促进我国养老服务业发展的税收政策探讨

2023-07-10张雅静

中国市场 2023年17期

摘要：人口老龄化的进一步加剧让养老服务业的发展备受关注，税收作为国家有形之手的重要组成，为引导市场正面向好发展，理应担起重任。现阶段已有税收政策虽能起到一定帮助，但仍存在严谨性不足，未形成整合性纲领文件；力度不足，限定条件要求较多；覆盖的养老服务业主体不全和缺少长效作用机制等问题。本文通过文献分析法，提出后续改进方向。主要为整理完善现行养老服务业相关的税收政策，降低现存养老服务业税收政策适用的门槛，扩大适用税收政策的养老服务业主体范围，丰富养老服务业中老年群体适用的税收政策和推进税收政策对养老服务业作用长效化。对此多措并举，为现存养老服务业发展提供理论基础且完善这部分的税收政策体系。

关键词：养老服务业；税收政策；现代服务业

中图分类号：F719;F812.42 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

1引言

養老服务业作为公共服务业衍生出的行业，具有鲜明的时代特色。现存各类养老服务并未平衡发展，社区养老和医养结合普及率低，常见的居家养老和养老机构已提供的相关服务较为也依赖人力资本，缺少科创力量，导致利润率低，发展空间不大。而且养老服务业内部机构的占比不合理，现存的公办养老院、一般商业养老院机构多，规模小，供不应求。高级商业养老院收费较高，普通群众不足以支付，入住率较低，造成了“一床难求”和“空床率高”同时出现的情况。

但统一规范地建设多元化、规模性、普惠性的养老服务业不仅建成初期需要较高的固定资本投入，且建成后为了要符合群众的经济能力也会导致利润率不高。在疫情经济不景气的大背景下，投资建设不仅损失了现金流，回本又慢，入住率也得不到保证，不符合增值的需求所以投资建设的积极性不高。因此，亟待政府大力扶持，通过税收政策以及财政补贴等多种方式，给予直接支持的同时也动员社会力量，共同促进我国养老服务业的发展。

2文献综述

2.1国外文献综述

Takeshi Miyazaki（2019）认为税收政策的变化减轻了所得税的再分配效应，加速税后不平等。实验中整体再分配效应以老年人组最大，且时间的推移这种趋势稳步上升。由于年轻人的基数效应大幅下降，年轻人和老年人之间的总再分配效应差异增加。那么在这一前提下，未来人口老龄化的加剧，更将加速税后不平等，影响对于养老服务的购买力。

Mengna Li and Liyun Wu.（2021）提出我国的养老服务问题集中在质量方面，需要寻找有针对性的政府支助政策。他们认为政府补贴可以显著提高质量努力和服务收入，当政府补贴低于服务收入的80%时，激励效果较好。

2.2国内文献综述

国内现存的税收政策通过税款减免等措施减轻了养老服务业发展的经济压力，一定程度上调节了养老服务业的市场结构。随着大家对养老服务业的日渐重视，对于能支持其发展的税收政策，国内也进行了一些有益的探讨。财政部公告（2019年第76号）发布了有关社区养老的税收政策，将适用税收政策的养老服务业主体范围扩大的但对于其他例如居家养老、医养结合等主体依然较为缺失。

那么后续的税收政策应当如何助力建设多元化、规模性普惠性的养老服务业，改善养老服务业困境，国内现存观点是从以下几方面完善：

税收政策鼓励更多社会资本流入养老服务业，一是马静和阚辰骁（2021）对于促进养老服务业主体多元化这一方面提出了创新养老产业融资体系，增强社会投资积极性的观点。他们认为融资环节除了可以引导民间资本入驻，还可以加大贷款的税收优惠力度，优化贷款流程，创新融资方式，可以采取由政府引导、市场主导的多样化的融资方式。二是郭佩霞和胡彬（2018）认为应当放宽捐赠税收政策设定条件，增强养老服务投资环节税收支持，加大居家养老服务税收优惠政策的力度，对创新型养老服务模式给予税收支持。从兼顾税收管理规范和鼓励公益捐赠的双重需要出发，可以对部分捐赠放松条件限制，放宽税前扣除额，增加捐赠渠道。

税收政策应当缩小营利性和非营利性养老机构不同待遇，调节养老服务业内部结构。漆亮亮（2015）提出营利性养老服务业机构一般规模不大，符合我国市场需求。但这也造成他们利润率不高且回本较慢，其建设初期常为亏损状态，必须有税收政策从多个环节扶持。沈志远（2018）也认为我国人口老龄化现状不可能完全依靠非营利性养老机构去解决，因此，为鼓励社会资本积极投资建设营利性养老机构是必要的。因此不仅是为了营利性养老机构本身，更是为了市场良性竞争，应当给予营利性养老机构与非营利性养老机构同等税收政策待遇，。这样才能为不同类型养老机构搭建平等竞争的平台，提升其养老服务质量。

3养老服务业行业相关的税收政策的现状

现存政策较多，为了更加清晰，采用表格的形式对进行梳理。并且将现存政策涉及的税种和适用主体也进行标注，利于汇总和多方向的对比。

3.1按主要行业划分的税收政策中养老服务业适用的部分

养老服务业适用的政策分为两类，一类为按主要行业划分制定（见表1）。

3.2按发展规模划分的税收政策中养老服务业适用的部分

另一类是按照其他分类标准制定的税收政策，例如按照企业发展规模划分，而养老服务业中有与之交叉可适用的部分（见表2）。

4养老服务业行业相关的税收政策的问题

通过前文对政策的梳理，从以上两张表格中，根据横向和纵向的对比分析，可以将现存政策中的不足概括为以下几个方面：

4.1现存税收政策较分散，严谨性不足

第一，现存税收政策较为分散。现有的税收政策来自于多方公告，时间跨度较大。缺少整合性的纲领文件，未能形成集中规范的税收政策体系。部分政策来源于按照企业规模划分的税收政策文件，不利于查阅。

第二，税收政策适用主体表述缺乏严谨性。不同文件之间的针对同一主体表述不同，例如表中非营利性在不同的政策文件中既被称为社会福利机构，又被称为公益性机构。并且缺乏明确的界定方式，不够严谨。表述上的不统一会导致使用的主体界定不清晰，让部分本该适用主体因不好界定而无法享受税收政策。

4.2现存税收政策限定条件多

第一，可以享受税收政策的限额较高。现存政策对于中小型符合要求的养老机构在特定时间购置的高额设备允许一次性扣除。但500万元的限额略高，能享受到的主体较少。

第二，对适用税收政策的养老机构条件较多。对于适用养老服务业税收政策的主体在控股情况和登记注册类型方面要求较为严格。现行政策聚焦在小微企业以及非营利性的养老服务机构。但现存的非营利性养老组织数量远不能满足现在的市场需求，所以用税收政策鼓励社会资本加入建设普惠的营利性养老机构是非常必要的。

4.3现存税收政策覆盖的养老服务业主体不全

第一，缺少医养结合和家庭养老方面的税收政策。现存政策主要是社区养老、机构养老两方面，缺少对其他常见养老服务的税收政策支持。对于同样需要推进的医养结合、仍占较大市场份额的家庭养老都不够重视。这会导致选择其他类型养老服务的群体不能享受到税收政策的帮助，不利于市场多元化均衡发展。

第二，现存税收政策覆盖养老服务业的产业链条较短。针对性的政策主要聚焦在企业所得税，其他税种的政策相对较少。政策重所得轻流转，关于养老服务业建设初期和运行过程中的税收政策较少。而流转税在服务业运行过程中层层累加一样会加重税负带来经济压力，因此要让税收政策覆盖的链条更全面。

4.4缺少对养老服务需求侧的税收政策

供需两侧政策数量不均衡，现存养老政策大部分针对养老服务的供给侧，对于养老服务需求侧的老年群体不够重视。没有发挥税收政策对老年群体的帮助。市场的发展是离不开消费者的，如果只重视供给，忽视刺激需求。哪怕将养老服务内部建设的完美，需求方没有经济能力，缺少购买力，养老服务业一样无法发展。

5我国养老服务业税收政策进一步完善的方向与建议

5.1整理完善现行养老服务业相关的税收政策

第一，形成养老服务业税收政策整合性文件。对现行分散的这种税收政策做好归类和整理工作，形成整合的规范性的文件。以近期发布的2022年新的组合式税费支持政策指引为例，发布整合性的文件，从享受主体、优惠内容、享受条件、政策依据四个方面对现行的养老服务业的税收政策分类并做好梳理，以便提高政策的知晓度和利用率。

第二，统一税收政策享受主体的表达方式。针对同一主体在不同文件中的不同表达，例如公益性、社会福利性与营利性。首先要尽力规范统一的主体的表达方式。如果无法统一也要明确好各主体之间的界定要求和区别。之后的条例发布也可以以（财政部公告2019年第76号）为例，在文章结束对适用的范围做好具体的阐述。针对界定条件较多或者涉及方面较多的，可以在税收政策发布后及时做好衔接工作。如《财政部税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号）对享受税收政策的主体要求和范围等做好进一步的阐释和讲解。

5.2降低现存养老服务业税收政策适用的门槛

第一，调整可享受税收扣除的固定资产限额。根据现存政策对于中小型符合要求的养老机构在特定时间购置的高额设备允许一次性扣除。但500万元的限额略高，可能会导致享受到税收政策的范围较小。适当降低高额设备的限定额，扩大政策帮助的覆盖面。

第二，弱化营利性和非营利性养老机构在税收政策上所受待遇的区别。将现行适用于非营利性养老机构的政策也迁移到营利性养老机构。制定公平、完善的税收优惠政策，促进市场的良性竞争，推动养老机构内部发展。

5.3扩大适用税收政策的养老服务业主体范围

5.3.1 增加居家养老、医养结合方面的税收政策

填补医养结合方面的税收政策空缺，发布减轻医养结合运行成本以及推进其普遍应用方面的税收政策，可以借鉴社区养老的经验，免交六税两费。比较常见的是在机构养老、社会养老、居家养老中，实施税收优惠可以降低养老服务中应用医养结合带来的成本。这样税收政策横向帮助医养结合发展的同时，也成了作为夯实养老服务业的针线，纵向加深了各类养老服务业之间的联系。

完善居家养老方面的税收政策。對从事居家养老当中护理工作的人员以及养老服务业对口的专业人才予以个税优惠，并且将培育这部分群体的相关机构和院校也纳入享受税收政策的主体，增设直接的税费减免，如：将其自有或者租聘用于养老服务业专业人才培养的房产土地，免征六税两费。例如：保姆模式、中介模式和专业居家护理模式，这三个方向都对养老服务业对口的专业人才提出了较多的需求。增加对养老服务业对口的专业技术人员的个税优惠，能激励已有人才流向养老服务业。

将培育养老服务业专业人才的机构和相关院校纳入税收政策的主体范围内，能减轻他们的税负，从而让他们有更多资金用于对人才的培养。并且税收政策的发布也体现了我们对养老服务业专业人才的重视，改善大家对专业技术人才的偏见，让更多的人愿意加入到养老服务队伍中来。

5.3.2 拓宽税收政策覆盖养老服务业产业链

将对养老服务业涉及的产品也纳入税收政策的范围。例如对老年群体专用产品的生产、销售和进口中增设增值税和关税的税收优惠政策。通过对其他商品的课税或养老服务产品的减税，改变产品的相对价格，提高价格优势，影响产品需求结构，增大消费者对养老服务的消费需求。

增加税收优惠政策可以使用的环节。不仅包括已有的所得环节，也要重视初步投资建设和流转两个环节。第一，针对投资建设的初期，为了鼓励更多社会资本加入，可以将养老机构纳入现在正在实施的“银税互动”计划中，不仅能精准对接需求，更是能直接的通过信用贷款的发放直接解决早期启动资金欠缺又融资难的问题。第二，流转环节指可以进一步丰富养老服务运行过程中，对口人才的培养和专业护理人员的缺失方面的税收政策，也可以增设对养老服务涉及的产品、设备生产等环节的增值税优惠政策。

5.4丰富养老服务业中老年群体适用的税收政策

5.4.1 增加对返聘人员薪资的税收政策

在征收个人所得税时，对返聘薪资可以定额的专项附加扣除，经济能力足够的地区也可以给予一定的补贴。对于返聘的企业或者单位，我们在进行企业所得税的征收过程中，也可以通过税收优惠政策进行激励。

因为老年群体的收入来源主要有退休金、退休工资、养老保险、子女赡养。其中收入都是免税的，但近年来老年人再就业的兴起让收入来源增加，对于老年人的返聘收入现在是正常缴纳个人所得税的。这样可以切实降低这部分群体的税收负担，这样也可以反向激励更多的老年人参加到再就业的浪潮中，让税收政策助力老年人返聘进一步的达到普及，提高更多老年群体的经济能力。

5.4.2 增强税收政策对个人税收递延型养老保险的助推力度

税收政策要继续大力支持个人税收递延型养老保险进一步推行。加强对现行税收政策的宣传解读工作；对低龄购买的的投保人在税率和税额上可以进行适当的调整，以起到更好的激励效果。

個人税收递延型养老保险是三大支柱中个人年金部分的有益尝试。能对大部分老人没有足够资金入住养老机构的现状起到更普适化的帮助，也利于主体多元化，让人们投保承担起自己的养老责任。参考日本介护保险，认识到需求方不应只限制的理解为高龄群体，更多的是被定义为“未来的会成为老年的群体”。让大家认识到个人税收递延型养老保险是享受跨期纳税优惠的选择，并且由于年金的特殊性，购买越早，持有时间越久，获利越多，做到更广的普及之后也利于让未来的老年人能有这样的经济能力，从而促进养老服务业的长久平稳发展。

6结束语

在这个人口老龄化的攻坚期，城镇化程度的加深，家庭结构的转变，都意味着养老服务业之后的发展仍将面临各式各样的挑战。本文通过收入效应和替代效应，分析了税收政策对养老服务业发展的促进作用。通过文献分析法、对比法等对现行的税收政策进行了梳理和思考，得出仍可完善的部分。并从整理规范现有政策、多方面加大现有政策力度以及扩大后续政策覆盖的范围等角度提出关于税收政策的建议。

参考文献