财政压力、税收分成与公共支出结构偏向

储德银　张鹭月

内容提要：构建激励相容的新型央地财政关系，有利于强化地方政府以高质量发展为目标导向的行为逻辑。文章构建了动态面板回归模型，对286个地级市2007—2019年数据进行实证分析，以了解财政压力和税收分成对地级市政府公共支出结构的影响。研究发现，财政压力增加导致地级市政府降低民生性支出占比；总税收分成与公共支出结构偏向之间关系虽为正但不显著。通过面板门槛回归模型，以总税收分成为门槛变量发现，财政压力对公共支出结构偏向不仅存在显著非线性负效应，且伴随分成比例增加呈先降后升“U”型变化特征。通过分地区和分税种进一步考察，发现财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应具有显著异质性。

关键词：财政压力；税收分成；公共支出结构；地方财政

中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2023）02-0001-13

一、引言

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”当前我国经济面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力。而且，当前我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。构建激励相容的新型央地财政关系，不仅有助于强化地方政府坚持以经济高质量发展为目标的行为逻辑，还可以通过提升地方治理效能更好满足人民需求。然而，分税制改革虽在一定程度上理顺了中央与地方政府的收入划分关系，但也通过“财权上收、事权下解”在央地政府间形成了收支非对称的治理格局，加剧了地方政府尤其是省以下政府的财政压力。随着深化体制改革的推进以及经济社会环境的复杂多变，较大财政压力下地方政府收支行为的异化及其经济社会负面影响不断累积。尤其在“政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”双重激励机制作用下，地方政府公共支出结构具有明显的生产性支出偏向。换言之，地方政府的教育、医疗和住房等民生性支出被生产性支出过度挤占，导致民生性公共服务供给不足（刘俸奇等，2021）。立足中国式分税财政体制，科学的税收分成制度通过灵活调整纵向政府间税收收入的分配，不仅能化解财政压力对地方政府产生的激励扭曲，还能优化地方政府公共支出结构并促进经济高质量发展。故此，本文试图从理论和实证两方面，诠释财政压力、税收分成与公共支出结构偏向之间的作用机制，为缓解地方政府财政压力、优化公共支出结构提供决策参考。

央地政府间财政收支失衡是分权体制国家的普遍现象，由此伴生的地方财政压力问题也成为国内外学者研究的焦点。鉴于公共支出结构是观察政府职能履行的有效窗口，已有文献围绕财政压力与公共支出结构间的关系展开了探索。多数学者认为，财政压力是影响地方公共支出结构的关键因素（Castro，2017），财政分权改革虽然赋予了地方政府较大财政自主权，但加重了地方财政压力并导致政府支出结构扭曲（Keen et al.，1997）。比如，较大财政压力会迫使地方政府增加生产性支出，相对忽视公共服务供给（Que et al.，2019）。与此相反，Innes et al.（2015）以发达国家为观察样本发现，2008年金融危机后中央政府削减补贴导致地方财政压力增大，地方政府为保障民生性支出，倾向选择降低基础设施建设等生产性支出。

储德银和邵娇（2018）认为中国式财政分权改革不仅塑造了纵向政府间收支分权的非对称格局，而且显著影响了地方政府公共支出行为的选择。伴随企业所得税分享改革、取消农业两税等税制改革的实施，地方财政收支缺口日益膨胀（谢贞发等，2017）。为缓解财政压力与积累晋升资本，地方政府倾向扩张可产生直接经济效益与拉动自有收入增长的生产性支出，相对忽视甚至压缩民生性支出（龚锋和卢洪友，2009；陈晓光，2016；陈思霞等，2017；吴敏和周黎安，2020）。杨得前和汪鼎（2021）通过分析我国地级市数据发现，为应对财政压力增加，地级市政府在生产领域和民生领域均会采取“有保有压”的支出策略。虽然税收分成制度是化解地方财政压力的有效举措，亦是激励与约束地方财政收支行为的关键制度安排，然而令人遗憾的是，很少有学者将财政压力、税收分成与公共支出结构三者纳入同一框架进行分析，仅有零星文献略有显现。譬如，马光荣等（2019）发现，地级市所得税分成比例提高将导致地方政府增加生产性支出占比。谢贞发和张佼雨（2021）发现，税收分成率增加激励地級市政府强化“税基增进型”公共产品配置，相对弱化甚至减少“非税基增进型”公共产品供给。

为此，本文将围绕财政压力、税收分成与公共支出结构之间关系展开研究，与已有研究相比，在以下三方面或有创新：一是尝试从理论层面诠释三者间的多维作用机制；二是构建动态面板回归模型，针对财政压力与税收分成对地方政府公共支出结构的影响进行考察；三是从分地区和分税种两个层面进行异质性考察，进一步探究财政压力对公共支出结构的非线性效应是否伴随税收分成比例的改变而发生变化。

二、理论机制和研究假设

（一）财政压力对公共支出结构的直接作用机制

首先，过重的财政压力会促使地方政府支出向可促进辖区经济发展和税源增加的生产建设性支出倾斜。地方政府收支缺口会随其自有财力与事权错配程度加深而不断扩大，发展地方经济寻求财政收入持续稳定增长，就成为压力体制下地方政府的最优选择。正因如此，地方政府的公共支出行为通常会优先考虑辖区企业的发展需要，而相对忽视居民对民生性公共产品的需求，导致公共支出结构转向“重经济、轻民生”。

其次，地区间横向竞争催生的隐形财政压力进一步加剧地方公共支出结构偏向。囿于资源禀赋差异，落后地区政府在横向竞争中需要付出更多的财政努力，如提高税率或扩大征税范围等，但税负增加有可能助推辖区内资源外流。为了避免税源流失并在“公共服务标尺”竞争中获利，落后地区政府倾向于强化对中央转移支付的依赖，这加剧了地方财政预算软约束，导致地方公共支出结构更加扭曲，且通常表现为投资过度而公共服务支出不足（Keen et al.，1997）。

最后，生产性支出和民生性支出的固有差异是地方政府公共支出结构偏向的原因之一。生产性支出为辖区企业扩大再生产提供了支持，通过完善辖区硬件设施还有助于吸引外部要素流入，进而提高经济产出。而民生性支出投资周期较长，回报见效慢，短期内难以拉动经济增长。而且，生产性支出形成的经济效益具有较强的独享性特征，民生性支出则具有显著外部性，这种差异无疑是引发财政分权体制下政府支出向生产性领域倾斜的内在根源（张宇，2013）。

綜上，提出研究假设1：财政压力上升会促使地方政府增加生产性支出，相对减少民生性支出。

（二）财政压力伴随税收分成比例变化对公共支出结构的作用机制

首先，在事权与支出责任不变的情况下，当地方税收分成比例较低时，政府税收收入水平降低，自有财力相应减少，其公共支出结构势必会有所调整。尤其当财政支出规模存在一定刚性时，地方政府需要在支出项目之间进行策略安排。加之生产性支出与民生性支出的不同属性与效益分配，地方政府有可能倾向于将有限的财政资金投入生产性领域，忽视民生性支出。伴随地方政府税收分成比例的提高，财政压力得以减轻。在拥有更多财政自主权和自有财力的前提下，地方政府有可能在保增长保运转的基础上，优化财政支出结构与资金分配方案，扩大民生性项目的资金供给，对原有支出结构进行校正。

其次，政府间围绕事权与支出责任的策略互动有助于提高地方税收分成比例，从而激励其调整公共支出结构。上级政府为缓解财政压力抑或取得财政盈余，倾向将支出责任下沉。而此时下级政府以更了解辖区居民公共需求偏好以及更好落实上级大政方针为筹码讨价还价，要求上级政府提高其税收分成比例。理论上，上下级政府间的博弈结果通常是上级政府一方面下移支出责任，另一方面提高下级政府的税收分成比例，这在一定程度上有助于促使下级政府调整或优化公共支出结构。

最后，当前增值税和企业所得税是各级政府税收收入最重要的构成部分，这两个税种分成比例的变化，影响地方财政的自有财力及支出行为选择。当地方所占增值税分成比例较低时，存在两种可能：一是地方政府为扩大增值税收入规模而大力发展增值税应税行业，如为辖区内纳税企业提供补贴等；二是地方政府选择“不作为”，即维持现有增值税收入规模，但经济绩效考核压力极易导致“道德风险”。上述两种情形下，地方政府均倾向扩张生产性支出规模，相对挤压民生性支出。与之相对，当增值税分成比例提高时，税收收入增加，财政压力缓解，地方政府不仅具有积极性发展相应产业，亦为保障与改善民生性公共品供给提供了可能。与之类似，当地方所占企业所得税分成较低时，地方政府缺乏主动强化税收努力抑或征管效率的积极性。由于放松税收努力导致的税收流失以及市场竞争格局改变，容易引发区域资源配置失衡并加剧地区间横向差异，最终影响政府对民生性公共产品的供给规模与质量。反之，当企业所得税分成较高时，为提升自有财力水平以缓解财政压力，地方政府倾向于提高税收征管效率，收入侧征管效率的提高势必传导至支出侧，为优化公共支出结构奠定基础。

综上，提出研究假设2：伴随央地政府间税收分成比例的调整，财政压力对地方政府公共支出结构偏向具有显著的非线性效应。

三、变量定义、数据来源与统计特征

（一）变量定义

1.被解释变量：公共支出结构偏向（PEStr）

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段。地方政府通过经济高质量发展不断优化公共支出结构，从量和质两个维度提升民生性公共服务供给。为此，本文借鉴储德银和邵娇（2018）的研究，以民生性支出占一般公共预算支出的比重度量地方政府公共支出结构偏向情况。同时，鉴于教育、社会保障和就业、医疗卫生等支出基本覆盖政府在民生性公共服务改善上的投入（孙开和张磊，2020），本文以这三者支出之和代表政府民生性支出水平，公式如下：

其中，PEStr代表公共支出结构偏向情况，取值在0到1之间。其值越接近于0表明一般公共预算支出中民生性支出占比越小，即存在“轻民生、重建设”的结构偏向特征；越接近于1，表示地方政府越重视民生性公共服务供给。因我国2006年实施的政府收支分类改革导致公共支出科目与统计口径在2007年前后发生较大差异，以及部分地级市关键年份数据不全，本文最终仅对286个地级市2007—2019年间的公共支出结构偏向进行测度。同时，鉴于我国地区间经济发展不平衡现象长期存在，本文按照经济发展水平对286个地级市进一步划分为发达与欠发达的地级市，力图更加全面地呈现地方政府公共支出结构变化的趋势特征与演变规律。具体是借鉴贾俊雪等（2016）的经验做法，将人均GDP小于等于样本中位数的地级市作为欠发达组，大于样本中位数的地级市作为发达组。

2.核心解释变量之一：财政压力（FP）

虽然国内外学者针对财政压力的内涵尚未形成共识，但纵观既有研究，主流方法是采用政府一般公共预算收支缺口占一般公共预算收入的比重进行测度（杨得前和汪鼎，2021；祝继高等，2020）。为此，构建公式（2）测度地级市财政压力水平，其值越大表明政府财政压力越大。

如图1，2007—2019年间我国地级市政府财政压力呈现先升后降、然后再上升的演变趋势。2009年和2014年是财政压力变化的两个分水岭。究其原因，2007年下半年伊始受金融危机影响，经济增速放缓，政府财政收入水平降低。为化解经济下行压力，中央政府主导实行扩张性财政政策，导致地级市政府收支矛盾加剧，财政压力攀升。2009年之后，随着我国经济摆脱全球金融危机的冲击，经济增长步入合理区间，政府财政收入汲取水平相应提高，地级市财政压力有所缓解。另外，近年来因减税降费力度不断加大以及支出刚性，收支两端形成的冲击导致财政压力从2015年开始显著上升。而且，不同地区面临的财政压力水平差异较大，欠发达地级市财政压力显著高于发达地级市。可见，不同地区间资源禀赋与财政能力差异导致各地政府面临的财政压力不同。地级市政府如何策略性调整自身收支行为，这又将如何在政府公共支出结构维度予以呈现，是本文关注的重点。

3.核心解释变量之二：税收分成（Share）

分税制改革以来，省以下税收分成制度呈现的是一个动态体系，体现在两方面：一是中央并不过多干涉地方各级次间的分成比例，分成契约呈现多样化，这使得政府可以基于具体约束决定财权和事权的匹配；二是各级政府间的分成比例并非一成不变，而是可以通过多种补充条款予以完善，这使得政府可以像企业一样通过契约条款的变化来提升激励效果。理论上，税收分成是影响财政压力与公共支出结构之间关系的重要调节变量，分成比例的高低很大程度上制约着地级市政府的财政压力水平与公共支出行为选择。为此，本文将税收分成作为门槛变量引入计量模型。实际中我国省以下地级市政府税收分成比例存在较大差别，理论上对地级市（不含市辖区、县级市）税收分成比例的度量应为地级市政府实际所分得的税收收入除以当期实现的总税收收入。由于地级市层面税收数据可得性较低，借鉴周黎安和吴敏（2015）、吕冰洋等（2016）的做法，考虑一省内各地级市税收分成比例大致统一，以一省地级市政府获得的税收收入总和除以税务部门从该省组织的全部税收收入，来代表地级市政府的税收分成率。具体计算公式如下：

首先，2007—2019年间我国地级市税收分成水平总体呈上升趋势（见图2），由2007年的0.37上升至2016年的0.44。由于大力实施减税降费，这一指标在2017年后稍有下降并保持稳定，2019年为0.43。增值税分成受样本期内金融危机与“营改增”试点影响先降后升，由2007年的0.17下降至2012年0.16，到2016年出现跃升，到2019年达0.35。企业所得税分成受样本期内金融危机与内外资企业“两税并轨”改革影响，亦呈现先降后升趋势。其次，地级市间税收分成水平差异明显。比较发达与欠发达地级市数据可见，发达地级市所得税分成水平高于欠发达地级市。换言之，较之欠发达地级市，发达地级市自主财力水平较高。最后，税种间地级市分成亦存在差异。地级市增值税分成水平显著低于企业所得税分成水平，这表明增值税与企业所得税分成逻辑有所区别。较之增值税，上级政府倾向下移企业所得税分成，致使地级市政府具备较高的企业所得税征管与分配自主权。

4.其他控制变量

为尽可能避免因遗漏变量而导致模型估计结果出现偏误或不一致问题，依据相关经济理论和现有经验，在实证模型中引入如下控制变量：一是人均GDP（lnpgdp）。以人均实际国内生产总值（2007年为100）取自然对数来衡量。二是实际利用外资比重（Forrate）。实际利用外资水平的变化可以从侧面反映政府政策走向，财政支出会偏向某个领域以期引导其发展。参照杨得前和汪鼎（2021）的研究，实际利用外资占比=实际利用外资额/GDP。三是人均財政收入（Rev）。这一指标能够衡量地级市政府的财力状况，以各地级市政府一般预算公共收入除以该市年末总人口数后取自然对数得到。四是固定资产投资（Invest）。这一指标侧面反映了当期社会生产性资本需求。以各地级市固定资产投资占该市GDP的比重度量。五是城镇化率（Urban）和人口自然增长率（Npg）。一方面，城镇化水平与人口自然增长率较高地区的公共品需求较大，人口积聚产生的成本分摊效应也有助于政府提高民生性支出水平。城镇化水平的提高，有助于促进与公共服务相关的可持续发展目标的实现。另外，人口增加也意味着政府提供公共需求的种类、管理难度的增加，从而会提高财政支出规模，增加基本公共服务供给。另一方面，考虑到公共服务的供给可能受制于政府财力，强化民生性公共服务供给需要寻求更多资源支持。人口规模膨胀会导致就业压力攀升，地级市政府需要增加生产性财政支出以拉动经济增长、创造就业岗位以及完善基础设施建设。因此，本文将城镇化率与人口自然增长率纳入实证模型，以市辖区人口数/该市总人口数度量前者，人口自然增长率=出生率-死亡率。

（二）数据来源及统计特征

以上数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》等权威年鉴资料，以及Wind数据库、EPS数据平台、各省份历年统计资料、部分地级市统计年鉴和统计公报、部分市政府官网的财政决算数据和公开申请渠道等。本文最终的样本为2007—2019年间286个地级市的面板数据。鉴于直辖市的行政级别以及税收分成等方面与地级市存在系统性差别，删除了北京、天津、重庆和上海的数据。由于数据可得性问题，剔除了西藏数据。对于部分缺失的数据，通过插值法进行了填充，并对被解释变量、解释变量和控制变量进行前后各0.5%的缩尾处理。各变量的描述性统计特征如表1。

四、财政压力对地方政府公共支出结构偏向的直接效应

（一）计量模型设定

为考察财政压力对公共支出结构偏向的直接效应，考虑到公共支出结构偏向在理论上具有一定的递延效应（储德银和邵娇，2018），拟建立以下动态面板数据模型（6）进行实证考察：

（6）

其中，公共支出结构偏向（PEStr）和财政压力（FP）分别是被解释变量和核心解释变量，Xit是一系列控制变量组成的向量，εit为随机误差项。

（二）模型检验与结果估计

为消除以上模型中可能存在的内生性问题，采用系统GMM方法对其进行估计。估计过程中，通过比较采用不同滞后阶数的估计结果及相应的二阶残差自相关检验结果，进而最终确定模型（6） 中包含公共支出结构偏向的最大滞后阶数为1，并确定了其他变量和系数。考虑到公共支出结构偏向与解释变量和控制变量之间可能存在双向因果关系，为了得到更稳健的结果，将除被解释变量外的其他变量设为工具变量。最后，鉴于变量间的同期相关性，在系统GMM回归中对人口自然增长率变量进行滞后一阶处理。实证估计结果如表2。

（三）结果分析

如表2所示，我国地级市政府财政压力对公共支出结构偏向影响的实证估计结果具有较高的稳健性和可信性。一是核心解释变量财政压力的估计系数均在1%的显著性水平下通过了t检验。二是AR（2）检验和Sargan检验均得以通过，说明实证模型（6）估计结果不仅不存在二阶残差自相关问题，而且工具变量选取有效。

1.财政压力与公共支出结构偏向显著负相关，即各样本下财政压力增大均会显著助推地级市政府降低民生性支出占比，这一结果验证了研究假设1。正如本文理论分析所言，一方面，财政压力强化了地级市政府为积聚自有财力而调整公共支出结构的行为逻辑。另一方面，考虑横向政府间存在财政支出“标尺”竞争，为在互动博弈中获取有利位置，地级市政府的占优策略之一即是通过提高生产性支出水平，以最大化发挥财政资金拉动辖区经济发展的基础性作用，从而助推公共支出结构偏向。另外，比较发达地级市与欠发达地级市财政压力对公共支出结构偏向估计系数的绝对值，发达地级市财政压力增加对公共支出结构的助偏效应更大，可能原因是较之欠发达地级市，发达地级市生产性支出占比增加产生了更大的经济增长效应。因而当存在一个等量的财政压力变化冲击时，发达地级市公共支出中民生性支出占比变化幅度更大。

2.公共支出结构偏向滞后变量的估计系数在各样本下均显著。在全国、发达地级市与欠发达地级市，公共支出结构偏向滞后一期值均在1%的置信水平下显著为正。这表明样本期内政府公共支出结构刚性特征是显著且普遍存在的现象，地级市政府的上期公共支出结构安排会惯性影响本期支出决策。

3.人均GDP与公共支出结构偏向的关系在各样本下有所不同。在全国与发达地级市，伴随人均GDP上升，地级市民生性支出占比显著提高。而在欠发达地级市，人均GDP估计系数不显著。这表明地级市所处经济发展阶段不同，公共支出结构侧重存在显著差异。这进一步佐证了马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段理论。

4.人均财政收入的估计系数在各样本下均显著为负。即伴随人均财政收入增加，民生性支出占比下降，公共支出结构偏向深化。这一结果表明，我国地级市政府仍偏好通过扩大公共部门的生产性支出拉动经济增长。

5.实际利用外资比重的估计系数在不同样本下有差异。在全国与发达地级市，伴随实际利用外资比重的上升，民生性支出占比显著降低，而在欠发达地级市实际利用外资比重估计系数不显著。这表明实际利用外资水平越高，当地政府参与市场流动要素竞争越激烈，地级市政府将对生产性支出投入更多而挤占民生性支出，发达地级市由于自身资源禀赋高于欠发达地级市，上述挤占效果更加显著。

6.余下控制变量对公共支出结构偏向的影响尚不明晰。其中城镇化率和人口自然增长率的估计系数在不同样本下迥异。总税收分成、固定资产投资的估计系数在各样本下均不显著，仍需进一步探讨。

五、财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应

（一）面板门槛回归模型设定与检验

前文理论机制分析提出，财政压力伴随税收分成比例变化可能对地方政府公共支出结构偏向存在非线性影响。为准确研判这一效应是否存在，本文考虑以地级市总税收分成比例为门槛变量，构建面板门槛回归模型进行考察，具体如以下模型（7）所示：

其中，I（·）为指示函数，γ为门槛值，Xit为一系列控制变量组成的向量，εit为随机扰动项。本文实证过程是利用Stata15.0软件采用“自助法”检验得到大样本p值以检驗门槛效应的存在性。首先对模型（7）是否存在门槛效应进行检验，具体检验结果如表3。可见，实证模型（7）存在双重门槛效应，故其应为双门槛变量回归模型。在这之后对双门槛变量回归模型进行实证检验，得到总税收分成的双门槛值为0.3100和0.3648，其似然比统计值如图3所示。

（二）面板门槛回归估计结果分析

如表4所示，财政压力对公共支出结构偏向具有显著的非线性负效应，即伴随地级市总税收分成水平提高，非线性影响效应呈现先降后升的“U”型变化规律。具体而言，当总税收分成水平提高，并越过第一门槛值0.3100进入区间2时，政府财政压力对公共支出结构偏向的效应系数发生变化，由-0.0165下降为-0.0134，这表明尽管财政压力仍负向制约辖区公共支出结构优化，但税收分成水平提高为地级市政府补齐民生短板提供了可能，因而财政压力对公共支出结构偏向的助偏效应减弱。随着分成水平进一步提升并超过第二门槛值0.3648，政府财政压力对公共支出结构偏向的效应系数由-0.0134上升至-0.0169，说明在基本民生得以保障的基础上，地级市仍存在提高生产性支出比重以发展辖区经济的内在激励，故其财政压力估计系数绝对值增大，上述实证结果验证了本文研究假设2。

六、进一步的分析

（一）分地区考察

由第三部分的变量测度结果可知，我国地级市政府面临的财政压力与实际税收分成比例差异较大，可能导致财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应存在地区异质性。为此，进一步将286个地级市区分为发达地级市与欠发达地级市，进而以总税收分成为门槛变量构建面板门槛回归模型，对两组样本重新估计，检验结果如表6所示。可见，发达地级市与欠发达地级市均存在双重门槛。

由表6可知，伴随税收分成水平变化，财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应存在地区差异。随着总税收分成提高并越过相应门槛值，发达地级市财政压力对公共支出结构偏向的非线性影响效应呈现先降后升的“U”型变化，而在欠发达地级市表现为先轻微下降而后上升的“U”型变化。这表明伴随税收分成水平变化，在发达地级市与欠发达地级市中，财政压力影响公共支出结构偏向的总体效应类似，但内在激励逻辑有所不同。

结合前文分析，发达地级市经济发展水平较高，财政汲取能力较强，自有财力相对充盈，这既保障了基本民生性公共品供给，也使其具备适度降低民生性支出比重的弹性空间。基于此，发达地级市政府可以先“分好蛋糕”再“做大蛋糕”，即伴随税收分成水平越过第一门槛值进入第二区间时，财政压力助推公共支出结构偏向的激励效应得以减弱，此时增进辖区民生福祉进入政府支出决策目标函数，故财政压力对公共支出结构偏向的系数绝对值开始下降。但随着税收分成与财政压力上升，发达地级市政府通过适度扩张生产性支出占比来拉动经济增长，一方面可增加自有收入缓解财政压力，另一方面有助于竞争市场流动性要素以积累晋升资本，故而当税收分成水平进一步提高并越过第二门槛值进入第三区间时，财政压力对公共支出结构偏向的负向效应增大。与之相较，欠发达地级市经济发展水平较低，一方面兜牢兜实基本民生底线是其支出决策的首要任务，故而在税收分成水平越过第一门槛值进入第二区间时，虽然财政压力仍负向制约辖区公共支出结构优化，但税收分成水平提高为欠发达地级市补齐民生短板提供了可能，因而财政压力的助偏效应减弱。随着税收分成水平进一步提升并超过第二门槛值，在基本民生得以保障的基础上，欠发达地级市仍存在以提高生产性支出比重发展辖区经济的内在激励，故财政压力估计系数绝对值增大。尽管这一非线性负效应在图像上可能呈现为“U”型，但观察三个区间的估计系数绝对值可见，这一下降以及上升幅度较小。另外，比较财政压力对公共支出结构偏向的估计系数绝对值可发现，在各税收分成水平下，发达地级市财政压力对公共支出结构偏向的平均影响均显著高于欠发达地级市，这一结果与前文线性效应考察结论一致。

（二）分税种考察

作为省以下弹性税收分成制度的典型代表，增值税和企业所得税的分成比例通常由省级政府自主决定。考虑二者间税种属性与税收征管差异，本文分别以增值税与企业所得税为观察对象，尝试通过对二者进行与总税收分成类似的分析，进一步考察不同税种分成变化下财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应。具体而言，分别将地级市的增值税分成和企业所得税分成作为新的门槛变量，建立式（8）和式（9）的面板门槛回归模型：

其中，I（·）为指示函数，λ和δ为门槛值，Xit为一系列控制变量组成的向量，εit为随机扰动项。增值税分成与企业所得税分成的门槛检验结果如表7。可见，式（8）与式（9）均为双门槛模型。

1.增值税分成估计结果

如表8所示，伴随门槛变量增值税分成提高，财政压力对公共支出结构偏向的非线性影响效应同样呈现先降后升的“U”型变化特征。鉴于增值税的属性特征，在税收分成比例确定时，省级政府倾向于集中增值税收入，地级市政府所得增值税分成相应较少。当增值税分成比例增加并越过门槛值时，地级市自有财力充盈，一定程度上消减了政府为缓解财政压力压缩民生性支出比重的内在激励。而缘何存在上升阶段，结合前文特征分析，本文认为这可能是受样本期内“营改增”政策影响。如甘行琼和陈昶旭（2021）认为，“营改增”虽助推地方政府偏好生产性支出，但伴随改革推进，这一激励效应逐渐减弱。

2.企业所得税分成估计结果

如表9所示，伴随企业所得税分成提高，财政压力对公共支出结构偏向存在非线性影响，并且这一非线性负效应总体表现出递增变化趋势。與增值税不同，样本期内地级市政府具有较大的企业所得税征管自主权与收益权。随着企业所得税分成比例提高越过第一门槛值甚至第二门槛时，财政压力对公共支出结构偏向的助偏效应递增。总体而言，在这个过程中，增加生产性支出竞争流动性税基的策略思路占一定优势，财政压力上升导致地级市政府具有更大的激励来扩张生产性支出。

七、结论和建议

本文从理论层面诠释了财政压力、税收分成与公共支出结构之间存在的多重作用机制并提出研究假设，通过建立动态面板回归模型实证考察了财政压力和税收分成对地级市政府公共支出结构偏向的直接效应。得出以下结论：地级市政府面临的财政压力增加会导致其降低民生性支出占比，而总税收分成与地级市政府公共支出结构偏向之间关系虽然为正，但不显著。本文还通过建立面板门槛回归模型，发现地级市政府财政压力对以民生性支出占比度量的公共支出结构偏向不仅存在显著负效应，而且伴随总税收分成比例的提高，这一负向抑制效应呈现显著的非线性变化特征。通过分地区和分税种的进一步考察，发现地级市政府的财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应具有显著异质性。其中，经济发达和欠发达地级市政府财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应均呈现先降后升的“U”型特征，但偏向轨迹与幅度略有不同。与之相伴，地级市政府财政压力对公共支出结构偏向的非线性效应伴随增值税分成比例提高也呈现“U”型变化特征；伴随企业所得税分成比例的提高，财政压力对地级市政府公共支出结构偏向存在显著非线性影响，并且这一效应总体表现出不断递增的趋势。以上研究结论不仅为全面研判我国地方政府财政压力与公共支出结构偏向之间关系提供了新的视角，还可为健全省以下财政体制、增强基层公共服务保障能力提供路径参考和决策依据。

基于本文结论，就完善我国财政体制提出以下建议：第一，应加快推进省以下各级政府间的事权与支出责任划分改革，合理划分省以下各级政府在教育、医疗和社会保障等民生领域的事权及支出责任，减少地级市政府因承担过多与自身财力不相匹配的事权及支出责任而导致的收支矛盾激化问题。第二，科学设计转移支付制度，为地方政府履行事权与支出责任提供相匹配的财力支持，包括优化共同财政事权分类分档转移支付、探索推进财政资金直达机制常态化等。第三，加快构建地方税体系，科学合理安排省以下政府共享税分成比例，注重地区间的异质性，缓解地方财政压力，充分发挥弹性税收分成制度激励地方政府优化公共支出结构的积极效应。第四，注重改善制约公共支出结构优化的制度环境。完善政府支出预算编制与执行制度，推进“基数预算”向“零基预算”转变。与此同时，应构建地区间以改善民生与促进经济高质量发展为核心的良性竞争秩序。

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（责任编辑：问舍）

*本文得到国家社会科学基金重大招标项目“促进经济高质量发展的税制结构优化与改革研究”（项目编号：21&ZD096）、国家社会科学基金后期一般项目“财政体制纵向失衡与转移支付激励机制重构问题研究”（项目编号：19FJB035）和安徽省高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目（项目编号：gxbjzd18）资助。

作者简介：储德银，男，安徽财经大学教授、博士生导师，经济学博士（后）；张鹭月，女，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生。