论残疾人民事公益诉讼的制度化

摘要：部分残疾人因身体和其他原因，其民事权益受到侵害后私益诉讼维权存在一定困难，导致其维权比例偏低。保障残疾人的利益属于公共利益，应当得到司法救济。近年来，人们已经意识到可以通过民事公益诉讼机制来维护残疾人共同利益，但目前的起诉条件在一定条件下限制了残疾人民事公益诉讼的提起。因此，应当尽快修改《残疾人保障法》，规定残疾人共同利益受到侵害时可以提起公益诉讼，并明确规定残疾人组织、残疾人个人和检察机关提起残疾人民事公益诉讼的主体资格及相互关系。

关键词：残疾人；公益诉讼；民事诉讼；制度化

中图分类号：D925.1

文献标识码：A文章编号：1673-1573（2023）02-0034-10

在我国14亿多人口中［1］，残疾人有8500万①，约占人口总数的6%。习近平总书记指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。［2］为了让全体人民共享发展成果，不仅《宪法》规定国家和社会有义务帮助安排残疾公民的劳动、生活和教育，而且通过《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》）和《中华人民共和国残疾人保障法》（下称《残疾人保障法》）对残疾人合法权益的维护作出了具体规定。然而歧视残疾人及其他损害残疾人合法权益的现象仍在一定程度上存在。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）规定了单独诉讼、共同诉讼和代表人诉讼等制度来维护残疾人的合法权益，但部分残疾人因为身体及其他原因，残疾人参与维权案件的比例明显偏低。

2021年6月15日中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出要探索办理残疾人权益保护领域公益损害案件。2021年9月9日，国务院《国家人权行动计划（2021—2025年）》中提出建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制，完善对残疾人等各类特定群体权益的平等保障和特殊保护。目前，现行《民事诉讼法》已经规定了公益诉讼制度，但由于起诉方面有一定障碍，在司法实践中难以进行残疾人民事公益诉讼。为维护残疾人共同利益，笔者通过分析残疾人公益诉讼的必要性、残疾人公益诉讼实践难以开展的原因，提出化解残疾人公益诉讼难题的建议。

一、我国残疾人维权困难且相关程序救济不足

（一）残疾人通过诉讼途径维权比例偏低

为了解残疾人通过诉讼维权的情况，2022年6月6日，笔者通过中国裁判文书网并以“残疾人”为关键词搜索残疾人裁判文书得到144072篇文书，其中2021年度的裁判文书为12920篇（在文书类型上，包括判决书11174篇，裁定书1588篇，调解书15篇，决定书73篇，通知书41篇，其他文书29篇。在案件类型上，包括刑事案2073篇，民事案9852篇，行政案236篇，其余的为管辖、非讼保全审查等案件）。然而仅2021年我国地方各级人民法院和专门人民法院受理案件数量就达到3351.6万件，审结、执结3010.4万件。［3］就2021年而言，涉及残疾人的案件占所有案件的1/3000。

涉及残疾人的案件数量少，可能有多方面原因。其一，因为部分涉残疾人案件涉及个人隐私，因此没有对外发布涉及残疾人的裁判文书。如果考虑到其他涉及个人隐私的案件也不会在网上公布，②而中国裁判文书网发布的2021年的裁判文书总共为1500万篇，2021年有1万篇涉及残疾人的裁判文书对外公布。其二，因为当事人未向法院表明其残疾人的身份，当然不表明残疾人身份可能与其在诉讼中没有受到法院的特别关注有关。毕竟现行《民事诉讼法》并没有对残疾人在程序上作出特殊规定，在制作裁判文书时，也无需特别注明残疾人的身份。其三，身体方面的不便也在一定程度上影响了残疾人提起诉讼。

残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。③残疾人的残疾类型进一步分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾，就民事诉讼来说，根据残疾是否对亲自诉讼造成影响，可以分为有诉讼行为能力和无诉讼行为能力两类。智力残疾和精神残疾将导致其无诉讼行为能力。对于这一类型残疾人来说，受到侵害后自己无力维护，只能由监护人作为法定代理人代为诉讼。其他类型的残疾人即便在法律上可以亲自诉讼，但也无法像健全人一样行使诉讼权利。例如对于视力或者听力残疾人来讲，显然无法像其他人一样，享受在线诉讼带来的便利。④事实上，对于各类型残疾人来讲，其生活比健全人更为艰辛，往往无精力也无财力去解决与生计关系不太大的争议。［4］残疾人权利受到侵害后，不仅很难获得援助律师的帮助，而且在出庭时也很难获得无障碍辅助。难以通过诉讼维权的情况，农村残疾人比城市残疾人更为严重。⑤

（二）现有救济难以维护残疾人共同利益

通过贯彻落实法律保障残疾人诉讼权利和实体权利的规定，能够在一定程度上方便残疾人维权。一方面《残疾人保障法》第四十六条规定，国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。另一方面，《民事诉讼法》对此也作了相应的规定。例如，对于肢体残疾人出行不便的问题，可以根据现行《民事诉讼法》第十六条的规定，组织双方当事人在线诉讼。这样既避免了当事人路上来回奔波，又可以有效维护其合法权益。又如，对于智力残疾人和精神残疾人无力亲自诉讼的问题，可以運用民事诉讼中的法定诉讼代理制度，由近亲属等监护人作为诉讼代理人代为诉讼。同时，还可以综合运用委托代理制度和法律援助制度，引入慈善主体参与，让律师等专业人士作为委托代理人维护残疾人的合法权益。再如，对于听力残疾人，法院可以运用技术手段包括提供手语、书面语等信息无障碍服务，保障诉讼的顺利进行。［5］

但是对于不特定多数残疾人利益受到损害的情况，现有制度在方便残疾人维权方面的作用还需要进一步加强。当发生不特定多数残疾人利益受到损害的案件后，为解决小额分散案件中因诉讼投入和胜诉结果不对等使个别受害人不愿意起诉的问题，受到损害的残疾人可以选择多数人诉讼或者群体性诉讼，即按照现行《民事诉讼法》规定提起共同诉讼或者代表人诉讼。然而无论是共同诉讼还是代表人诉讼，只是实现了纠纷的规模化处理，仍然需要受到损害的残疾人作为原告进行诉讼。这就无法让利益受到损害又无力诉讼的残疾人，在诉讼之外获得诉讼的保护。因此，为全面维护残疾人的权益，需要有一种诉讼制度能够更为有效地解决不特定多数残疾人受到损害的问题，以实现《残疾人保障法》所倡导的“保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果”的目标。

二、保障残疾人群体利益即是保障公共利益

通常认为，只有不特定多数人的公共利益受到侵害，才能够提起公益诉讼。［6］针对侵害不特定多数残疾人利益的情况，是否需要通过残疾人公益诉讼提供救济，关键还是看有没有需要特殊保护的公共利益。一方面如果没有需要特殊保护的公共利益，即便是不特定多数残疾人受到侵害，也可以通过现有的诉讼机制，如共同诉讼或者代表人诉讼进行救济。另一方面，如果存在需要保护的公共利益，但该公共利益与残疾人身份之间没有内在联系，则可以通过现有的公益诉讼机制解决，如残疾人消费者的利益受损，可以通过提起消费公益诉讼予以救济。

（一）保障残疾人群体利益属于公共利益，具有理论依据

1.保护特殊群体的利益属于公共利益的理由。在法律上，公共利益一般是指不特定社会成员的利益。［7］对于公共利益的范围有三种不同的观点。第一种观点认为，公共利益就是国家利益，不包括社会利益。［8］第二种观点认为，公共利益包含了两个层次：第一层次为社会公共利益，即社会全体或者部分成员所享有的利益，第二个层次是指国家利益。［9］第三种观点认为，公共利益包含三个层次：第一个层次是国家利益，如国有资产；第二个层次是不特定多数人的利益，如不特定多数消费者利益；第三个层次是须特殊保护界别的利益，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益，保护这类利益是为了社会均衡和可持续发展。［10］

将公共利益等同于国家利益的第一种观点，由于与中国的公益诉讼立法与实践脱节，无法成为划分我国公益诉讼范围的依据。对于我国公益诉讼活动的发展来讲，有影响力的是第二种观点和第三种观点，尤其是第三种观点，所提出的特殊保护界别的利益是公共利益，不仅与近几年我国公益诉讼范围不断拓展的现状相符，而且推动了人们对于构建保护特殊群体公益诉讼机制的思考。［11］

保障残疾人的利益属于特殊保护界别的利益，符合第三种观点意义上的公共利益。同情和帮助弱者是善举，对残疾人群体予以特殊关怀，符合我国社会的共同价值观念。我国自古以来就有扶弱济残的文化传统。［12］“仁者爱人”是中国传统伦理的基础和重要内容。［13］1990年国家将每年5月的第三个星期日定为全国助残日。习近平总书记更是强调，“中国有几千万残疾人，到2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。”［14］

保障残疾人群体的利益，实质上是在保护不特定多数人的利益，符合第二种观点意义上的公共利益。人的一生充满风险，无论是源于先天的缺陷，还是源于后天的变化，都有可能导致个体的心理、生理和人体结构上出现变化，使组织、功能变得不正常。个体是否会出现残疾，具有不确定性，而个体的残疾，往往还会让其家庭受到影响。［15］目前，中国有超过8500万的残疾人，涉及2.6亿家庭人口。［16］残疾是个人问题，也是家庭问题和社会问题。残疾严重损害个人健康、家庭幸福，影响经济社会健康发展。［17］

2.在残疾人公益诉讼中需要保护的公共利益具有特殊性。在理论上，公共利益可分为集合性公益和纯粹性公益两类，前者实质上是群体性私益，后者是超越个体且不可具体分配的利益。［18］然而在残疾人公益诉讼中需要保护的公共利益并不是两种类型中的一种，具有复合性。例如针对残疾人进行人格歧视时，着眼于受到侵害的多数个体，需要保护的是集合性公益。着眼于受到侵害的价值观念时，需要保护的是纯粹性公益，即我国传统的价值观和以人民为中心的理念。既然需要保护的公共利益具有一定特殊性，那么，当这种公共利益受到侵害时，就需要一种有针对性的公益诉讼机制予以全面救济。

（二）保障残疾人群体利益属于公共利益，具有法律依据

即便理论上对于保护残疾人的利益是否属于公共利益有争议，只要保障残疾人的利益属于公共利益具有法律上的依据，也可以形成残疾人公益诉讼。在判断是否存在公益诉讼中的公共利益时，通常认为在特别法的立法目的、原则或者具体制度中规定了需要保护的特定公共利益，则这种公共利益就具有法定性。［19］

尽管在《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）和《民法典》中均有关于保障残疾人利益的规定，［20］但《残疾人保障法》的规定最为全面和明确，是保障残疾人的利益属于公共利益的直接法律依据。其一，就《残疾人保障法》的立法目的来讲，第一条明确规定是“为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果”，同时第七条要求“全社会应当发扬人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业”。其二，就《残疾人保障法》的基本原则来讲，第三条提出了人格平等的要求，即在保障“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与其他公民平等的权利”的同时，“禁止基于残疾的歧视。禁止侮辱、侵害残疾人。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格”。其三，就《残疾人保障法》的具体制度来讲，进行了有关公共利益的专门规定。例如，在劳动就业方面，第三十六条规定“地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位。”又如，在文化生活方面，第五十一条规定“政府有关部门和残疾人组织应当建立和完善社会各界为残疾人捐助和服务的渠道，鼓励和支持发展残疾人慈善事业，开展志愿者助残等公益活动。”

无论是按照理论上的通说，还是根据相关法律的规定，保障残疾人群体利益即是公共利益，那么以民事公益诉讼的方式保障残疾人的利益就具有了正当性和必要性。

三、残疾人民事公益诉讼在实践中难以展开

（一）我国已经建立民事公益诉讼制度并且不断完善

随着我国经济的快速发展，在追逐市场利益的驱动下，损害社会公共利益，尤其是

污染环境、侵害消费者合法权益方面的情况时有发生，单纯依靠受害人提起诉讼，无法从根本上解决社会公共利益受到侵害的问题。为顺应社会建立公益诉讼制度的诉求，我国于2012年修改《民事诉讼法》并设立民事公益诉讼制度，规定“对污染環境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

随后，我国民事公益诉讼的实践朝着两个方向发展：一是拓展可以提起公益诉讼的主体范围。2014年10月23日在党的第十八届四中全会决定中提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2017年6月27日第十二届全国人大常委会通过《关于修改〈民事诉讼法〉和〈行政诉讼法〉的决定》对检察机关提起公益诉讼予以明确规定。二是拓展可以提起公益诉讼的案件范围。2018年在《英雄烈士保护法》中规定，对于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起民事公益诉讼。2019年10月31日在党的十九届四中全会决定中提出拓展公益诉讼案件范围的要求。2020年10月17日第十三届全国人大常委会修订《未成年人保护法》，增加了未成年人合法权益受到侵犯且涉及公共利益的，有权提起公益诉讼的规定。对民事公益诉讼案件类型的扩张，与对民事公益诉讼主体范围的扩张，常常是同时进行的。［21］

近年来，人们对于通过民事公益诉讼机制来维护残疾人共同利益已经逐步形成共识。2021年6月15日发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》推动了我国残疾人公益诉讼的实践和立法。在该《意见》中再次提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”的要求，并提出探索办理“残疾人权益保护”领域公益损害案件，以总结实践经验，完善相关立法。2021年9月9日，国务院发布《国家人权行动计划（2021—2025年）》提出建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制，完善对残疾人等各类特定群体权益的平等保障和特殊保护。

（二）残疾人民事公益诉讼实践仍难展开

实践中有残疾人行政公益诉讼，但基本上没有残疾人民事公益诉讼。2021年12月2日最高人民法院与中国残疾人联合会首次联合发布残疾人权益保护十大典型案例。［16］这十大典型案例全部是民事案件，并且纠纷类型十分广泛。有人格权纠纷、姓名权纠纷、继承纠纷，有相邻通行纠纷、共有物分割纠纷，有房屋租赁合同纠纷、劳动合同纠纷，还有侵权责任纠纷和人身安全保护令申请，但没有民事公益诉讼案件。2022年5月13日最高人民检察院会同中国残疾人联合会联合发布残疾人权益保障检察公益诉讼典型案例，［22］总共包括了10个行政公益诉讼案件。其中，除1个案件实际提起诉讼外，其余9个案件全部采用行政公益诉讼诉前程序，通过督促相关职能部门履职使问题得以解决。在最高人民检察院发布的残疾人权益保障公益诉讼案件中，同样没有民事公益诉讼案件。上述最高人民法院和最高人民检察院公布的典型案件中没有残疾人民事公益诉讼案件，不能够说明在司法实务中就没有残疾人民事公益诉讼案件。2022年6月23日笔者登录中国裁判文书网，以“民事公益诉讼”为关键词，共检索到裁判文书13462篇，在此基础上进一步以“残疾人”检索涉民事公益诉讼的裁判文书，最终只获得三份民事裁判。⑥但是这三个案件均为环境民事公益诉讼案件。尽管裁判文书所引用的法条中出现了残疾人，但案件与残疾人利益保障关联不大。

因此，不能因为目前实践中没有残疾人民事公益诉讼案件，就认为不需要提起残疾人民事公益诉讼。笔者于2022年6月6日通过中国裁判文书网搜索涉及残疾人的裁判文书，共检索到1997—2022年全国各级各地法院共有144072篇文书，其中刑事案38163篇，民事案83647篇，执行案3164篇，国家赔偿案115篇，行政案9647篇。也就是说，从裁判文书网所公布的文书来看，涉及残疾人的民事案件是行政案件的8倍多。既然有大量涉及残疾人的民事案件存在，并且在司法实践中已经有涉及残疾人的行政公益诉讼案件，那就应该有涉及残疾人的民事公益诉讼。

从目前情况来看司法实务中没有残疾人民事公益诉讼可能有多方面的原因。一方面，尽管自2021年开始，人们意识到可以通过公益诉讼对损害残疾人共同利益的情况进行救济，但当公益诉讼涉及众多受害人共同利益时，在证据的收集上会变得费时费力，诉讼的准备周期较为漫长，即便已经提起残疾人公益诉讼案件，但由于尚未审结、裁判文书未能对外公布查询不到。另一方面，对侵害残疾人消费者共同利益的情况，可以通过现有的消费公益诉讼机制予以救济。如在最高人民法院与中国残疾人联合会发布的残疾人权益保护十大典型案例中，就存在可以通过消费公益诉讼保护残疾人共同利益的情况。其中，在王某某诉某康复器具公司侵权责任纠纷案中，某康复器具公司未向王某某提供足够的假肢佩戴指导和跟踪服务，导致王某某在使用假肢的过程中出现残端溃烂的损害后果，王某某起诉请求某康复器具公司赔偿。［16］当某康复器具公司不提供假肢佩戴指导和跟踪服务具有一定的普遍性，且受到侵害的众多残疾人消费者又无力一一起诉时，可以通过消费公益诉讼予以救济。当然这并不意味着没有必要规定残疾人公益诉讼，毕竟两类公益诉讼需要保护的具体公共利益不同。

实践中没有残疾人民事公益诉讼还有一个重要的原因是，在法律上没有对残疾人民事公益诉讼作出明确规定时，现行《民事诉讼法》对起诉条件的规定，尤其是对原告资格的规定，限制了残疾人民事公益诉讼的提起。作为起诉条件，原告必须适格，即：只有与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的诉讼，法院才必须受理。对于民事公益诉讼来讲，通常认为，适格的原告是指法律规定的机关和有关组织。［23］这就意味着要作为原告提起民事公益诉讼，必须获得法律的授权。尽管2012年修改《民事诉讼法》规定民事公益诉讼制度时，对提起民事公益诉讼的原告作了规定，但这一规定过于原则，在实际操作中容易出现分歧。为了解决消费公益诉讼原告的资格问题，2013年修改了《中华人民共和国消费者权益保护法》，明确规定中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起消费民事公益诉讼，从而确定了消费民事公益诉讼中原告的类型。为了解决环境公益诉讼原告的资格问题，2014年修改后的《中华人民共和国环境保护法》列举了社会组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼的条件，从而确定了环境民事公益诉讼中原告的范围。2017年《民事訴讼法》再次修改，明确了检察机关提起公益诉讼的条件和顺位，使检察机关能够提起民事公益诉讼。

严格按照法律规定的条件提起民事诉讼和受理民事起诉是尊重法律的表现，也是法治进步的结果。当然对于残疾人个体维权很困难的情况也不能忽视。坚持以人民为中心，就应对特定群体权益予以特别保护，就需要通过残疾人民事公益诉讼制度来维护残疾人的共同利益，需要通过修改法律，从而解决残疾人民事公益诉讼起诉难的问题。

四、通过起诉主体制度化解决起诉难题

在法律上规定提起残疾人民事诉讼的原告时，将面临由谁来代表公共利益的问题。理论上通常认为解决的途径有三个：第一，有法律授权的公益团体代表公益提起诉讼。第二，由法律授权的行政机关或者检察机关代表公益提起诉讼。第三，由具有共同利益的个人提起具有公益性质的诉讼。［24］下面结合残疾人维权的实际情况以及建立残疾人民事公益诉讼制度的目的，进一步明确在这三种途径中提起公益诉讼的主体及相互关系。

（一）充分发挥检察机关在残疾人民事公益诉讼中的主力作用

1.检察机关在履行法定职责时有能力提起残疾人民事公益诉讼。一方面检察机关客观上有条件办理残疾人民事公益诉讼案件。例如，检察机关在办理涉及残疾人刑事案件时，在接受社会举报后，以及在开展日常检查监督工作中，都可能接触到损害残疾人共同利益的案件，易于获得案源。［25］另一方面，检察机关在法律上有权力办理残疾人民事公益诉讼案件。由于现行《民事诉讼法》第五十八条认可了人民检察院提起民事公益诉讼的主体资格，检察院提起残疾人民事公益诉讼不存在制度上的障碍。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则为检察机关办理残疾人民事公益诉讼案件提供了具体流程和操作规则方面的规范。

2.近年来检察机关在提起残疾人公益诉讼方面已经具备了实践经验。自2015年全国人大通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以来，检察院已经积累了丰富的公益诉讼经验，在立法还没有对残疾人公益诉讼作出明确规定的情况下，检察机关已经开始残疾人公益诉讼实践，如2021年通过与中国残联合作，立案办理无障碍环境建设公益诉讼3272件。［26］

3.按照法律规定检察机关可以全过程参与残疾人民事公益诉讼活动。其一，在起诉前，检察机关可以通过支持起诉的方式，帮助其他主体提起残疾人民事公益诉讼，将其通过办理涉及残疾人刑事案件收集到的案源和证据交予原告。其二，在没有原告起诉时，检察机关可以提起残疾人民事公益诉讼。其三，在其他原告提起的残疾人民事公益诉讼审理结束后，通过行使审判监督权，检察机关可以启动对残疾人民事公益诉讼案件的事后监督。［27］

由于检察机关需要全过程参与公益诉讼活动，为了防止检察机关的不同权力在行使时出现冲突，《民事诉讼法》将其规定为第二顺位的起诉主体。为充分发挥检察机关在残疾人民事公益诉讼中的作用，法律在明确检察机关的起诉资格时，也应当作出同样的规定。

（二）发挥社会组织在公益诉讼中的作用并允许个人提出公益诉讼请求

法律在规定能够提起公益诉讼的主体时，有两种不同的模式：第一种模式是仅明确规定检察机关可以依法提起公益诉讼。例如，2022年6月24日修正的《反垄断法》第60条明确规定“设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼”。又如，2022年10月30日修订通过的《妇女权益保障法》第七十七条明确规定“检察机关可以依法提起公益诉讼。”第二种模式是除明确规定检察机关可以提起公益诉讼外，还规定其他主体也可以提起公益诉讼。例如2021年8月20日通过的《个人信息保护法》第七十条规定“人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼”。仅明确规定检察机关可以提起公益诉讼，虽然能够在一定程度上减少该类公益訴讼的案件数量，减轻法院的审判压力，然而这种规定并没有明确否定其他主体提起公益诉讼的资格，反而因为与《民事诉讼法》对公益诉讼主体的规定不完全一致，容易引起法律理解和适用上的混乱。按照《民事诉讼法》的规定，检察机关除实际起诉公益诉讼外，还可以通过支持起诉的方式参与公益诉讼活动。仅明确规定检察机关可以提起公益诉讼，既不利于检察机关开展公益诉讼活动，也不利于对残疾人权益的维护。

1.为方便起诉应当明确规定具有原告资格的残疾人组织类型和范围。通常认为，组织提起公益诉讼需要满足职能相关原则。［28］按照这种观点，以下四类残疾人组织是提起残疾人公益诉讼的原告：（1）中国残疾人联合会及其地方组织。由于其代表了残疾人的共同利益，［29］应作为原告提起公益诉讼。《残疾人保障法》第八条规定，中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益。第五十九条则规定，残疾人的合法权益受到侵害的，可以向残疾人组织投诉，残疾人组织应当维护残疾人的合法权益，残疾人组织对侵害特定残疾人群体利益的行为，有权要求有关部门依法查处。（2）各专门协会也可以作为原告起诉。按照《中国残疾人联合会章程》第十七条的规定，中国残联领导盲人协会、聋人协会、肢残人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会等专门协会。由于这些专门协会的主要任务是代表、联系、团结、服务本类别残疾人，反映特殊愿望及需求，维护合法权益，也应被赋予起诉资格。（3）作为中国残疾人联合会会员的全国性社团组织，具备一定条件时，有权作为原告起诉。按照《中国残疾人联合会章程》第十八条的规定，中国残疾人联合会的团体会员包括与残疾人事业有关的全国性社会团体。⑦这些全国性社团组织的职能活动与维护残疾人共同利益有关的，在具备提起民事公益诉讼的能力时，也可以获得提起残疾人公益诉讼的原告资格。（4）地方组织、残疾人协会和残疾人小组也可以作为原告提起诉讼。按照《中国残疾人联合会章程》第十九、二十一、二十二条的规定，按照国家行政区划设立中国残疾人联合会各级地方组织（包括县以上残疾人联合会及其所领导的专门协会，乡、镇、街道残疾人联合会），社区居民委员会、村民委员会、残疾人集中的企业事业单位，建立残疾人协会或残疾人小组。由于代表和维护残疾人利益是这些组织的任务，为更好地发挥其职能，也应当获得原告资格。

2.受到侵害的残疾人在一定条件下可以向人民法院提出维护公共利益的诉讼请求。虽然现行《民事诉讼法》并没有明确赋予个人提起民事公益诉讼的主体资格，但也没有做出限制性规定。［30］因此有必要考虑个人能否提起残疾人民事公益诉讼的问题。事实上，完全依靠残疾人组织和检察机关提起公益诉讼，力量还是过于单薄。截至2021年，全国的残疾人法律救助工作协调机构只有2862个，残疾人法律救助工作站只有2620个。［31］尽管检察机关也可以提起公益诉讼，但其办案重心在行政公益诉讼上，且需要办理的公益诉讼案件类型较多。［26］检察机关作为法律监督机关，要对民事诉讼实行法律监督，不宜自行提起民事公益诉讼。［32］尽管公共利益和个人利益是两种不同的利益，但同一侵权行为侵害两种利益时，公益诉讼和私益诉讼的目的具有很大的一致性的。有时，个人起诉也能够实现公益诉讼的某些目的。如，2018年4月27日通过的《英雄烈士保护法》第二十五条规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的”，检察机关可以提起公益诉讼。2020年10月17日修订通过的《未成年人保护法》第一百零六条规定“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”这两类公益诉讼都采用了“个人起诉优先——检察机关兜底”的做法。

从增强公益诉讼主体力量的角度考虑，可以允许个人提起残疾人民事公益诉讼，［33］至少不应当禁止受到侵害的残疾人个人提起带有公益性质的诉讼。当然在现行程序框架下，个人提起公益诉讼存在一定障碍。例如，在管辖法院方面，公益诉讼由中级以上法院管辖，而个人起诉通常由基层法院受理。又如，在诉讼请求方面，维护公共利益的请求和维护个人利益的请求难以合并，且证明要求不同。即便如此，如果没有残疾人组织提起公益诉讼，仍然可以考虑允许自身利益受到侵害的残疾人在维护自身合法权益的诉讼中，同时向人民法院提出维护公共利益的诉讼请求。

五、残疾人民事公益诉讼制度化的可行路径

残疾人民事公益诉讼的制度化具有形式上和实质上的双重目的。其一，通过让残疾人民事公益诉讼获得法律依据，在形式上让残疾人民事公益诉讼有法可依；其二，通过在立法上明确规定起诉主体，在实质上为残疾人民事公益诉讼提供依据。通常认为，在创设新的制度时，需要保持法律制度的稳定性和相关制度的协调性。［34］既然现行《民事诉讼法》和单行法已经规定了多种类型的民事公益诉讼制度，在规定残疾人民事公益诉讼制度时，为避免法条适用上的竞合，立法不仅不必进行重复规定，更不能作出内容矛盾的规定。这就要求通过修法实现上述双重目的前，必须明确制度化的路径，是仅修改《民事诉讼法》，还是仅修改《残疾人保障法》，或者需要同时修改两者。［35］

（一）无需修改现行《民事诉讼法》对公益诉讼的规定

即使不修改现行《民事诉讼法》，也可以让残疾人民事公益诉讼获得法律依据。现行《民事诉讼法》第五十八条第一款规定了可以提起民事公益诉讼的案件范围和类型为对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，这种“列举+概括”的规定，既明确规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为，可以提起环境公益诉讼和消费公益诉讼，又为提起其他类型的公益诉讼提供了法律依据。对于残疾人民事公益诉讼来讲，只要认可保障残疾人的利益即是公共利益，即使没有获得法律上的明确规定，通过解释现行《民事诉讼法》中对民事公益诉讼范围的规定，就能解决残疾人公益诉讼的合法性问题。修改法律只是让残疾人公益诉讼的合法性变得更明确而已。

虽然修改《民事诉讼法》能够让提起残疾人民事公益诉讼的主体范围和相互关系变得明确，但会影响现有民事公益诉讼制度的运行。现行《民事诉讼法》第五十八条既规定了提起公益诉讼的主体范围，也规定了起诉的顺位。一方面法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，另一方面，人民检察院在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。由于第一顺位的起诉主体在没有法律明确规定的情况下，很难提起公益诉讼，⑧因此各类民事公益诉讼采用了由单行法予以特别规定的方法解决起诉主体资格问题，［36］从而让起诉主体的立法规定呈现出“民诉法的原则规定+单行法的具体规定”的关系。与《民事诉讼法》对起诉主体和范围的规定相比，单行法对起诉主体的规定具有以下两个特点。其一，通过明确起诉主体的类型或者条件，实质上限缩了主体范围。例如，《消费者权益保护法》第四十七条，将提起消费公益诉讼的原告限定为中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会两大类型。又如，《环境保护法》第五十八条将能够提起环境公益诉讼的社会组织范围，限缩为同时满足了依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。其二，通过表述上的变化调整了起诉的顺位。如，《个人信息保护法》第七十条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的組织可以依法向人民法院提起诉讼”。这实质上改变了《民事诉讼法》第五十八条对起诉主体顺位的规定。

由于民事公益诉讼起诉主体存在单行法的具体规定与民事诉讼法的原则规定不同的情况，按照新法优于旧法的原则，在判断提起公益诉讼的原告资格时，往往要依据单行法的具体规定。如果在《民事诉讼法》中对残疾人民事公益诉讼的起诉主体作出具体规定，将破坏民事公益诉讼起诉主体立法上原有的“民诉法的原则规定+单行法的具体规定”结构；《民事诉讼法》对公益诉讼主体范围和相互关系作出的新规定，也会导致之前的单行法具体规定无法适用，从而引起规则适用上的冲突和混乱。

（二）需要修改《残疾人保障法》增加公益诉讼的规定

其实只需要修改《残疾人保障法》就可以在实现残疾人民事公益诉讼明确化的同时，实现起诉主体的具体化。笔者建议通过修改《残疾人保障法》第八章“法律责任”第五十九条对残疾人组织维权方式的规定，设立残疾人公益诉讼制度并规定起诉主体。现有的第五十九条共有三款，均是关于在残疾人合法权益受到侵害时残疾人组织通过各种方式维护残疾人合法权益的规定。其中，第一款规定残疾人的合法权益受到侵害的，可以向残疾人组织投诉，残疾人组织有权要求有关部门或者单位查处。第二款规定残疾人组织对残疾人诉讼予以帮助和支持。第三款规定残疾人组织有权要求有关部门查处侵害残疾人群体利益的行为。

笔者建议，可以在此基础上增加第四款，规定如下：对侵害残疾人合法权益且涉及公共利益的，残疾人组织可以向人民法院提起诉讼；残疾人组织未起诉的，受到侵害的残疾人可以向人民法院提出维护公共利益的诉讼请求；人民检察院在履行职责中发现侵害残疾人合法权益且损害社会公共利益的行为，没有原告起诉的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。有原告起诉的，人民检察院可以支持起诉。

六、结语

尽管人们对于通过民事公益诉讼制度维护残疾人公共利益已经形成共识，从方便起诉的角度来看，应当尽快修改《残疾人保障法》明确规定残疾人公益诉讼制度，并规定提起残疾人民事公益诉讼的主体。对于残疾人民事公益诉讼制度还有一些问题需要研究。如，残疾人民事公益诉讼的案件范围和类型，残疾人民事公益诉讼的请求类型，残疾人民事公益诉讼与其他类型民事公益诉讼在程序上有无区别，等等。我国的司法机关不仅有细化立法的功能，而且具备丰富的研究能力，［37］这些问题在司法实践中会得到很好的处理。随着司法实践的展开，通过不断积累残疾人民事公益诉讼的判例，有关残疾人民事公益诉讼理论问题的研究也将不断深入，这将推动残疾人民事公益诉讼制度的完善，形成对残疾人共同利益的有效维护。

注释：

①在中国残疾人联合会官方网站上公布的残疾人的最新数据，并不是精确统计的结果，而是根据第六次全国人口普查我国总人口数，及第二次全国残疾人抽样调查我国残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例推算出来的。2010年末我国残疾人总人数8502万人。参见中国残疾人联合会：《2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数》，https：//www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/cjrgk/15e9ac67d7124f3fb4a23b7e2ac739aa.htm。

②按照《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2016〕19号）第4条和第10条的规定，无论是否涉及残疾人，只要涉及个人隐私，裁判文书不上网或者删除涉及个人隐私的信息。

③这是《残疾人保障法》第2条对残疾人的定义，构成判断残疾人的法定标准，成为本文讨论残疾人公益诉讼范围的基础。

④根据2021年12月24日修正的《民事诉讼法》，我国增加了在线诉讼原则（即第16条对在线诉讼方式和效力的规定）并规定在总则部分。但对于残疾人是否适用以及是否需要有配套措施，需要在今后的司法实践中得到解决。

⑤有学者通过对2013—2018年全国涉及残疾人的案件进行调研后发现，在司法实践中，获得援助律师帮助的案件只占所有案件的13.1%；在30件涉及听力残疾人的案件中，只有19件案件的当事人申请了手语翻译；在31件涉及视力残疾人案件中，0例申请盲文读写支持；在169件涉及肢体残疾人的案件中，0例申请轮椅服务；在侵权主体中，法人占比为41%，其中盈利法人的占比又高达59%。参见参见赵树坤、徐艳霞：《从516份司法裁判文书看残疾人权益保障及其完善》，《残疾人研究》，2021年第3期，第21-25页。

⑥《福建省绿家园环境友好中心与永安市星星化学有限公司水污染责任纠纷一审民事判决书》（永安市人民法院（2019）闽0481民初3824号）、《福建省绿家园环境友好中心、福建福维股份有限公司固体废物污染责任纠纷民事判决书》（永安市人民法院（2019）闽0481民初2061号）、《董云贵与吉林省地质矿产勘查开发研究院财产损害赔偿纠纷一审民事判决书》（吉林省珲春市人民法院（2018）吉2404民初2733号）。见中国裁判文书网：https：//wenshu.court.gov.cn/。

⑦目前中国残联所属的社团组织包括：中国残疾人福利基金会、中国残奥委员会、中国特奥委员会、中国聋人体育协会、中国特殊艺术协会、中国狮子联会、中国残疾人事业新闻宣传促进会、中国残疾人康复协会、中国盲人按摩学会、中国助残志愿者协会、残疾人事业发展研究会、康艺无障碍影视发展中心。中国残疾人联合会所属社团组织：https：//www.cdpf.org.cn/zzjg/jggk/zgclssstzz/index.htm。

⑧对于机关和有关组织是否都需要法律明确规定才能够作为原告起诉，存在争议。一种观点认为两者都需要法律明确规定，而另一种观点则认为只需要对机关在法律上作出明确规定，组织并不需要有明确规定。详见刘学：《民事公益诉讼原告资格解析》，《国家检察官学院学报》，2013年第2期，第15-23页。

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责任编辑：李金霞

OntheInstitutionalizationofCivilPublicInterestLitigationfortheDisabled

GuoXiang

（SchoolofLaw，BeijingNormalUniversity，Beijing100875，China）

Abstract：

Itisdifficultforsomedisabledpeopletodefendtheirrightsthroughprivateinterestlitigationaftertheircivilrightsandinterestsareviolatedduetophysicalandotherreasons.Thisleadstoalowproportionofrightsprotectionaftertheinterestsofthedisabledareviolated.Protectingtheinterestsofthedisabledbelongstothepublicinterest，soitshouldbegivenjudicialrelief.Inrecentyears，peoplehaverealizedthatthecommoninterestsofthedisabledcanbesafeguardedthroughthecivilpublicinterestlitigationmechanism.However，thecurrentprosecutionconditionslimitthefilingofcivilpublicinterestlitigationforthedisabled.Therefore，theLawontheProtectionoftheDisabledshouldbeamendedassoonaspossible，stipulatingthatthecommoninterestsofthedisabledcanbefiledinpublicinterestlitigation，andclearlystipulatingthesubjectqualificationsandrelationshipsofdisabledorganizations，disabledindividualsandprocuratorialorganstofilecivilpublicinterestlitigationforthedisabled.

Keywords：

thedisabled;publicinterestlitigation;civillitigation;institutionalize

收稿日期：2023-02-15

基金项目：2023年度“人民法院社会矛盾纠纷综合治理研究基地（北京师范大学）”阶段性成果

作者简介：

郭翔（1977-），男，重庆人，北京师范大学副教授，博士。