环境保护税与黄河流域高质量发展

2023-06-27陈冲郭赛

税收经济研究 2023年2期

陈冲　郭赛

内容提要：文章利用2014—2020年黄河流域9省区101个地级市面板数据，构造强度双重差分模型，实证检验环境保护税与黄河流域高质量发展之间的关系。结果表明，环境保护税开征显著推动了黄河流域高质量发展，并且在考虑其他影响因素后结果仍然成立。具体到高质量发展的各个分维度指标，该政策对创新发展、协调发展与开放发展的影响积极显著，对绿色发展的影响还未显著体现，对共享发展具有负面影响。异质性分析发现：环境保护税对推动黄河流域下游地区的高质量发展作用最强，中游地区次之，上游地区最弱；对大、中、小型城市高质量发展的推动作用依次递减。

关键词：环境保护税；费改税；黄河流域；高质量发展

中图分类号：F812.424 文献标识码：A 文章编号：2095-1280（2023）02-0026-10

一、引言

黄河流域横跨我国东部、中部、西部9省区101个地级市，是我国生态保护屏障和经济发展的重要地带。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，提出保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2019年9月和2021年10月，习近平总书记分别在郑州、济南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，指出黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略，作出了加强黄河流域环境污染治理、推动黄河流域高质量发展的重大战略部署，阐明了黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义。黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略的提出，对于促进区域协调发展、提高人民生活质量等方面均具有重要意义（任保平和张倩，2019），势必成为推动我国新时代经济社会发展的重要动力。当前黄河流域各省区获得了新的发展机遇，但也面临着严峻的挑战。由于地理条件的限制，黄河流域生态环境脆弱、经济社会发展整体落后，并且土地、能源矿产等资源区域分布差异明显，自然环境承载力与经济社会发展之间存在突出矛盾。环境规制是促进黄河流域实现生态保护与经济发展共赢的重要手段。环境保护税政策作为市场激励型环境规制，是我国环保政策中较为重要的一项环境经济政策，对于改善环境和推动高质量发展发挥着积极作用（于连超等，2019）。长期以来，我国多运用排污许可证制度、环境行政处罚、排污费制度等环境规制工具进行污染治理，对环境保护和经济发展发挥了一定的积极作用（陶峰等，2021；李青原和肖泽华，2020）。随着经济高质量发展的要求和政策制度的改进，以排污费制度为主的环境政策手段，由于存在过多的行政干预和制度不合理等缺陷，不能很好地实现资源配置、发挥经济社会效应（于连超等，2021）。2022年，中央财政部门制定相关财税支持政策贯彻落实黄河流域生态保护与高质量发展战略，表明更加提倡基于市场机制的环境保护税政策这一环境规制手段来保护环境、推动经济发展（刘金科和肖翊阳，2022）。黄河流域生态保护和高质量发展是当前学术界关注的一个焦点，环境保护税政策能否提高黄河流域高质量发展水平，实现生态保护与经济发展共生的局面，是本文研究的出发点。环境保护税制度的实施，即环保“费改税”这个“准自然实验”为研究此问题提供了机会和证据。

目前，国内外有关环境保护税对经济发展影响的研究已经非常丰富，但是由于我国环境保护税开征时间较短，数据来源受约束，现有文献多为通过模拟测算方法或者利用排污费数据对环境保护税的经济政策效应进行研究，较少以2018年环境保护税政策即环保“费改税”为研究对象进行研究。同时，黄河流域生态保护和高质量发展战略近几年才开始实施，其与环境保护税之间关系的研究比较少。基于已有文献的研究，本文的主要边际贡献如下：第一，研究视角新颖。环境保护税作为我国主要的绿色税种，对我国环境保护和高质量发展具有长远影响。本文从2018年环保“费改税”这一政策出发，研究环保税收政策对黄河流域高质量发展的影响。第二，本文从创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念出发，多维度构建黄河流域高质量发展评价体系。第三，在阐述环境保护税对黄河流域高质量发展的影响机制基础上，本文利用2014—2020年黄河流域101个地级市面板数据，实证探究了环境保护税政策对黄河流域高质量发展的影响，并从流域异质性和城市异质性视角进行了更深层次的研究，为完善环保税政策、促进黄河流域高质量发展提供政策建议。

二、理论机制

为进一步保护环境，减少污染物排放，实现可持续发展的目标，2016年12月25日《中华人民共和国环境保护税法》发布，并于2018年1月1日起施行。黄河流域高质量发展具有全面性、区域性、多维性的特点，结合高质量发展的内核，本文从创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展五个维度来分析环境保护税对黄河流域高质量发展的影响。

（一）环境保护税与创新发展

创新发展是黄河流域高质量发展的潜在动力。黄河流域自然资源丰富，是我國的能源基地，然而前期以自然资源、劳动和资本为主要投入的生产方式，不仅造成了黄河流域自身对自然资源的过度依赖，而且减少了技术创新投入。粗放型经济发展和污染型产品生产可以带来短期利益，但是从长期来看，这种发展模式难以持续，缺少创新投入的发展形态，难以适应新时代高质量发展的要求。创新是引领发展的第一动力，黄河流域高质量发展离不开创新的支撑，科技创新是实现黄河流域高质量发展的基础（任保平和裴昂，2022）。环境保护税法的实施给企业带来了外部政策压力，特别是相对于排污费更高的征收标准以及更严格的征管力度给企业生产发展带来了税收成本负担，但也带来了环保领域产业的发展机遇。为减轻成本负担和获取利润，企业会增加研发投入进行技术创新活动，加快传统生产技术向高新生产技术和绿色生产技术过渡。企业高新生产技术创新和绿色生产技术创新，提高了能源要素使用效率，增加了其他非能源要素的投入，减轻了企业对自然资源的过度依赖，成为引领发展的新动能。

（二）环境保护税与协调发展

黄河流域协调发展是我国区域经济协调发展的重要组成部分。加快产业结构优化升级、促进生态环境保护与经济协调发展和全流域共同发展，对实现黄河流域高质量发展具有重要意义。目前黄河流域发展仍存在不协调现象，主要表现在生态环境保护与经济发展不协调、产业结构不够合理、上中下游发展不平衡等方面。黄河流域上游、中游、下游地区之间的资源要素分布和生态环境保护力度差异大，存在高端产业与中低端产业发展不均衡现象。部分地区资源类产业发展迅速，主要以重化工高污染产业为主，而高新技术产业和战略新兴产业较少，产业层级较低且单一，产业发展相对滞后。黄河流域协调发展的实现需要国家政策的推动。环境保护税的实施体现了政府环境保护的决心，给企业未来投资和发展方向的预期带来一定影响，驱动企业增加环保投资和研发投入，使得产业结构由劳动密集型和污染型产业向技术密集型和清洁型环保产业转变，助力产业结构优化升级。我国环境保护税开征以来，虽然在制度设计等方面还有待进一步完善，但是相对于排污费制度更能促进环境改善和高质量发展，实现双重红利目标，有利于生态环境保护与经济协调发展。此外，企業环保投资和研发投入的增加，在推动产业结构优化升级的同时，还会加速人才、资源和技术在上游、中游、下游地区之间的流动，促进各地区均衡发展。

（三）环境保护税与绿色发展

黄河流域高质量发展目标的实现与生态环境保护工作息息相关。由于复杂的地理环境和气候条件，黄河流域生态环境本身就较为脆弱。黄河流域整体发展水平不高，与东部地区相比具有明显差异，缺少技术和资本要素的投入。前期严重依赖自然要素的粗放型发展削弱了黄河流域生态环境承载力，资源的过度开发以及生态保护意识薄弱给黄河流域生态环境带来了严重威胁。黄河流域近些年来城镇化水平不断提高，城市的盲目扩张和工业的发展降低了绿色植被覆盖率，增加了污染物排放量，严重制约着黄河流域高质量发展（何爱平和安梦天，2020）。更高强度的环境税收政策的实施对于黄河流域生态环境保护具有重大意义。一方面，环境保护税的实施体现了政府保护环境的决心。环境保护税法具有法律意义上的强制性和更严格的征管措施，能逐步提高污染物排放单位的纳税遵从度，并且减免优惠政策等差别化征收的税制设计，将会激励企业减少污染物排放，引导企业进行清洁生产。另一方面，环境保护税政策的实施给企业营造了良好的竞争环境，“多排多征、少排少征、不排不征”的正向减排机制使得企业之间的竞争更加公平，企业难以通过以环境为代价无限制的生产发展来获取竞争优势。这有利于激励企业加大环保投资进行技术创新、改进传统生产方式。技术的进步提高了能源要素使用率、减少了污染物的排放，从而发挥保护生态环境的政策作用，助推黄河流域高质量发展。

（四）环境保护税与开放发展

在全球一体化的背景下，开放发展成为高质量发展中的重要一环。黄河流域各省区间发展水平、地理环境和自然资源存在较大差异，尚未形成坚实的产业纽带，对外开放程度也相对较低。环境保护税的实施提高了黄河流域生态环境保护工作强度，减少了污染物的排放。各地区生态环境更加美好，对提升黄河流域国际形象、吸引外资具有一定积极作用。同时，对于国内企业来说，环境保护税的实施，倒逼企业进行技术研发活动，促进企业转型升级，从而增强企业的核心竞争力，企业技术创新和生产效率的提升也将推动企业扩大对外投资规模，助力黄河流域开放发展（安孟和张诚，2022）。对于外资企业来说，开征环境保护税提高了黄河流域环境规制水平，其为了长期战略性发展势必会进行自身技术创新，提高能源使用效率、减少污染物排放，进而通过溢出效应显著提升内资企业创新水平（诸竹君等，2020），从而推动黄河流域实现高质量发展。

（五）环境保护税与共享发展

黄河流域居民社会福利水平整体偏低，各地区之间的发展水平差异较大。实现各地区资源共享、成果共享，提高居民福利水平，是黄河流域高质量发展的最终目标。从环境角度来看，由于污染物的排放具有空间溢出性（张可和汪东芳，2014），本地区污染物的排放会给临近地区环境造成负面影响，因此环境污染给地方政府环境保护工作造成一定的支出压力，而且还可能会导致政府资金向污染严重的地区倾斜，不利于地方共享发展。环境保护税相对于排污费，更能降低企业污染物的排放。本地区环境质量的提升在改善邻近地区的环境质量、实现环境福利共享的同时，也缓解了地方政府环保支出压力，使地方政府加大对居民福利等方面的资金投入。从经济角度来看，开征环境保护税激励企业创新、推动产业优化升级，不仅加快了要素的流动，实现资源共享，而且还有利于地方经济的发展，实现经济成果共享。此外，环境保护税作为地方税税种，增加了地方税收收入，强化了地方政府的财政支出能力，将进一步助推黄河流域高质量发展。

三、研究设计

（一）数据来源

本文将2014—2020年黄河流域9个省区101个地级市作为研究对象，基于面板数据分析环保“费改税”政策对黄河流域高质量发展的影响。由于山东省莱芜市于2019年撤市划区，因此将莱芜市2019年及以后年份的数据剔除。本文的研究数据主要来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城乡建设统计年鉴》、各地级市统计年鉴及国民经济和社会发展公报、EPS数据库和国泰安（CSMAR）数据库，部分数据通过手动收集、计算所得，个别城市年份缺失数据采用插值法补齐。

（二）变量选取

1.被解释变量

本文的被解释变量为黄河流域城市高质量发展水平评价指数。根据我国新时代高质量发展的理论内涵，同时结合黄河流域各地区的环境保护和经济发展状况，本文借鉴刘佳和黄晓凤（2021）、孙豪和桂河清（2020）等人的研究思路和方法，分别从创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五个维度来构建黄河流域城市高质量发展水平评价体系，具体内容见表1。根据既有文献的做法，本文在构建高质量发展水平评价体系基础上，使用熵权法对各个指标分别确定权重，然后根据计算后的各指标权重与数据标准化处理后的数值，综合计算黄河流域城市高质量发展水平评价指数。

2.核心解释变量

本文将环境保护税政策效应，即环保“费改税”政策效应作为核心解释变量，同时设置政策虚拟变量和时间虚拟变量。各省区市对于当地污染物排放征收标准的制定具有较强的自主性，导致各省区市对于本地污染物排放的征收标准存在差异。环境保护税政策的实施力度不同导致该政策对各省区市的高质量发展水平影响不同。本文以环境保护税征收标准的中位数为基准，若研究样本中地级市所在省区的环境保护税征收标准大于黄河流域整体的环境保护税征收标准中位数，则赋值为1，反之为0。将环境保护税政策开始实施年份2018年及之后的年份作为事件年，赋值为1，反之为0。核心解释变量为政策虚拟变量和时间虚拟变量相乘得到的交互项。

3.控制变量

黄河流域高质量发展还受多种因素影响，控制变量缺失会造成结果的偏失。为保证实证结果更加真实，借鉴现有文献，本文选取以下控制变量：（1）人口密度，用各市年平均人口与行政区域面积的比值取对数后表示。（2）城镇化率，以地区城镇总人口与地级市总人口的比值表示。（3）税收负担，用一般公共预算收入占GDP的比重表示。（4）财政自给率，以地方一般公共预算收入与地方一般公共预算支出的比值表示，用来衡量地方政府的内生改革动力和财政收支能力对高質量发展的影响。（5）人力资本，采用每万人在校大学生数来表示。

（三）模型设定

为了避免内生性问题的困扰，采用强度双重差分计量模型进行面板数据回归。借鉴黄纪强和祁毓（2022）的做法，根据城市所在省区环保税征收标准是否大于黄河流域整体征收标准中位数来划分实验组和对照组，建立相对强度双重差分模型。基准模型如下：

Yit=β0+β1didit+∑njβjcontrolit+μi+γt+εit （1）

其中，Yit为被解释变量，表示高质量发展水平评价指数；政策虚拟变量和时间虚拟变量相乘得到的强度交互项didit为核心解释变量，表示城市i在第t年征收标准是否大于中位数；controlit为一系列可能会影响黄河流域高质量发展的其他控制变量；μi、γt和εit分别表示城市固定效应、年份固定效应和随机扰动项，用以尽可能减少其他因素的影响，还原环保“费改税”政策的实施结果。强度交互项系数β1是本文重点关注的变量系数，用来衡量环保“费改税”政策对黄河流域高质量发展的影响程度。

四、实证结果及分析

（一）基准回归结果

表2列示了式（1）的基准回归结果。模型（1）为不添加控制变量的回归结果，核心解释变量的系数为正且在5%的显著性水平下显著。为了更准确地估计环保“费改税”对黄河流域高质量发展的影响，同时考虑各城市的个体差异和时间趋势影响，模型（2）-（4）控制城市个体效应和年份时间效应并加入控制变量。加入控制变量后，结果显示，核心解释变量的系数均为正且显著，并且加入控制变量的双向固定效应模型比不加时的显著性更好，表明2018年环保“费改税”政策实施后，该政策对黄河流域高质量发展具有显著的积极助推作用。

为进一步解析环保“费改税”对黄河流域高质量发展的影响，本文分别将高质量发展的五个分维度指数作为被解释变量，采用式（1）所示的强度双重差分模型进行回归分析，回归结果如表3所示。由表3中模型（1）-（5）的回归结果可知，环保“费改税”对黄河流域高质量发展的推动作用主要体现在创新发展、协调发展和开放发展这三个维度上，政策效应暂时还未在绿色发展维度体现，并且在共享发展维度上具有负面影响。回归结果表明，环保“费改税”促进了黄河流域城市创新投入、经济结构合理化和对外开放，从而提高了创新发展水平、协调发展水平和开放发展水平。环保“费改税”对黄河流域城市的绿色发展水平的影响尚未显著体现，有可能是因为目前各省区实施的环境保护税政策基本上是对以往排污费政策的平移过渡，征收标准上的提升较少（唐明和明海蓉，2018；刘贵贤等，2022）。但相信随着政策的实施和税收征管的强化，环境保护税将会体现出比排污费更加显性的绿色效应。环保“费改税”对黄河流域城市共享发展水平具有负面影响，可能是因为环保“费改税”后，与排污费相比，税收的法律作用更加凸显。为加快地方环境污染治理、发挥税收法律的强制性和权威性，地方政府将更多的资源集中于污染严重、迫切需要进行生态保护的地区，从而一定程度上降低了黄河流域共享发展水平。

（二）平行趋势检验

平行趋势假定的成立是使用双重差分估计结果有效的重要前提。政策实施之前，实验组和对照组的变化趋势相同，研究对象没有显著变化，政策实施之后，研究对象发生显著变化，则研究对象满足平行趋势假定，回归结果才真实有效。本文借鉴李磊和马欢（2022）的做法采用事件研究法对黄河流域高质量发展水平指数进行平行趋势检验。从图1可知，政策实施前，实验组在高质量发展水平指数上的系数变化相对于控制组不显著，并且其95%的上下置信区间包含了0点；政策实施之后，指数显著上升，通过了5%及更小的显著性水平检验，并且其95%的上下置信区间显著异于0。结果说明，环保“费改税”实施前，各个城市的高质量发展水平不存在实质性差异，通过了平行趋势检验。

（三）稳健性检验

为确保研究结果的真实可靠，本文采用几种方法进行了一系列稳健性检验。一是考虑到黄河流域高质量发展可能会受到工业化发展的影响，表4中模型（1）加入工业化水平作为控制变量，用第二产业增加值占GDP比重表示。二是由于2020年新冠疫情爆发，世界各国的经济发展受到影响，我国经济虽较稳定，但也受到一定冲击。为避免疫情对高质量发展造成影响而导致本文的回归结果存疑，表4中模型（2）删除2020年的数据。三是考虑到其他与环境有关的政策变化，进而控制其他相关政策对回归结果的干扰。2014—2015年，国家发改委、财政部和环保部要求各省区市结合实际，实行差别化排污收费政策，调整污水、废气主要污染物的征收标准。因此，表4中模型（3）缩短年限，把2014年和2015年的数据剔除，排除排污费政策变动可能造成的影响。四是删除省会城市。考虑到省会城市行政级别更高，对环境保护税政策的执行力度更强，市场经济较为完善，表4中模型（4）删除省会城市，缩减样本量进行稳健性检验。五是把环境保护税政策实施年份提前。《中华人民共和国环境保护税法》于2016年12月25日发布、2018年1月1日起施行，考虑到各地对政策的实施存在一定预期，因此把政策实施年份提前到2017年进行检验。从表4中模型（1）-（5）的稳健性回归结果中可以看出，环保“费改税”对黄河流域高质量发展水平综合指数的影响依旧是积极显著的。稳健性检验的结果与基准回归一致并且系数值也没有较大波动，说明本文的实证研究结果是稳健有效的。

（四）动态效应检验

随着政策的实施，环保“费改税”对黄河流域高质量发展的影响强度也可能存在差异。为进一步研究政策的动态效應，本文对环保“费改税”的政策效果进行动态分析。结果表明，无论是否加入控制变量、城市固定效应以及年份固定效应，政策实施后的2019年和2020年要比政策实施当年的政策效果更好，并且2020年的估计系数要高于2019年。可见政策实施后，环保“费改税”每年都对黄河流域高质量发展具有显著的助推作用且政策效应作用强度逐渐提升。

（五）异质性检验

黄河流域横跨我国东部、中部、西部9省区101个地级市，各地区在经济体量和政策执行力度等方面存在差异，环保“费改税”对不同地区高质量发展的影响也不尽相同。为进一步探究政策效应可能存在的差异，从以下两个方面对环保“费改税”的政策效应进行异质性分析。

1.分流域样本回归

本文将黄河流域9省区划分为上游、中游和下游三个区域，其中上游区域包括青海、宁夏、甘肃、四川和内蒙古五个省区的地级市，中游区域包括陕西、山西和河南三个省份的地级市，下游区域包括山东省的地级市。从表6模型（1）-（3）的回归结果看，环保“费改税”对黄河流域上游、中游和下游三个区域的高质量发展水平均有显著的正向提高作用，并且存在差异。具体而言，下游区域作用程度最强，中游次之，上游最弱。这可能是因为，黄河下游地区的资源环境和经济发展质量较好，对于环保相关政策的执行力较高。黄河中游地区多为中西部城市，存在人口基数大、环境保护力度较弱等问题。同时，中游地区重工业企业和低端高污染企业较多，环境污染较为严重。但环保“费改税”仍推动了企业创新研发和转型，促进了可持续发展，提升了高质量发展水平。由于自然环境条件的差异，黄河上游地区与黄河中下游地区相比，环境承载力弱，环保相关的地方政策不够完善，并且经济发展基础薄弱，高质量企业数量较少，高质量发展水平要低于中部、东部地区。但随着近些年“推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案”等重大政策的提出，以及“一带一路”倡议、“脱贫攻坚”战略、“新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见”等的实行，强化了环境保护与高质量发展之间的联系，黄河上游地区高质量发展新格局已具备了坚实的政策基础。

2.分城市类型样本回归

环保“费改税”对黄河流域城市高质量发展水平的作用强度可能会因城市规模而存在差别，本文进一步分析环保“费改税”对不同类型城市高质量发展水平的影响。城市类型划分的依据是2020年国家住建部发布的《2018年城市建设统计年鉴》中的各个城市城区人口数据。回归结果显示，环保“费改税”对黄河流域大型城市、中型城市和小型城市高质量发展均有着显著的正向推动作用，并且政策作用程度存在差异：大型城市>中型城市>小型城市。

五、研究结论与政策建议

基于本文研究，可以得到以下结论：第一，总体看，环保“费改税”显著推动黄河流域高质量发展。分维度看，环保“费改税”对创新、协调和开放发展均具显著促进作用，对绿色发展的影响不显著，对共享发展有负向影响。第二，从政策效应看，该政策对黄河流域高质量发展的积极效应越来越好。第三，从流域异质性看，环保“费改税”对推动黄河流域下游高质量发展的效应最高，对上游效应最低。从城市异质性看，环保“费改税”显著提高了黄河流域不同类型城市的高质量发展水平，提高程度具有异质性。结合目前黄河流域生态保护现状与高质量发展要求，提出以下政策建议：

首先，进一步完善环境保护税政策，推进黄河流域高质量发展。目前，我国环保税政策实施时间较短，大部分省份只是将该政策作为排污费制度的平移过渡，在实施手段、征收对象、征收标准等方面的实质性变化不大。因此，地方政府应进一步完善环保税政策，加强黄河流域生态保护工作。具体而言，可适当提高环境保护税征收标准，将其与排污费政策显著区别开来。水资源污染管理是黄河流域生态环境保护工作中的重要一环，适当提高水污染物征收标准、推动各省正在试点的水资源税扩围，可以更全面地进行生态环境保护。同时，要加强环境保护税征管。税务部门应增强与环保部门联合征管的协同性，发挥税收征管的强制性。地方政府应加大对本地区技术创新、居民社会福利和基础设施建设的财政支持，提高环境共享和成果共享水平。

其次，精准施控环境保护税政策，提升各地区高质量发展水平。各地区的生态环境保护工作和高质量发展程度存在差异，对于环境保护税的实施要因地制宜，精准施策。黄河上游地区要紧靠国家的倾斜政策，加快环保技术升级，推动生态保护工作和高质量发展。中下游地区也应加大企业环保相关税费的减免，激励企业进行绿色环保的技术创新。税务部门和环保部门要加大环保监督工作力度，激励低端产业转型，提升地方高质量发展水平。大型、中型、小型城市之间要加强联系，加快资金、技术、人才、信息等高质量发展要素的均衡流动。

最后，构建环境保护税体系，发挥各税种的协同作用。目前我国有关环境保护的税种较多，除了环境保护税之外，还有资源税、消费税、车辆购置税、耕地占有税等绿色税种，并且增值税、企业所得税等税种中也有部分与环保相关的优惠政策。在环境保护税的政策制定上，地方政府具有一定的自主性，应结合当地生态环境保护情况和高质量发展水平，合理设置环境保护税政策中的征收标准、优惠政策等内容，构建以环境保护税为主，其他绿色税种和相关优惠政策为辅的具有地方特色的绿色税收体系，发挥税种间的绿色协同作用，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

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