，同时也能保障社会方的投资收益，是目前政府建设公共基础设施项目时主要采用的投融资模式。截至2022年11月26日，全国PPP综合信息平台项目管理库累计入库项目10317个，总投资额166398亿元①。

在新时代环境下，PPP模式一方面减轻了政府的债务负担，通过市场化融资手段减少了地方政府财政支出，同时又为社会资金开辟了全新的投融资途径，提高了社会资本投资收益，实现了各投资主体的双赢或多赢。但是，PPP项目在实践过程中也存在着诸多风险和挑战，以H省为例，目前在库PPP项目458个，主要行业涉及产业园基础设施、污水处理、市政交通等行业，在项目运行过程中，遇到了诸多挑战。2022年11月，财政部下发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），就做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行等问题提出了进一步要求。为推动PPP模式健康发展，本文拟以H省Z市A产业园PPP项目为例，剖析PPP项目目前面临的主要融资风险，对PPP项目进行融资风险识别和评价，并提出可行的融资风险应对建议。

二、文献综述

国外从20世纪80年代开始对PPP项目管理模型进行探讨，通过四十多年的研究与发展，PPP模式已经成为一种提高项目的社会、经济和环保效益的融资模式，包括财务方案与PPP模式应用、项目风险、合同与绩效管理、PPP项目关键成功因素和项目治理与监管多个方面，

[1]面临着项目合法合规性风险、政府信用风险、融资成本较高的风险，面临着企业投融资领域人才短缺、风险预测与长期控制较难、项目本身的融资能力有限、金融机构参与项目的意愿较低、融资中政府方面的困境等问题。[2-3]

PPP项目融资风险主要分为项目参与方的违约风险、政府方的支付风险、项目自身的财务风险等，宏观环境变化、工程技术选用不当、经营管理问题、不可抗力因素等是PPP项目融资风险主要成因。在PPP项目风险辨识阶段，可采用德尔菲法、头脑风暴法、故障树识别方法、工作分析结构法、风险检查表法、场景观测法、情境分析方法、时间流程图法、因果图分析法和SWOT法对融资风险量化分析。[4]

PPP项目融资风险的主要特征表现为：风险类型多样性、复杂性和动态性、长期性与阶段性。在PPP项目实施期间，各种因素复杂多样，市场环境不确定、财政补贴资金发生困难、法律条文出现变更等，都在一定程度上可能加剧PPP项目的融资风险。[5]

为了应对上述风险，要加强契约精神培养、培养专业人才、做好项目前期工作、建立健全配套机制等对策，要加强对PPP项目的控制、提高融资能力、降低项目风险、实现多渠道的融资方式、强化政府的作用、企业做好各项规划等解决措施，同时要重视信用责任、降低政策风险、区分不同类型、防范支付风险、拓宽融资渠道、破解财务风险等。[2-4]

国内外研究给出了PPP项目风险类型识别的方式，从一般投资者视角把PPP项目风险归类为：技术风险、建设风险、营运风险、经济风险、不可抗力因素、管理风险、社会环境、税收风险以及项目失败风险。大部分学者认为政府利用PPP模式开展经济合作时必须注重评估风险与利益，并合理运用PPP

模式在政府部门与社会投资方之间分摊经营风险。研究方向主要聚焦在新型城市化、轨道交通发展、海绵城市的总体构建等，在结合具体案例研究PPP项目融资风险方面，还未见更加深入的研究。为更好服务于经济社会，进一步应对PPP项目的融资风险，本文拟通过具有典型性的PPP项目个案对此进行研究。

三、PPP项目融资风险特点与管理流程

（一）PPP项目融资风险特点

我国的PPP模式主要由政府授权主管部门作为项目实施机构，应用在政府主导的基础设施项目中，根据社会资本方的出资能力、项目建设运营能力、项目预期收益等指标，通过招标方式确定社会资本方。PPP项目的融资风险特点主要表现为：第一，项目融资风险持续时间长，其成因在于项目融资金额大、周期长，PPP项目融资金额一般为项目总投资的70%～80%，融资期一般不短于10年，项目合作期间影响项目实施的不确定因素較多，本息偿还主要来源于PPP项目本身收益，项目收益能否偿还融资本息存在不确定性；第二，项目不同阶段融资风险会发生变化，其成因在于PPP项目公益性强，收益水平低，缺乏满足融资需求的金融创新产品，如果风险与收益不匹配，融资难以实现，导致项目无法开工或开工后停工，最终出现项目退库、合同解约的风险，同时融资利率持续攀升，对项目融资成本影响较大，另外，合作期限与项目实际融资期限不匹配，难以满足PPP项目全生命周期资金需求；第三，项目中各参与方要各负其责、各担风险，其成因在于PPP项目以项目公司为融资主体，需要多方配合完成融资活动，政府方可为融资提供积极协助，但不对项目公司的融资行为承担责任和义务，同时，资金退出渠道过于单一，如果只能等到项目到期时退出，对于社会投资者来说，风险很大，会影响其参与PPP项目融资的积极性。

H省Z市A产业园PPP项目是Z市政府与W大学战略合作的国家大学科技产业园区项目。项目主要社会资本来自W大学相关产业集团的子公司W科技园有限公司。Z市A产业园PPP项目已纳入国家财政部PPP项目库，在项目建设期，根据项目建设的内容提出融资需求。该项目政府方是Z市YS区管委会，社会资本方是W科技园有限公司。项目合同约定合作期限为二十年，其中建设期三年、运营期十七年。根据项目实施方案及W科技园有限公司与Z市YS区管委会签订的PPP项目合同，项目收入的主要来源包括使用者付费及政府运营补贴。

建设期间，由于H省环保管控和新冠病毒感染防疫管控等原因累计造成停工456天。截至2021年底，该项目已经完成政府要求的竣工验收，实际出租面积达到8万多平米。因建设工期比计划延长，致使需要支付的贷款利息、贷款本金偿还、税金及管理费用等挤占了项目建设资金，资金缺口达到6000万元。该项目融资风险特征表现为持续时间长、项目不同阶段融资风险不确定等。

（二）PPP项目融资风险的管理流程

PPP项目融资风险管理工作一直贯穿于PPP项目管理的始终，融资风险管理的流程包括识别风险、评估风险和应对风险。识别风险即风险源头的确定和具体风险内涵的确定；评估风险是指评估PPP项目融资风险的主要影响因素并对其做出全面分析；应对风险就是制订出相应的风险应对措施并落地实施。

1.PPP项目融资风险识别

PPP项目融资风险识别主要通过定性分析完成。首先，通过向有关领域的专家学者进行咨询，汇总其看法和建议，或者以评分形式对不同的风险因素做出分析；其次，应用对标比较法，与历史上已经完成或实际落地的优质PPP项目来对比，判断本项目中是否有相应融资风险的因素存在。根据现状总结，PPP项目融资风险主要包括政治风险、环境保护风险、信用风险、合规风险、经营风险、市场风险、财务风险等。由于不同的融资风险给项目带来的可能损失也不相同，不同阶段融资风险也会发生变化，所以需要分解出各种风险的差异，对PPP项目融资风险进行全面评价。

以前述A产业园PPP项目为例，根据测算，该项目融资结构包括资本金1.8亿元，占比25.7%；申请固定资产借款5.2亿元，占比74.2%。根据PPP项目合同，资本金部分Z市YS区管委会与社会资本出资比例分别为5%和95%，即Z市YS区管委会出资900万元，社会资本出资1.71亿元。项目建设所需贷款全部向银行申请，金额5.2亿元，期限17年。该项目融资方案，在建设期资本金部分资金成本率为零，贷款利率执行五年期以上贷款基准利率。我们通过电话访谈具有丰富的PPP项目经验的专家、通过邮箱传递相关资料、与相关工作人员沟通等方式收集项目情况的有关资料和专家意见，用以保证PPP项目融资风险识别的准确性及科学性。具体操作流程是：先联络专家，向专家们说明咨询的目的，接着再向专家邮箱发出调研问卷，并留出一段时间让专家充分考虑各种可能的融资风险，并做好调研问卷的回收。然后对不同意见加以汇总，通过梳理与汇总，识别出对PPP项目影响比较大的融资风险因素，其中，定性风险有合规性风险、经营风险、担保带来的信用风险，定量风险有总投资增加的市场风险和出租率不足的经营风险。

2.PPP项目融资风险评估

项目融资风险评估是在融资风险识别之后，通过对项目融资所有不确定性和风险要素的充分、系统而又有条理的分析，对项目融资风险进行综合评价，确定项目融资的整体风险水平，为应对这些风险提供依据，以保障项目的顺利进行。

PPP项目融资风险评估是通过定量与定性方法结合分析的。当一些项目的融资数据比较多，或者管理复杂时，也会通过定性评估来提高工作效率、减少工作量；一些项目的数据有用程度相当高时，就会用定量分析方法来提高项目评估的准确度，又或者再根据专家的建议，运用特征识别技术和大数据分析成果做出综合评价。在PPP项目融资风险管理的过程中，恰当的分配项目风险是制定风险应对措施的前提。只有将项目识别出的风险因素合理分配到各参与方，且将风险分担明确到契约内，才能从根本上保证各参与方谨慎对待风险因素，以保证项目顺利运行。

仍以前述A产业园PPP项目为例，对识别出的风险逐项评估，以确定有效的应对措施。

（1）合规性风险。从签订的A产业园PPP项目合同及评估测算来看，项目自身投资收益不高，但整体现金流较为稳定。从社会资本方W科技园有限公司主要股东财务报表分析，其与集团其他关联企业资金往来较多，自身资产及权益性资金较少。相关PPP项目合同没有限制股东资金归集的条款，从而有较大可能引发项目资金归集后被集团与其他关联企业占用，出现资本金出资不实的合规性风险问题，也有可能导致无法及时偿还银行贷款本息，延伸了引发项目企业的财务风险。

（2）经营风险。根据A产业园PPP项目合同，经项目双方同意可以提前出售物业资产。银行贷款是根据整体物业资产运营期全部出租计算，如果提前出售，会引发贷款偿还计划改变的风险。根据项目实施方案及合同，政府对项目每年最低运营收益标准进行考核，如果不达标，即按最低收益标准补贴运营收入。项目的出租情况、运营成本控制及相关税收收取情况，均构成项目经营风险。本項目主要收入来源为地方政府运营补贴收入。该PPP项目涉及的政府可行性缺口补贴资金由YS区政府财政承担，Z市YS区财政资金当前较为紧张，不能全额覆盖运营补贴金额，所以项目还存在补贴支付能力不足的经营风险。

（3）担保带来的信用风险。A产业园PPP项目建设期内可提供的抵押物仅能覆盖少部分贷款本息，主要担保方式是信用担保。项目建成后，将项目全部房产、地产作为抵押物，以追加应收租金质押的担保方式，同时将借款人与政府之间产生的应收账款，即政府方承诺支付给借款人的财政补贴资金质押给银行。

但是，所有这些担保物包括房产、地产、应收租金、应收账款等资产的变现能力都比较差，无法及时用来偿还贷款本息，因此，担保带来的信用风险比较大。

（4）总投资增加的市场风险。由于一些特殊原因，A产业园PPP项目建设总投资比计划时有所增加，但未依法完成变更手续，超概算部分投资额很难取得金融机构的贷款支持，项目公司及社会资本方融资压力都较大，可能导致项目虽已开始落地建设，但后期却无法正常实施和推进，很有可能造成项目终止的重大市场风险。

（5）出租率不足的经营风险。受新冠病毒感染影响，A产业园PPP项目驻园企业面临生存危机，导致出租行业客户减少，新租客获取难，老租客不易留，产业园出现出租率不足的经营风险。另外，即使出租，也面临较大的租客押金和租金大面积拖欠的经营风险。

3.PPP项目融资风险应对

降低PPP项目融资风险可以考虑使用风险规避、风险分担、风险降低、风险承受等不同形式或者几种形式的组合模式来应对。

（1）风险规避。

风险事件的出现必须具备某些特定条件，如果条件不具备，风险事件也就不会发生。所以应对风险的最佳办法就是风险规避，也就是说在预计到某项风险损失事件会发生时，及时退出该事项行为，以确保项目的顺利实施。比如，A产业园PPP项目融资需要使用外币贷款，那么目前环境下汇率变化的风险就是该PPP项目最主要的风险来源。在项目实施过程中避免使用外币，则汇率变化带来的风险就不存在了。

（2）风险分担。

风险分担是通过协议或者合同的方式将风险与其他单位共同分担的一种处置方式。这种方式能够减少各参与方的风险程度，主要形式就是向保险公司投保，保险公司收取了保险费用，自然要承担一部分风险。A产业园PPP项目在后期实施过程中如果发生投保风险事件，即可按照保险合同约定获得相应的赔偿，由保险公司来承担该部分损失。

（3）风险降低。

通过必要的方法和工具来减少风险事件发生的可能性，或者减少风险发生时造成的损失，就是风险降低的应对策略。PPP项目融资风险中的非系统性风险部分可以通过一定手段去降低。PPP项目融资风险贯穿于项目的整个过程，风险的降低管理也应该是全过程的行为。当然风险降低时也要考虑成本和收益的关系。比如A产业园PPP项目涉及的总投资增加的市场风险，就应该通过一定的控制措施减少投资额，从而降低总投资增加带来的市场风险。

（4）风险承受。

当预计风险事件带来的损失在可承受范围之内时，项目各参与方自行承担风险损失事件发生时产生的损失，就是风险承受。项目利益相关主体之所以愿意自身承受相应的风险，是因为风险分担的成本过大，与收益不对等，承受风险的成本在可接受范围之内，甚至有可能获得风险补偿，这种情况适合选择风险承受。比如A产业园PPP项目涉及的政府可行性缺口补贴资金由YS区政府财政承担，而YS区财政当前财力较弱带来的经营风险，目前采取的应对措施就可以是风险承受，待后期财政财力较强时就有可能获得风险补偿。

四、PPP项目融资风险管理中存在的问题与对策措施

PPP项目中各参与方都要对融资風险各负其责，做好融资风险应对。但是目前，PPP项目中各参与方在融资风险管理中还存在一些问题需要及时解决。

（一）社会资本方在PPP项目融资风险管理中存在的问题与对策

1.PPP项目合同条款不清晰、协议内容不完整，面临合规性风险。

目前，已发现部分PPP项目的合同条款不清晰、协议内容不完整的问题，比如在支付机制等方面描述得较为含糊，存在政府方的兜底性承诺，但是表述又很模糊；PPP项目合同中未对投资认定的方法和内容等方面进行详尽的规定等。针对类似问题，应在PPP项目协议约定中加入项目收益方式、使用者付费的调价方式、财政支付节点、双方违约责任的赔付方式等内容；项目相关当事人方应及时通过补充协议等书面形式，补充对项目投资认定有关工作的合同条款。

2.项目实施方案制定未遵循风险与收益等价原则，面临经营风险。

在实际运行中，往往会出现超出可预期风险的情形，其影响可能会比预估情况更为严重。如果仍然按照预估由某一方独自承担可能造成不可控损失的风险，势必会降低项目参与方的积极性。目前有一些项目政府方不分担利率变化风险，与社会资本方签订固定收益率的合同，如果遇到利率大幅波动很可能导致社会资本方无法承担融资成本，导致项目破产。所以，在项目方案设计时，社会资本方要选择财政指标较好的政府方进行合作，遵循风险与收益等价原则。

3.忽视PPP项目贷款投后管理，面临信用风险。

在PPP项目建设工作完成之后，政府方不主动进行建设项目验收、结算、绩效考核、项目支付审批等工作，政府方存在支付拖延等情形。项目公司要及时与政府方确定项目支付流程，按照PPP项目合作协议、融资合同等条款的有关规定，向政府方提出书面催告文书等请求。

（二）政府方在PPP项目融资风险管理中存在的问题与对策

在相关的基础设施支持方面，政府方未能在用地供应、建立相应工程配套措施、完成项目功能和已有基础设施的衔接、税费优惠、信贷贴息方面提供足够的相应支持。针对类似问题，政府方应及时引进第三方咨询企业，对PPP项目建设报告开展评估。政府要出台PPP项目数据标准，共享既有的PPP项目相关数据，以A产业园项目为例，政府要为应对总投资增加的市场风险和项目出租率不足的经营风险提供风险应对决策依据。

（三）金融机构在PPP项目融资风险管理中存在的问题与对策

1.项目融资设计阶段未能关注项目资本金合规性，面临合规性风险。

商业银行在为PPP项目进行融资支持时，未能全面评价项目相关方的资金实力，面临项目资本金无法按时到位的合规性风险。对此，商业银行应要求项目资本金必须先于金融机构的贷款资金到位，可以起到防止资本金无法按时到位的合规性风险。

2.未能审慎分析新增政府债务问题，面临经营风险。

金融机构在确定PPP项目是否合规时，未能审慎分析新增政府债务的问题，会面临经营风险。建议关注以下几方面：融资项目不涉及政府出具担保、承诺或回购等具有隐性兜底代偿性质的文件；非固化收益率，结合绩效考核结果承担支付责任；分析政府对PPP项目的支出性质，根据权责发生制原则，如经营权及资产所有权在合作期内均未移交至政府，应能认定为政府支出责任。

3.不注重融资担保方案的投后管理，面临信用风险。

担保措施是商业银行解决信用风险的主要手段之一。PPP项目可以采取的担保措施有项目资产抵质押、项目未来应收账款质押、社会资本方提供连带责任保证等。商业银行不注重融资担保方案的投后管理，会面临信用风险。对此，商业银行对抵质押物的选择既要符合法律、法规要求，又要具备处置灵活、管理简便的特点，要建立抵质押物登记台账，抵质押物价值预警系统，对抵质押物价值进行实时监控。

4.忽视应对外部环境变化，面临经营风险。

PPP项目外部环境错综复杂，如果忽视应对外部环境变化，就会面临经营风险。对此，金融机构要全面提升管理PPP项目融资风险水平，积极向各地政府部门提供融资咨询服务，围绕区域经济社会发展寻找投资项目，了解PPP项目中各参与者的利益需求，并在PPP项目筹备阶段及时参与，进一步加深企业对PPP项目的认识，赢得企业与地方政府部门之间一定程度的信赖，形成高度融洽、和睦的政企合作关系。同时，对我国各地的PPP项目政策法规、地方金融机构PPP项目融资政策和资金风险管理等进行制度汇编，并对从业者、风险管理者和外聘PPP项目经营管理人员等定期组织开展政策法规解读，提高从业者的政策法规掌握能力，以应对错综复杂的外部环境带来的经营风险。

注释：

①数据来源：财政部政府和社会资本合作中心。https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic。

参考文献：

[1]WUY，LIL，XUR，etal.Riskassessmentinstraw-basedpowergenerationpublic-privatepartnershipprojectsinChina：Afuzzysyntheticevaluationanalysis[J].JournalofCleanerProduction，2017，161：977-990.

[2]黄志斌.浅析PPP项目融资方式、面临的问题及建议[J].环渤海经济瞭望，2021（3）：28-31.

[3]刘生姣.PPP项目融资现状及对策[J].财会学习，2021（19）：161-163.

[4]苏浩.PPP项目融资风险识别及量化分析[J].管理学家，2021（10）：19-21.

[5]吕敏.PPP项目融资风险及对策研究——基于L市的多案例比较分析[D].南昌：江西财经大学，2022.

责任编辑：武玲玲

ResearchonFinancingRiskManagementofPPPProject

WangYanshu1，WangZhao2，GaoLu3

（1.SchoolofAccounting，HebeiUniversityofEconomicsandBusiness，ShijiazhuangHebei050061，China；

2.HebeiQian'anRuralCommercialBankCo.，Ltd.，Qian'anHebei064400，China；

3.CangzhouBranchofChinaConstructionBankCorporation，CangzhouHebei061000，China）

Abstract：

PPPmodeisaprojectfinancingmodethathasbeengraduallydevelopedandoptimizedinrecentyears，andithasgraduallydevelopedwiththedevelopmentofinfrastructureconstruction.PPPprojecthasthecharacteristicsofmultipleanticipants，longprojectcorporationcycleandhighrisk.ByanalyzingthefinancingcharacteristicsandriskcharacteristicsofPPPprojects，itisfoundthatthemainriskfactorsincludecompliancerisk，operationrisk，guaranteerisk，totalinvestmentincreaserisk.ForthepossiblefinancingrisksofPPPproject，weneedtoactivelytakeeffectivemeasuresfromthefollowingsides：socialcapital，government，andfinancialinstitutions.

Keywords：

PPPproject;financingriskmanagement;riskassessment;riskresponse

收稿日期：2023-03-08

作者簡介：王砚书（1970-），女，河北迁安人，河北经贸大学教授，博士；王昭（1997-），男，河北迁安人，河北迁安农村商业银行股份有限公司助理会计师；高鹭（1992-），男，河北沧州人，中国建设银行股份有限公司沧州分行经济师。