以滨州市为例谈全面推进乡村振兴背景下加快高标准农田建设路径研究

摘要：粮食安全问题事关国民经济发展和社会稳定，至关重要。高标准农田建设是进行耕地保护的重要途径，是保证耕地数量、提高耕地质量的重要工程。本文主要对在全面推进乡村振兴背景下加快高标准农田建设的意义、问题以及路径进行综合性探究，旨在进一步提升高标准农田建设质量，为全面推进乡村振兴目标的实现提供动力支持。

关键词：乡村振兴 高标准农田 优化路径

作者简介：李萍（1978.04—）女，山东滨州人，本科，任职于中共滨州市委党校科研智库工作处，副教授，研究方向为经济管理学、三农经济学。

党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴。全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建设成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手里。①建设高标准农田是保障国家粮食安全、全面实施乡村振兴战略的物质基础。虽然，近年来我国高标准农田建设取得了明显成效，但仍然存在制度设计不完善、农户参与度不足、部门权责不明确、资金投入不足等问题，建设高标准农田任重道远。本文以滨州市为例，对目前建设高标准农田存在的问题和制约因素进行全面系统性分析，进而提出加快推进高标准农田建设，对于进一步推进全面乡村振兴，进一步推动我市高标准农田建设具有十分重要的学术价值和实践意义。

一、全面推进乡村振兴背景下加快推进高标准农田建设的意义

（一）有助于保障我国粮食安全

习近平在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，“要严守耕地红线，稳定粮食播种面积，加强高标准农田建设，切实保障粮食和重要农产品稳定安全供给。”②只有保障农业稳定和粮食安全，才能保障国家和谐稳定。现阶段，我国人口基数较大，可供利用的土地资源与日益增长的粮食需求之间的矛盾日益加大。因此，加快高标准农田建设，增加粮食总产量，有助于提升农作物的抗灾防灾能力，增加农民收入，确保人们口粮安全，对于推动我国农业经济可持续性发展有重要意义。

（二）有助于实现现代农业发展

农业稳，天下安。没有农业的现代化，就没有乡村的全面振兴。在全面推进乡村振兴的背景下，加快推进高标准农田建设是实现现代农业发展的有效手段。推进高标准农田建设不仅可以为绿色技术的普及创造条件，又能促进水、肥、药等农业投入品的减量增效，还能提高农产品的附加值，延伸产业链，实现农产品的深加工、精加工，促进农业效益的全面提升。而通过以规模化的高标准农田替代碎片化的零散耕地，也有利于提升农业规模效益，提升农业机械化水平，提升农业组织化程度，显著提高农业综合效益，推动现代化农业发展。

（三）有助于提高农民收益

高标准农田建设可以通过改善农田基础设施、提高耕地质量、改善农业生产条件，降低农业生产成本，提高产出效率，增加土地流转收益。同时，高标准农田通过规范化管理、规模化经营，大幅度提高了农作物的种植效率，大幅度的提高了农产品产量，而且有效的控制了农业病虫害和自然灾害的影响，拓展农民收入渠道，提高了农民收益。

（四）有助于推进美丽乡村建设

习近平强调，要一体推进农业农村现代化，实现农村由表及里、形神兼备的全面提升。高标准农田建设是改善农村生态环境、创建美丽乡村的重要途径。加快推进高标准农田建设，可以提升土地流转率，避免出现土地撂荒、杂草丛生问题，并大量建设农村柏油路，方便村民出行。而且在农田种植中，减少了地膜、农药的使用率，优化农村土地环境，加强了农业资源环境保护，真正实现了休闲农业与观光农业的协调发展，有助于助推美丽乡村建设，提升农村居民的居住体验感。

二、滨州市高标准农田建设过程中存在的问题

近年来，滨州市将高标准农田作为全面推进乡村振兴、实现农业高质量发展的重要举措，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，积极探索“高标准农田+”模式，统筹整合涉农资金项目要素向高标准农田项目区集聚，逐步增加了高标准农田地力培肥、土壤改良、农田灌排水网等建设内容，全市耕地质量稳步提升、农田生态环境持续改善。截至目前，已建成高标准农田525.3万亩，实现亩均增加粮食产能10%—20%，2020和2021年滨州市连续两年被评为高标准农田建设成效显著市。虽然滨州市高标准农田建设取得了明显成效，但仍存在着一些问题和不足，有待进一步健全。

（一）制度设计不完善

高标准农田建设工程较为复杂，涉及到土地流转、资源整合、工程实施等，因此需要结合具体情况确保制度设计的科学性与合理性。但是在现阶段高标准农田建设中，制度设计还不完善，不够细化，缺乏针对性。如高标准农田建设项目设计使用年限一般不低于15年，通常在建设项目运行5年左右后，灌溉、配电等工程设施开始陆续损坏，但国家省市对于高标准农田的毁损修复政策还没有明确，即使对项目区的灌溉、配电等关键设施进行全面排查，针对存在的问题，也较难整改修复，亟需尽快出台相关政策。

（二）农户参与度不足

农民是高标准农田建设项目最直接的受益者和见证者。在实施高标准农田建设过程中农民对项目规划、工程质量、后期管护等方面监督管理是最有优势的群体。但在实际工作中，高标准农田建设周期长、收益慢且具有不确定性，农民更关注自家承包地生产条件的改善，对公共基础设施的建设与维护重视不够，有时甚至出现恶意阻挠施工的现象，为项目建设带来了许多不必要的问题。

（三）忽视后期管护

在高标准农田建设完成后，往往会忽视后期管护工作，事后评估工作不到位，事前预防和事中控制工作难以执行，缺乏完善的纠偏机制。而且后期管护主体不明确，难以对具体的管护责任进行合理划分，再加上管护资金不到位等问题，严重限制了高标准农田的可持續发展。比如滨州市大部分乡镇经济基础薄弱，很多条件较好的工程因为后期管护工作不到位而受损，水利设施老化失修，许多渠道被破坏，灌排泵站带病运行，效率低下。

（四）部门权责不明确

在高标准农田建设中，涉及到多个部门，如国土、水利、财政等，但是由于各个部门的事权划分不明确，容易出现工作内容交叉、重叠等问题，管理职责混乱。2019年机构改革后，农田建设相关职能划到农业农村部门，农业农村部要求各省对“十二五”以来的高标准农田建设项目进行清查评估，并建立了“全国农田建设综合监管平台”，改变了以往的混乱模式。但从滨州市情况看，个别县市区至今没有专门的农田建设机构，职责不明确，缺乏相关技术人员，导致项目时常管理较为被动，一定程度上影响了农田建设职能的顺利发挥。

（五）资金投入不足

我国高标准农田建设资金来源主要依赖于中央财政和地方财政，部分来源于涉农资金、银行贷款、社会资本等，这种现象导致投资主体较为单一，加大了财政部门的压力。根据《农业农村部关于做好当前农田建设管理工作的通知》（农建发〔2018〕1号）精神，高标准农田建设项目原则上要求平均每亩财政投入不低于1500元。参照《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）的建设标准，按每个高标准农田建设项目包括田、土、水、路、林、电、技术、管理八大工程计算，实际投入标准平原地区约3000元/亩，丘陵地区约5000元/亩，山区约7000元[1]。近年来，为保证高标准农田建设资金来源充足，滨州积极倡导广泛吸收社会各界富余资金，但高标准农田建设以政府投资为主，资金来源较为单一。2021年滨州市建设标准约为1500元/亩，2022年建设标准约为1950元/亩。从实际情况看，现有1950元/亩的投资标准难以真正实现高标准农田质量建设。高标准农田建设投入长期不足，导致田间工程不配套，部分项目建设质量达不到国家标准要求，短期内还能继续发挥作用，达不到15年的设计规定年限。

三、全面推进乡村振兴背景下加快高标准农田建设的优化路径

（一）完善制度设计

完善的制度设计是确保高标准基本农田建设质量的重要保障[2]。首先，加强顶层设计。结合区域、类别的不同，对建设标准进行具体的明确和统一，同时在设计时注重制度设计的细节化和具体化。比如，对基础条件可以划分为自然条件、社会经济条件和田间基础设施条件等，然后，在这基础上再进行进一步划分，使其更适宜于地方实施。其次，研究出台高标准农田占补平衡政策。在政府财力保障充分的县市区，建议列出一定的资金预算，对青苗损害等情况进行适当补偿。对于政府财力不足的，建议在前期规划等过程中，充分和群众进行沟通，将国家的政策讲明，以促进高标准农田建设的惠农政策顺利实施。最后，明确已建高标准农田损毁修复政策。对自然老化损坏的，设定高标准农田正常生命周期并定期评估，达到一定交付期或标准下降到一定程度时，及时修复；对国家重大规划调整或重大工程建设需要占用的，可按人防工程收取异地建设费或指令异地建设同等面积、等级的高标准农田解决；因主观和人为原因造成工程损坏的，按照有关规定追究责任，并及时修复。

（二）提高农户参与度

在高标准农田建设中要充分发挥农民主体作用，提高农民参与高标准农田建设积极性。一是鼓励群众参与项目全过程。从项目设计，到具体施工，到建成使用再到建后管护，都离不开群众的积极参与与管理。首先，充分发挥本地村民对地区比较熟悉的优势，选派村干部、村民代表等与专家进行协同讨论，从而制定符合本地特色的项目规划方案。其次，建立监督反馈渠道和奖惩机制。鼓励农户积极参与到工程验收与后期维护工作中，鼓励农户及时反映问题，激发农户的监督积极性[3]。二是加大基层培训宣传力度。加大典型地区和创新经验的宣传力度，及时发现和指导解决各地推进高标准农田建设中遇到的实际问题。三是强化人才队伍体系建设。进一步提升农户的基本素养，吸引大学生、新型经营主体等参与到高标准农田建设中来，建立基层农田建设管理技术队伍，围绕农田建设的各个环节，加强业务管理培训、技术支持和咨询服务，一方面加强农田建设体系人员培训，提高专业能力和服务水平，做好高标准农田建设和基础设施全过程管理、使用和维护，构建一支懂建设、会管理、精技术的农建工作队伍，发挥积极性主动性；另一方面，要善于利用第三方资源，增加参与机会，鼓励吸引“外脑”支持农田建设工作。

（三）强化事后管控机制

在高标准农田建设后，由于后期修缮和维护工作不到位，导致农田基础设施受到严重破坏，使用寿命缩短，对国家财政资源造成严重的浪费。按照县负总责、乡镇监管、村为主体、耕地所有者监管和经营者自理的原则，探索建立长效管护机制。对建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定实施永久保护[2]。一旦发现损毁、消耗等情况，需要向相关部门及时提醒，并对恶意损坏者予以严惩。其次，探索建立委托养护、合同养护、承包养护等管护新模式，构建政府主导、农村集体经济组织管理、农户及专业协会等共同参与的管护机制，确保所建成的工程设施在设计使用期限内正常运行发挥长效。最后，鼓励将保险机制引入农田建设管护，加强与保险公司沟通，出台符合实际的具体实施方案，探索解决管护的新出路。

（四）明确划分主体职责

高标准农田建设作为粮食安全省长责任制考核的重要内容和国务院督查鼓励的重要事项，必须形成党委政府统一领导、农业农村部门牵头、相关部门配合的组织领导机制，统筹推进。机构改革职能整合后，项目规模变大了，建设资金也多了，但管理力量却没有增加多少，这就需要加快补齐工作上的短板。首先，理清部门工作职责。为了实现高标准农田的有效性建设，要严格按照国家相关政策的要求，对不同部门的具体职责进行明确，删减交叉工作职责，形成主从机制，对以往含糊不清的工作职责进行确定和落实。其次，建立工作协调机制。加强与财政、水利、自然资源和电力部门的沟通协调力度，形成政府主導、部门协同、统筹推进的工作新格局。最后，理顺项目管理机制。由农业农村部门集中统一管理，对县市区配备完善的机构和人员，畅通职能运行上下渠道。

（五）加大资金投入力度

在高标准农田建设中，任务量较重，而且投资规模较大，需要长时间才能获得收益，因此，为了确保高标准农田的顺利建设，必须加大资金投入，强化资金支持。首先，建立农田建设项目经费合理保障机制。从各级财政预算中安排专项资金，要求足额配套地方资金，并按合同约定及时支付工程款，保证高标准农田项目顺利实施。因缺乏资金保障，影响项目建设进度，或引发不稳定事件，造成不良社会影响的，实行责任追究并通报处理。其次，提高项目建设投资标准。在前期立项阶段，将新增耕地纳入规划设计，严格新增耕地的核查、认定和监管，在专题研究和摸清新增耕地潜力的基础上，对高标准农田建设中新增耕地面积提出目标任务和明确要求，可采取国企参与提高投资标准进行土地整治的做法，获取的指标调剂收益优先用于高标准农田建设。按照“旱涝保收、稳产高产”的建设要求，针对不同建设区域、地貌类型等，适当调整高标准农田建设投资标准[1]。最后，拓宽投资渠道。坚持以中央和省级投资为主体，市县投资为辅，新型经营主体为補充。在稳定现有投资渠道和投资规模的同时，努力拓展新的资金渠道，建立投资稳定增长机制，为持续推进高标准农田建设提供资金保障。同时，鼓励社会力量和民间资本投资建设和管理高标准农田，充分发挥专业大户、农民合作社、农业企业等新型经营主体在项目建设中的作用，尊重农民意愿，鼓励和引导项目区农民筹资投劳，积极参与高标准农田建设。一是探索多方融资机制，激发群众参与热情。积极探索投资主体多元化、投资渠道与投资方式多元化的政策体系，以市场为导向，吸纳市场主体参与建设，充分调动新型经验主体的积极性，提高社会参与度。二是优化扶持方式，拓宽投资渠道。新时期，农田建设需要进一步拓宽思路。比如，对于集中连片粮食作物产区，高标准农田可以鼓励和支持种植大户承包建设经营，在建设内容上更有针对性；对于已建成的高标准农田，可在一定期限内无偿提供给种粮大户种植，财政资金可通过奖励或转移支付，调动种粮大户的积极性；对于零散地块，可以结合各地农业特色产业发展，建设符合产业发展要求、体现地方特色的高标准农田。通过取得的显著经济效益，吸引更多社会资金投入，做大资金“蛋糕”，促进良性循环。

结 语

综上所述，在全面推进乡村振兴战略背景下，要加快高标准农田建设，保障我国粮食安全，构建美丽乡村，促进乡村振兴战略目标的实现。但是在高标准农田建设过程中还存在一定的问题，如制度设计不完善、责任主体不明确、资金投入不足、农户参与力度不高、缺乏事后管控机制等，因此，需要结合具体情况，提出可行性的优化策略，确保高标准农田的高质量建设，助推乡村振兴，增加粮食产能，提升乡村居民的生活幸福体验。

参考文献：

[1]周同，朱少华，孙法军，王振泽.高标准农田建设与管理模式的探索创新[J].中国农业综合开发，2020（03）：24-26.

[2]洪帆.高标准农田建设存在的问题及因应策略[J].审计月刊，2021（06）：38-39.

[3]闫忠.乡村振兴背景下开展高标准农田建设工作的思考[J].现代农业，2021（05）：70-72.

（作者单位：中共滨州市委党校）