我国职业教育质量问责的体系架构及机制完善

吴玲玲　胡洪彬

摘 要 质量问责是推动职业教育高质量发展的重要保障。推动我国职业教育质量问责的科学建构，必须立足于质量问责的主客体、情形范围以及运行程序等基本要件，对其内在的结构体系作出解构与分析。当前，我国职业教育质量问责在协助、常态力、规范力方面有待进一步提升与完善，对此，各级教育行政部门和各类职业教育机构要在现有政策法规基础上，推动职业教育质量问责实现主体介入机制、嵌入机制、运行机制、公开机制和引导机制等的系统性完善和模式创新，为推动我国职业教育高质量发展奠定更加坚实的基础。

关键词 职业教育；质量问责；问责程序；问责机制

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）13-0046-06

不断推动职业教育实现高质量发展，是培养高素质技术技能人才的基础，也是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。习近平总书记指出：“职业教育与经济社会发展紧密相连，对促进就业创业、助力经济社会发展、增进人民福祉具有重要意义。”[1]要“深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”，“培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠”[2]。这为我国职业教育高质量发展提明了方向，也对职业教育主体明确责任担当提出了更高要求。要强化主体责任擔当，不仅需要职业教育主体强化自觉认知，也呼唤科学的质量问责机制来规范和引导[3]。本研究旨在从整体视角阐释我国职业教育质量问责的体系框架，并基于对实践动态的考察提出相关机制的完善路径。

一、职业教育质量问责的内涵和建构依据

（一）职业教育质量问责的内涵界定

问责（Accountability），原为英语世界中的专有词汇，本意为“算账”“记账”或“记述”等，后在实践中衍生出了“解释”“讲明”“说明”等新内涵。如美国的《韦氏国际英语词典》就将问责释为“有责任作出说明”“进行回答和负责任的一种状态”[4]。然而，作为公共治理之核心概念的问责，则主要是伴随现代国家治理体系的发展而逐渐形成的，如John Stewart等认为，问责即行使“公共权力的人必须为其行为承担说明的义务”[5]。Amanda Sinclair等则将问责视为公众要求公共权力主体“解释自身行为”，以促使其“更好履行职责的一种过程”[6]。在国内的学术话语中，问责最早出现于本世纪初，学界对问责的界定除强调责任建构外，更多的是突出责任的惩治及追究，问责成为相关问责主体要求问责客体承担渎职、违法行为后果的具体过程。随着问责研究的不断深化，问责的应用范围也不断拓宽，质量问责已经成为发达国家教育治理的一种重要工具。职业教育质量作为权衡职业教育发展水平的根本标准，关系到职业教育发展的科学走向和教育效果。基于学界已有研究，所谓职业教育质量问责，即职业教育主体在推动职业教育发展进程中，向相关的问责主体阐明职业教育质量状况，以明确自身责任，并就职业教育质量建设中的失责问题作出追究责任的行为过程及其运行体系。

（二）职业教育质量问责的建构依据

1.委托代理与职业教育善治：职业教育质量问责的理论依据

在学术史上，问责的提出源于20世纪70年代的新公共管理运动，新公共管理理论认为政府同公众存在委托代理的逻辑关联性，政府作为代理主体，需要接受公众的监督，公众作为委托的主体，则有权要求政府对自身行为作出解释并承担相应的责任。这种观点为现代政府问责提供了理论根基。职业教育亦存在不可忽视的委托代理关系。一方面，党和政府是我国职业教育发展的根本领导主体，其委托且赋予了各类职业教育机构的招生权和教育培训权，敦促其不断提升职业教育质量，以达到为国家培养技术技能人才的价值目标；另一方面，作为职业教育对象的学生亦同相关的职业学校和培训机构存在明显的委托代理关联性，学生支出受教育和接受培训的成本，本质上亦在于委托并期盼相关的职业教育机构提供高质量的职业教育，换言之，职业教育机构在某种程度上构成了党和政府、学生和整个社会等多个委托主体的“代理人”[7]。由此，推进职业教育质量问责的建构与嵌入，就绝非各级教育行政主管部门的内在职责，也是职业教育机构强化落实主体责任、凸显使命担当的客观要求。

委托代理构成了职业教育质量问责的宏观理论依据，而职业教育善治则从微观治理层面提供了更为细致化的理论确证。善治即良好的治理，内蕴了责任性、合法性、透明性和回应性等基本要件，善治是职业教育事业发展的目标，为提升办学水平提供了重要保障[8]。在职业教育实施过程中，要以善治谋质量亦非易事，不仅需要强化多元互动，也离不开问责的嵌入驱动。问责作为职业教育治理工具，以责任建构为内在前提，又渴求职业教育过程的透明化、法治化及效率化，并通过信息的回应反馈对质量发展状况作出评价，显然问责的理念同职业教育的善治要求是具有内在契合性的，推进职业教育善治和实现职业教育高质量发展，有必要将质量问责摆在突出位置上。

2.破解难题与强化主体责任：职业教育质量问责的实践依据

党的十八大以来，我国职业教育事业实现了突破性发展，但与此同时，由于受到相关制度体系不足的内在制约，我国职业教育发展仍存在一些现实短板。一方面，从职业教育管理视角看，职业教育的管理制度虽不断走向健全，但在具体的管理实践中，“组织架构条块分割与重复交叉”“主体参与不够民主进而缺席严重”“权责匹配不够平衡而且缺少监督”“运行机制陈旧刻板不能与时俱进”等现实难题依然有待破解[9]。另一方面，从师生关系视角看，师生共同体的建构也仍面临一定的现实困境，如部分教师对学生的成长及其发展缺乏足够的人文关怀，对教书育人不尽职等[10]。这些短板与问题的出现既有体制机制因素，又同职业教育相关主体的责任缺失有关联性，有效破解难题需要强化机制建构，更需要嵌入问责进行引导规范。唯有实现精准问责，才能推动职业教育走上高质量发展轨道。

二、职业教育质量问责的基本要件与运行体系

职业教育质量问责有其建构依据，但作为现代治理工具的问责，在应用上应具有宽泛性。要确保其科学嵌入职业教育领域，首先要把握其内在的一些基本要件，如问责的主体与客体、程序与基本情形等，唯此才能在解构体系框架的基础上，明确职业教育质量问责中的一些基本命题。

（一）“由谁来问责”：我国职业教育质量问责的主体构成

问责主体，即在职业教育高质量发展中有权主导问责方向并推动问责发展的行为主体。职业教育水平的高低既关系到劳动者的素质，亦在优化人才结构和增强国家竞争力等方面发挥着极为重要的作用。我国职业教育的这一特殊性表明了职业教育质量问责主体的多元性。基于权责分类视角，职业教育质量问责主体主要可从两个层面理解：一是职业教育质量问责的主导主体。其主要由各级教育行政主管部门和各类职业教育机构共同构成。这其中党和政府各级教育行政主管部门是我国职业教育发展的根本领导主体，对职业教育发展具有引导和规划的重要职责，而由各级职业学校、相关实训机构等构成的职业教育机构，作为我国职业教育的直接发展主体和责任主体则享有内部管理权，职业教育质量问责能否有效开展，这两大主体的主导和治理能力建设至关重要，其决定着职业教育质量问责的前进方向。二是职业教育质量问责的参与主体。参与主体应由学生个体和用人单位共同构成。其中，学生是职业教育的委托主体，而用人单位则直接承接了职业教育的内在价值，这些主体亦有权通过提供意见、建议等渠道作出参与式质量问责，以在推动职业教育高质量发展中发挥辅助作用。

（二）“去问谁之责”：我国职业教育质量问责的客体构成

问责客体，即职业教育质量问责所具体的指涉对象。众所周知，在职业教育实践中，其教育质量受到职业教育机构的管理水平、学生生源质量以及教育过程监管状况等多重因素的影响与制约，因此，职业教育质量问责过程中，针对客体的建构绝不能出现随意性和形式主义，而应基于事实判断，明确其中的相关责任对象，基于此，我国职业教育质量问责的指向客体，就应重点包含以下两个层面：一是职业教育质量问责的直接客体。对此，应以职业教育的直接责任者为指向目标。在职业教育问责过程中，职业教育机构的内部管理者和师资力量是首要责任对象，内部管理水平的高低及师资力量的强弱很大程度上构成了职业教育质量的直接影响因素，在职业教育质量问责中，其必然构成了问责的首要指涉对象。二是职业教育质量问责的间接客体。对此，则应以职业教育质量的间接影响主体和责任主体为关照对象。出现职业教育质量问题，相关问责主体应确立间接的关联性责任对象，如考量教育行政部门相关决策的科学性等，以进一步明确是否具有间接性责任并作出细化问责，从而确保质量问责的严肃性。

（三）“问什么责”：我国职业教育质量问责的情形构成

问责的情形，即职业教育质量问责的关照范围及其基本事由。问责作为治理手段，无论在何种场域中都要强调内在的因果关系，问责决不能随意或者泛化，即在权与责之间要有明确的逻辑关联性[11]。新时代以来，党中央多次强调职业教育要坚持党的领导和立德树人，积极推进办学模式和保障机制等方面的改革，以及不断增强职业教育的适应性，这些要求实质上指明了质量问责的基本方向，即我国职业教育质量问责应重点突出四个层面：一是政治性责任。核心是对职业教育是否坚持中国共产党的领导，是否坚持中国特色社会主义办学方向以及相关的大政方针等作出督查，其目标在于确保我国职业教育沿着正确方向实现科学发展。二是伦理性责任。核心是对职业教育是否切实做到落实立德树人，教育主体是否做到为人师表，教育过程是否遵循基本的道德规范等作出督查，其目标是督促职业教育主体爱岗敬业，为切实推动职业教育高质量发展作出贡献。三是专业性责任。核心是对职业教育是否彰显前沿性，是否实现课程和专业优化设置，是否形成校企优势互补以及产教良性互动等进行督查，目标在于推动职业教育不断提升办学质量，加快培養各类技术技能型人才。四是法律性责任。核心是对职业教育的实施过程是否遵循党和国家各项法律的要求，是否符合《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国教育法》等法规的基本要求等，其目标是要推动我国职业教育在国家的法律框架范围内形成科学化、规范化的运行模式。

（四）“怎样问责”：我国职业教育质量问责的程序构成

问责的程序，即职业教育质量问责运行与实施的具体过程与步骤。在职业教育质量问责过程中，决不能仅仅将其等同于责任的追究而忽视日常责任建构，亦不能出于问责而漠视相关客体对象的权益保护。因此，职业教育质量问责在程序运行上，应包含以下六个具体环节：一是明责。即通过日常责任建构，使职业教育主体不断明确自身的使命和责任，对教育质量问题作出预防。二是督责。即基于对职业教育过程的严格监督与检查，对质量建设状况作出评估，坚持容错和问责并行，明确现实短板，并基于责任问题的性质作出是否追责的决定。三是确责。即根据职业教育质量问题，对相关责任客体作出查责以明确归属，保证问责的精准性。四是申诉。即在法治框架内赋予问责客体以申诉的权利，以维护质量问责的公正性。五是复核。即通过收集意见并进行复审，形成最终质量问责的基本方案。六是裁定。即在上述程序基础上，进一步形成职业教育质量问责文本文件，并依据教育法规要求进行信息公开，维护职业教育质量问责的程序威望。

三、我国职业教育质量问责的成就和短板

（一）我国职业教育质量问责的成就

1.相关法律制度不断健全，为职业教育质量问责的运行与开展提供了基本框架

在国家教育治理的整体层面上，2021年新修订的《中华人民共和国教育法》强调，国家实行职业教育制度和继续教育制度，并对教育发展进程中的一些违法行为，如克扣教育经费、违规收取费用等提出了问责要求①。2022年5月修订并实施的《中华人民共和国职业教育法》，则进一步对职业培训机构、职业学校和相关企业，在职业教育过程中的违法行为作出了具体界定，如教育教学质量低下、管理混乱及侵害学生休息休假、获得劳动安全卫生保护等方面的权利等②。此外，相关法规还包括《中华人民共和国教师法》《新时代高校教师职业行为十项准则》和《职业学校学生实习管理规定》等。在区域教育治理层面上，近年来相关政策法规亦不断增多，如为提高劳动者素质和服务区域社会经济发展能力，2018年，广东省出台《广东省职业教育条例》，强调要建立内部质量保证机制，并对未经批准擅自举办职业学校、职业培训机构，擅自收取费用等情形提出了问责要求③。2021年，浙江省印发的《浙江省职业教育提质培优行动计划（2021-2023年）》，亦突出强调了落实职业教育主体责任的极端重要性。上述相关法规政策为我国职业教育质量问责的开展提供了基本框架。

2.在相关政策和法规的奠基下，职业教育质量问责的权威性不断彰显

职业教育质量问责本质上属于教育问责的整体范畴，但职业教育质量问责显然要更为精确具体，即直接指向职业教育这一特殊场域，其在实践中带来了一定的规范效应。如根据教育部近期曝光的典型案例，针对山东青岛某职业技术学院教师李某某在教学过程中体罚学生的问题，教育部和当地教育主管部门就基于《新时代高校教师职业行为十项准则》《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》等相关文件的规定，对其给予了开除处分，并给予所在二级学院院长和学院相关负责人以警告处分和诫勉谈话处理[12]。而针对部分职业学校实习实训违规收费、学生合法权益保障不力等现实问题，近年来，包括河南、贵州、山西等省教育厅更是会同公安、检察、信访、市场监管等部门展开了联合调查，对相关涉事学校进行约谈，并给予校内相关责任部门和责任人以警告、记过处分和调离岗位等的处理[13]。相关数据显示，2015-2020年，我国每10万名实习学生中，伤亡人数下降了22.31%[14]。可以说，职业教育质量问责的不断落实，为推动我国职业教育高质量发展带来了积极效应。

（二）我国职业教育质量问责的现实不足

1.从主体视角看，我国职业教育质量问责有待增强协同力

问责的主体是问责机制展开的依托力量，主体不全或疲乏无力，问责效果就会大打折扣。虽然《中华人民共和国职业教育法》强调教育行政部门要切实做好职业教育工作的统筹规划和宏观管理，并鼓励各类行业组织、群众组织和企事业单位等参与，但从职业教育质量问责的具体视域看，其中的主导主体和参与主体很大程度上还存在错位和孤立现象。一方面，对于职业教育质量问题，主导主体虽不断强化了问责力度，但在分析研判上未体现出充分的前瞻性。从部分职业教育机构在教学管理中出现责任缺失，到顶岗实习中出现侵犯学生合法权益等现象，职业教育质量问责中一些问题线索的发掘很大程度上并非源于主导主体，而是源于参与主体的举报及投诉。这种问责运行模式无论是对教育行政部门还是职业教育机构都是不利的，也消解了问责应有的权威性。另一方面，对于参与主体而言，其尽管在职业教育质量问责过程中显露出了“先见性”，但其在参与过程中存在不可忽视的失序性，如利用互联网随意发布相关问责信息，泄露他人隐私等，给职业教育机构和相关教师造成名誉损害，不利于问责公信力的提升。

2.从客体视角看，我国职业教育质量问责有待增强常态力

职业教育质量问责的价值目标在于推动相关主体加强职业教育质量管理，以更加有效地促进职业教育质量水平的提升[15]。因此，推进职业教育质量问责，根本目标绝非在惩治上，而是应聚焦于职业教育的常态化管理上。有别于其他教育类型，职业教育的开展关涉多重参与主体，其教育质量问题的出现也具有更大的复杂性，因此，职业教育质量问责就更加需要形成一个系统完善的规范体系。然而，通过分析当下我国职业教育领域的相关法规政策体系不难发现，其有关教育质量问责层面的界定，很大程度上还是以“处分”“追究责任”等话语体系为主构建的，而在已曝光的一些案例中，问责主体对职业教育质量问责相关对象的处理，多数亦在责任问题“东窗事发”之后，在这一操作模式引导之下，问责过程极易出现常态力不足和流入片面化，即将职业教育质量问责和职业教育质量追责等同化，日常责任监督被舍弃和漠视，进而导致问责的激励功能和预防功能被扼杀。

3.从程序視角看，我国职业教育质量问责还有待增强规范力

程序是限制相关主体专断肆意的必要保证，程序公正是结果公正的重要前提[16]。要推动职业教育质量问责的科学发展，程序建设不可或缺。新时代以来，我国职业教育质量问责不断发展，但在具体实施过程中究竟应该在何时启动和运行问责等内在的程序性问题，目前的相关政策法规还停留在“碎片化”界定阶段，造成相关职业教育主体在质量建设和质量问责过程中缺乏规范性的客观窘况。譬如，面对社会公众和学生对实习安排等方面的质疑，一些职业教育机构往往缺乏规范应对手段，或充耳不闻进行“冷处理”，或伴随媒体的曝光进行被动问责，造成自身的不利境地。不仅如此，程序性不足也会带来结果处理上的规范性缺失。譬如，《中华人民共和国职业教育法》强调对于职业教育机构教育教学质量低下造成严重后果的，要责令暂停招生或者限期整顿，这显然为职业教育质量问责提供了法治依据，但何种后果算是“严重”，依然缺乏具体界定，这给职业教育质量问责带来较大的弹性操作空间，处理不好极易引发新的形式主义问题。

四、我国职业教育质量问责的机制完善和模式创新

我国职业教育质量问责的上述短板，对于推动职业教育相关主体落实责任是不利的，有必要基于已有政策法规，推动我国职业教育质量问责进一步实现完善与创新。

（一）完善主体介入机制，推动我国职业教育质量问责形成更加紧密的协同模式

对此，可从两方面展开推进：一是在职业教育质量问责的各主导主体内部，应进一步形成共抓共管的介入机制。其中，不仅各级教育行政主管部门要立足于国家和区域有关政策法规的基本精神，不断强化对各类职业教育机构在发展理念、发展方向和发展规划等方面的引导、监督与评价工作，以不断突出“上问下责”的主导效力。同时，各类职业教育机构作为具体管理主体，亦要积极构建内部问责机制，确保内部治理水平的不断提升。二是对于职业教育质量问责的各参与主体，则应着力推动形成稳序参与的问责机制。这其中，极为重要的是需要各级教育行政部门和各类职业教育机构要形成通畅的问责参与渠道，如利用大数据和人工智能技术形成统一的官方问责平台等，以满足各类社会主体的参与问责诉求。通过上述两方面的互动，进一步形成以各级教育行政部门为主导核心，各类职业教育机构与各类参与主体协同治理和稳序介入的良好格局，进而带动职业教育质量问责步入体制化的正轨。

（二）完善嵌入机制，推动我国职业教育质量问责形成更加全面的关照模式

职业教育不仅内蕴职业性和社会性，更有着终身性和实践性等特征。因此，职业教育质量问责的有效开展必须推动质量问责全面嵌入职业教育全过程，才能带来更加积极的规范效应。要达到这一价值目标，就必须在现有机制的基础上进一步实现拓展。其一，在职业教育质量问责的开启阶段，要着力嵌入日常性的责任明确机制，如基于不同岗位和职责要求，形成清晰准确的责任清单等，从而为相关对象明确自身的行为边界提供支撑和依据，并促使其自觉为落实责任和推动职业教育高质量发展作出积极贡献。其二，在职业教育质量问责的具体进程中，要着力嵌入动态性的责任监督机制，在此过程中，职业教育质量问责的主体要基于相关政策法规的要求，对相关的问责对象开展持续和动态监督评价，如形成具体的考核细则，敦促相关客体对象履行职责和义务，并为提升教育质量不断作出努力[17]。其三，在职业教育质量建设出现问题之后，要着力嵌入严肃性的责任追查和追究机制，其中尤为紧要的是要在现有政策及法规的基础上，进一步形成更加具体与可操作性的责任追究细则条款，以确保追责过程精准有效和问责机制本身的权威性。

（三）完善运行机制，推动我国职业教育质量问责形成更加科学的操作模式

囿于目前相关政策法规对职业教育质量问责之程序界定的碎片化问题，当下迫切需要在制度整合的基础上作出系统性完善。一是启动的程序。应涵盖责任建构和责任督察等内容。其中，职业教育质量问责的主导主体要积极通过责任建构和巡查巡视等手段，对相关的问责客体对象进行日常监管，为有效应对各类责任问题做好防范工作。二是查证的程序。主要是对责任问题的研判作出规范，失责问题出现后，相关问责主体既要及时启动责任追究工作，又要秉持谨小慎微的理性态度对相关责任问题作出分析与研判，明确责任根源、杜绝随意性。三是申辩的程序。即基于程序正义和法治精神，积极赋予相关客体对象充分的申辩权，切实维护其合法权益，避免问责权被滥用。四是决定的程序。对于明确的失责问题，应形成量化追责标准，维护问责权威性。五是恢复的程序。问责不应绝对化，基于治病救人原则，对于可重新任用的客体对象，应形成再审程序进行考核恢复。

（四）完善公开机制，推动我国职业教育质量问责形成更加透明的运行模式

《中华人民共和国职业教育法》第四十三条明确要求各类职业教育机构及时、积极公开相关信息，以接受教育督导和社会监督。职业教育质量问责关涉到职业教育本身的高质量发展和现代职业教育体系的基础建构，理应属于信息公开的范畴。上述对职业教育质量问责嵌入机制和运行机制的全面性界定，也必然呼唤相关信息公开亦进一步走向全过程化。一是要积极推动职业教育治理主体和业务主体的信息公开，这是职业教育质量问责有效开展的基本前提，应结合其具体岗位分工和职能设置进行公开，为质量问责提供基本信息支撑。二是要积极推动职业教育质量问责的具体过程公开，特别是对于失责的根源及其直接、间接责任客体，应及时披露，以进一步维护程序正义。三是积极推动职业教育质量问责的结果公开，如通过官方平台及时发布问责处置信息，以接受舆论监督，确保职业教育质量问责不断强化公正性和权威性。

（五）完善引导机制，推动我国职业教育质量问责形成更加前瞻的认知模式

对于问责的建构和开展而言，科学的建构理念是机制和制度建构的基本前提。因此，在职业教育质量问责的机制完善过程中，亦需要积极推动相关的问责理念实现同步创新。其一，对于职业教育系统的内部而言，要积极提升质量问责对于职业教育高质量发展的积极效应，就要推动各主导主体形成更为科学的质量问责概念和思路，不仅要引导相关对象形成权责对等的治理理念，也要敦促其明确自身在推动职业教育高质量发展中的职责定位，更要通过实践使其积极树立自身行为的边界意识、危机意识和风险意识，从而为防止发展中各类质量问题的产生夯实理念根基。其二，对于职业教育系统外部而言，则要推动各类参与主体形成有序问责的科学理念，如积极推动职业教育质量问责的科学理念传播，提升社会参与主体的认知水平等，由此在促进其实现有序参与问责的基础上，为推动职业教育高质量发展营造良好环境。

参 考 文 献

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On the System Structure and Mechanism Improvement of Quality Accountability of Vocational Education in China

Wu Lingling， Hu Hongbin

Abstract  Quality accountability is an important guarantee for the high-quality development of vocational education. To promote the construction of vocational education quality accountability， we must make a deconstructive analysis of its structural system based on the subject， object， situation and operating procedure. At present， the quality accountability of vocational education in China needs to be improved. Education administrative departments and vocational education institutions at all levels should realize the improvement and mode innovation of the main body intervention mechanism， embedding mechanism， operation mechanism， publicity mechanism and guidance mechanism， so as to lay a more solid foundation for the high-quality development of vocational education.

Key words  vocational education; quality accountability; accountability procedure; accountability mechanism

Author  Wu Lingling， lecturer of Zhejiang Institute of Water Resources and Hydropower （Hangzhou 310018）

Corresponding Author  Hu Hongbin， professor of Zhejiang University of Finance and Economics （Hangzhou 310018）