土地经营权民事强制执行研究

2023-07-05李云滨尹懋锟

学理论·下 2023年3期

李云滨　尹懋锟

摘要：土地经营权是“三权分置”政策的产物。土地经营权的权利属性为用益物权，属于法律和司法解释规定的“其他财产权”，执行法院可依法将其纳入强制执行范围。土地经营权的强制执行应秉承方便执行，不改变土地用途和不破坏生态环境，保留被执行人及其抚养家属生活所必需且流转不超过承包剩余期限，受让人需有农业经营能力或者资质等原则。围绕土地经营权强制执行中的调查及控制、执行风险告知、价值评估、处置、强制管理、交付等重点环节，对土地经营权强制执行的规则设计提出了建议，并对执行过程中相关权利人的救济进行了探讨。

关键词：土地经营权；用益物权；强制执行；规则设计；救济

中图分类号：D913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2023）03-0062-03

“三权分置”政策由2014年中央一号文件正式提出，被党中央、国务院的多项政策文件所确定。党的十九大报告中指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度[1]。《农村土地承包法》对土地经营权进行了相关规定，《民法典》同样确立了土地经营权。在“三权分置”政策背景下，农户享有稳定的土地承包经营权，并且可以放心流转承包土地。目前学界较少关注土地经营权强制执行方面的研究。在进一步厘定土地经营权权利属性的前提下，在现有民事执行制度框架内，对土地经营权的强制执行展开研究，对于妥善处理土地纠纷、推动土地经营权研究的进一步深入、完善我国农村土地制度均具有一定意义。

一、土地经营权的概念及权利属性

（一）土地经营权的概念

部分学者对土地经营权的概念进行了界定。高圣平将土地经营权界定为民事主体（土地经营权人）依法对承包农户承包经营或集体经济组织未予发包的农村土地享有的，从事种植、畜牧、林业等劳动生产并获取收益的权利[2]。丁文认为，土地经营权是权利人根据合同意思自治，对于土地在约定期限内享有占有、使用及收益的权利[3]。可以从土地经营权设立的目的、方式角度入手，科学界定土地经营权的概念。土地经营权制度设立的目的是让土地经营权人可以在农村土地上，占有并自主开展农业生产经营取得收益。土地经营权的设立方式主要有两种：一是由土地承包经营权人采取出租、入股等方式，为他人设立土地经营权。二是对不宜采取家庭承包的“四荒”等农村土地，由作为发包方的农村集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式为他人设立土地经营权。土地经营权的设立方式决定土地经营权既可以基于承包农户的土地承包经营权派生，也可以由集体经济组织的土地所有权直接派生。从土地经营权设立的目的、方式角度出发，可以将土地经营权界定为，土地经营权人依法对农户承包经营或集体经济组织未予发包的农村土地享有的占有、使用及取得收益的权利。

（二）土地经营权的权利属性

1.土地经营权权利属性的观点分野。《农村土地承包法》《民法典》均未明确土地经营权的权利属性。目前，学界主要有“债权说”“物权债权二元说”“物权说”等三种观点。“债权说”主张，土地经营权属于债权，流转期为五年以上经登记获得对抗第三人的效力[4]。“物权债权二元说”主张，土地经营权既具有物权的效力，又具有债权的效力。依据区分物权、债权效力的依据不同，“物权债权二元说”又可以划分为两种观点。第一种观点主张，以流转期限为标准，流转期限五年以下的土地经营权为债权，流转期限五年以上的土地经营权无论是否登记都属于物权[5]。另一种观点主张，以流转方式为标准，转包、出租方式形成的土地经营权为债权，入股形成的土地经营权为物权[6]。“物权说”主张，从维护权利稳定以及权利保护角度出发，土地经营权的权利属性为物权，流转期限五年以上的土地经营权能够进行登记，流转期限五年以下的土地经营权不具有登记能力[7]。

2.土地经营权的权利属性为物权。“债权说”与“物权债权二元说”均存在不合理之处。相比“物权说”更具合理性。主要理由：第一，土地经营权的物权属性更契合《民法典》的体系逻辑。《民法典》将土地经营权分置在物权编第三分编“用益物权”，按照体系解释土地经营权应为用益物权。第二，“三权分置”的政策红利只有物权性质的土地经营权能够充分发挥。物权具有支配性、排他性、优先性。物权性质的土地经营权，保护力度更强，稳定性更高，可以更好地促进土地经营权有序流转，真正实现“放活经营权的目标”[8]。第三，土地经营权的物权属性不违反“一物一权”原则[9]。土地经营权人对土地占有、使用、收益的权能，是通过合同对价从土地承包经营权、土地所有权派生而来，并不产生权利冲突[10]。第四，我国农村土地属于国家和集体所有。土地经营权是权利人在国家和集体所有的土地上享有的对土地占有、使用、收益的权利，符合用益物权的含义及特征，权利属性应为用益物权。

二、土地经营权强制执行的理论基础

（一）土地经营权的可执行性分析

根据《民事诉讼法》以及司法解释的规定，人民法院可以依法对被执行人的财产进行强制执行。被执行人的财产包括房产、车辆、银行存款以及其他财产权。传统大陆法系国家民法依据权利体现利益的性质将民事权利区分为财产权和人身权。以财产利益为内容的权利，如物权、债权、知识产权为财产权。土地经营权为用益物权，属于财产权的一种，为被执行人的“责任财产”。即使对土地经营权性质持“债权说”“物权债权二元说”的，亦不否认土地经营权财产权的權利属性。土地经营权为法律和司法解释规定的“其他财产权”，执行法院可依法将其纳入强制执行的范围。

（二）土地经营权强制执行需秉承的原则

1.方便执行原则。指执行法院应在执行程序中选择对被执行人影响较小且方便执行的财产进行执行。土地经营权并不是社会财产的主要形式，对被执行人土地经营权进行强制执行可能会对被执行人及其亲属的生活、经营产生影响，如被执行人有其他可供执行的财产且能够满足执行需要，执行法院应优先选择其他财产进行强制执行。被执行人有多个可供执行的土地经营权时，应选择对被执行人及其家属影响最小的土地经营权进行强制执行。

2.不改变土地用途、破坏生态环境原则。《土地承包经营法》第38条规定，土地经营权流转不得改变土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。《民法典》第9条确立了绿色原则，要求民事主体从事民事活动应有利于节约资源、保护生态环境。在对土地经营权强制执行过程中，执行法院亦应秉持上述原则，杜绝通过法院的执行行为改变土地用途、破坏生态环境问题的发生。

3.保留被执行人及其抚养家属生活所必需且流转不超过承包剩余期限原则。被执行人享有土地经营权的直接目的往往是为了农业生产、农业经营。土地经营权强制执行过程中，应当首先查明所执行的土地经营权是否为被执行人及其所扶养家属维持生活所必需。如果是，执行法院不得对该土地经营权强制执行，土地经营权可分的，应为被执行人及其扶养家属保留部分土地经营以维持所必需的生活。同时，土地经营权流转期限不得超过承包期的剩余期限。执行法院对土地经营权的强制执行，也可能导致土地经营权在不同民事主体之间流转的法律后果。对此，也应遵循《土地承包经营法》第38条的规定，通过执行法院强制执行受让土地经营权的期限不得超过承包期的剩余期限。

4.受让人需有农业经营能力或者资质原则。农村土地是十分重要的资源，土地经营权制度的目的是为了更好更充分地利用农村土地，使其发挥出更大的效用和价值。执行法院在对土地经营权强制执行过程中，应依据法律规定严格审查，确保受让人有农业经营能力或者资质。

三、土地經营权强制执行的规则设计

（一）土地经营权的调查及控制

目前，土地经营权的财产调查未被纳入“总对总”“点对点”网络执行查控系统。申请执行人请求强制执行的，应提供相关财产线索，执行法院依据申请调查核实。土地经营权为用益物权，执行法院采取查封措施的，查封期限不得超过三年。查封期限届满前，申请执行人可以申请执行法院续封，续封不得超过三年。执行法院查封已登记的土地经营权，应通知土地经营权登记部门协助办理相关手续。

（二）土地经营权的执行风险告知

执行法院应充分告知执行风险：第一，土地经营权的价值可能会随时间和环境因素（气候、土壤、水利等）的改变发生变化。第二，土地经营权并非社会财产中的普遍形式，对此种类型的财产，潜在需求相对较低，处置程序相对复杂，处置难度较大。第三，土地经营权的强制执行受到政府诸多政策和现实因素的影响，在依法对被执行人的土地经营权拍卖、变卖未成交且申请执行人或其他债权人拒绝接收抵债的情况下，存在执行法院解除对土地经营权的查封并将土地经营权退还给被执行人的风险[11]。

（三）土地经营权的价值评估

土地经营权的价值评估是土地经营权强制执行的基础和关键。执行法院确定处置土地经营权的参考价，可以采取当事人议价、定向询价、网络询价等方式[12]。土地经营权本身不同于其他执行标的，过低的处置参考价可能会导致农用地价值贬损，打击承包农户积极性，降低土地经营权的市场流通效率。执行法院可以根据当地经济水平、农用地出租价格等因素设置处置参考价底价，防止当事人恶意议价处置土地经营权问题发生。如通过上述方式仍不能确定处置的参考价，执行法院也可以采取委托评估的方式确定土地经营权的处置参考价。土地经营权的评估，可以通过预估土地经营权所依附农用地未来各期正常年的纯收益，结合土地经营权承包剩余年限等因素综合计算。

（四）土地经营权的处置

土地经营权处置原则上应采取网络司法拍卖方式进行。执行法院在网络司法拍卖前应发布拍卖公告，拍卖公告除应包括拟处置土地经营权的基本情况、价格、保证金、拍卖财产已知瑕疵等信息外，还应包括下列内容：第一，竞买人条件。竞买人应具有农业经营能力或者资质，同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。第二，承包的剩余期限。竞买人通过司法拍卖取得土地经营权的期限不得超过承包期的剩余期限。第三，竞买成交后，竞买人不得改变土地的农业用途，不得破坏土地的农业生产能力和生态环境。网络司法拍卖成交的，人民法院应当及时做出拍卖成交裁定。网络司法拍卖未成交，执行法院可以依法采取变卖方式处置被执行人的土地经营权。此外，在不损害国家、集体及第三人利益的情况下，申请执行人、被执行人也可依法采取以物抵债的方式，将土地经营权作价抵偿债务。

（五）土地经营权的强制管理

强制管理，是指对于已经查封、扣押的财产，选任人员进行管理，并以管理所得收益清偿债务[13]。根据《人民法院办理执行案件规范》第476条规定，在被执行人的土地经营权不能拍卖、变卖，或者经拍卖、变卖未成交且申请执行人不接受抵债等情形下，经申请执行人同意，在不损害其他债权人合法权益和社会公共利益情况下，执行法院可以对被执行人土地经营权采取强制管理措施。执行法院将土地经营权交申请执行人管理，强制收取的收益用于清偿债务。

（六）土地经营权的交付

网络司法拍卖成交或以物抵债后，执行法院应依法及时做出拍卖成交裁定或以物抵债裁定送达当事人，土地经营权自相关法律文书送达买受人或承受人时起转移。农村集体经济组织、土地经营权登记管理部门等应按执行法院协助执行通知要求，履行协助执行义务，流转期五年以上土地经营权由土地经营权登记管理部门做好变更登记及公示，农村集体经济组织协助做好权利人信息备案等工作。

四、土地经营权强制执行过程中权利人的救济

（一）执行行为异议

执行行为异议制度作为执行程序中重要的救济方法，目的是为当事人、利害关系人提供程序上的救济与纠正违法的执行行为。当事人、利害关系人认为执行法院有关土地经营权的执行行为及协助执行事项违法或侵害其合法权益的，可依据《民事诉讼法》第232条的规定，在案件执行终结前向执行法院提出书面异议。执行法院应在15日内对异议进行审查，异议审查与复议期间不停止强制执行程序。

（二）案外人异议

案外人异议是通过主张实体权利的方式排除执行法院强制执行的方法。当事人、案外人基于实体权利对土地经营权提出排除执行异议的，应依据《民事诉讼法》第234条的规定，在异议指向的土地经营权执行终结之前提出。执行法院应在收到书面异议之日起十五日内审查。异议人是否享有可以排除執行法院强制执行的实体权利，已经登记的土地经营权主要依据土地经营权登记机关的登记进行判定，未登记的土地经营权主要依据有关土地经营权的合同、审批文件等证据进行综合判断。异议成立的，执行法院应裁定中止针对该土地经营权的强制执行行为。异议不成立的，裁定驳回异议人的申请。当事人、案外人对裁定不服，可依法提起案外人异议之诉或对原判决、裁定申请再审[14]。

五、结论

土地经营权作为一种新型权利，诞生于我国农村土地制度改革。土地经营权的提出弥补我国“两权分离”下农村土地流转困难的缺陷。通过对比学者间对土地经营权权利属性不同观点，物权性质土地经营权能够更加充分发挥“三权分置”政策的政策红利。针对我国当前土地经营权强制执行在实现上存在行使制度不健全、救济制度不完善等困境，在现有民事执行制度框架内明确土地经营权强制执行应秉承方便执行，不改变土地用途和不破坏生态环境，保留被执行人及其抚养家属生活所必需且流转不超过承包剩余期限，受让人需有农业经营能力或者资质等原则，围绕土地经营权强制执行中的调查及控制、执行风险告知、价值评估、处置、强制管理、交付等重点环节进行研究，并探究土地经营权强制执行的救济途径。

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