中国式现代化进程中“健康内蒙古”的建设路径

曹 芳

(1.内蒙古党校 信息技术部,内蒙古 呼和浩特 010070;2.天津师范大学 新闻传播学院,天津 300387)

一个地区建设事业的发展离不开政府部门的关注、引导和支持,与政府的政策制定息息相关。政府的政策制定来源于其注意力的分配。注意力分配是指“决策者把自己有限的信息处理能力分配给与决策相关的刺激因素的过程,包括对刺激因素的关注、编码、解释和聚焦”。[1]简言之,决策者的精力和注意力是有限的,其主要关注点聚集在哪些问题上,就体现了他政策制定的倾向。在政策科学中,“注意力分配为研究政府行为提供一个新的视角。”[2]

政府工作报告文本可以成为反应政府注意力配置的一种参考工具。复旦大学杨正联认为“通过公共政策话语文本的结构构成、语句有效性条件以及公共政策话语本身的系统性特征的理论考察……可以对客观的公共政策话语文本做出学理层面的分析和理解”[3]。政府工作报告是在人民代表大会和政治协商会议上提交的具有纲领性质的官方文件,可以极大地反映当前政府工作的重点方向和重要议题、政策的实践及主要的政治思想。政府工作报告可以作为政府注意力测量的一个工具,以此考察政府对某类议题的关注程度。本文将对党的十八大以来11年间内蒙古政府工作报告中有关健康事业发展的议题进行分析和统计,以此探寻内蒙古政府在健康问题上的注意力配置,即对健康问题的关注力度和关注方向,以及存在的不足,以期为“健康内蒙古”的建设提出参考意见。

一、研究背景

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央高度关注生态文明建设,把生态文明摆在改革发展和现代化建设全局位置,坚定贯彻新发展理念,不断深化生态文明体制改革,推进生态文明建设,开创了生态文明建设和环境保护新局面。在习近平生态文明思想的指引下,近年来,中央政府又提出了“健康中国”发展理念,从宏观环境到微观个体,将生态文明置于建设健康环境的议题之下。党的十九大报告明确指出“要实施健康中国战略,完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期的健康服务”。[4]党的二十大报告要求“推进健康中国建设,人民健康是民族昌盛和国家强盛的重要标志,把保障人民健康放在优先发展的战略位置,完善人民健康促进政策”,“到2035年将我国建成为健康中国”[5]。一路走来,党的执政理念越来越“健康”,对环境污染、生态安全、绿色自然、健康中国的认识是一脉相承并逐渐深入的。人民健康是现代化建设的重要指标,“健康中国”已上升为国家战略,没有全民的健康,就没有全面的小康。一个地区健康事业的发展与党的执政宗旨和人民幸福生活息息相关,是一项重要的工作。

在2023年1月内蒙古自治区第十四届人民代表大会第一次会议上,内蒙古自治区主席王莉霞做了重要报告,她指出今后五年是我国全面建设社会主义现代化国家,开局起步的关键时期,也是内蒙古在新起点上加快发展的重要时期。建设中国式现代化国家,要以人民为中心,实现高质量发展,促进人与自然和谐共生,这就要求我们大力促进健康的生态环境建设和健康个体的塑造,大力促进人和环境共同健康发展。内蒙古历来注重保障各族人民的健康与安全,在2016年内蒙古政府工作报告中也首次提出“着力推进健康内蒙古建设”,包括深化医药卫生体制改革、加快医疗服务体系建设、提高健康服务水平、加强生态环境建设等,并在接下来的几年中持续强调此项工作。“健康”是一个宏大的题目,一个国家和地区健康事业的发展,包括健康生态环境的建设、健康产业的发展、健康服务的优化、健康生活的普及、健康保障体系的完善等经济、社会、民生问题,内涵十分丰富。促进环境与个体的健康是全面建设社会主义现代化国家的基础和保障。2019年,在我国针对各省、自治区、直辖市健康建设工作启动情况的试考核中,内蒙古排名第22位,2022年的综合排名是第16位,可见政府健康内蒙古建设水平整体落后,未来发展还有很长的路要走。

二、“健康内蒙古”事业发展的注意力分析

做注意力的测量,首先需要确立健康内蒙古事业发展这个议题包含哪些具体内容。本文根据《“健康中国2030”规划纲要》[6]内容,将健康事业发展分为健康环境、健康产业、组织实施、健康生活、健康服务、健康保障、支撑与保障等七个大类二十五个小类,见图1。

图1 健康事业分类(根据《“健康中国2030”规划纲要》编制)

对政策文本进行注意力分配研究,就是计算在一个文本中,特定的议题所占的比重,包括整体所占的比重(注意力强度),和内部分类所占比重(注意力指向)。以“健康内蒙古”议题为例,在内蒙古政府工作报告中提到与健康事业发展有关的内容,占据整个政府工作报告内容的比重就体现了政府对这个议题的注意力强度,也就是关注力度。而具体在健康服务、健康产业等分类方面的关注比重就是政府的注意力指向,即相对而言,政府对于健康事业的发展,更关注哪些具体方面,它们的内部差异是什么。

本文借助NVivo 11软件,按照健康事业分类形成分层的节点树,输入党的十八大以来11份内蒙古政府工作报告,通过浏览每一份报告,将涉及健康事业分类的节点内容逐一编码标注,最后在节点编码基础上测量内蒙古政府工作报告中对健康事业建设的注意力分配强度和指向。本文以内蒙古政府工作报告中涉及健康事业发展的总字数占该年度政府工作报告总字数的比重(覆盖度),以及所有节点编码的总次数(编码参考点数)反映政府对健康工作的注意力强度,用报告中编码的分类节点统计数,及编码文本高频词来代表政府注意力配置的指向。

(一)健康内蒙古事业发展的注意力强度分析

反映注意力强度的指标有节点编码覆盖度和编码参考点数,覆盖度是主要指标。通过统计可得11年间政府注意力强度纵向趋势图,见图2。

图2 政府注意力强度纵向趋势图

由图2分析知,这11年来政府对健康问题一直比较关注,关注程度总体呈现上升趋势。文本中关涉健康问题的文字覆盖率从2016年健康中国概念提出后开始增长,2019年和2021年达到了10%以上,2019年和2021年的工作报告中,大篇幅提到了环境问题治理和建设健康的生态环境。足见整体而言,内蒙古自治区政府对生态安全、绿色内蒙古、健康内蒙古建设的重视。

(二)健康内蒙古事业发展的注意力指向分析

横向来看健康内蒙古建设事业的七项分类,如表1及图3,内蒙古政府关注度最高的是健康环境的建设,占比接近一半,主要涉及生态建设及影响健康的环境问题治理,每一年的政府工作报告中都有相关内容。多年来建设健康的生态环境始终是内蒙古政府工作的重要内容,2023年政府工作报告提到“坚决守护好内蒙古这片碧绿、这方蔚蓝、这份纯净”,始终强调“要筑牢我国北方重要生态安全屏障”。内蒙古自治区政府近年来还积极推进煤电“三改联动”“公转铁”“散改集”等工作,减少环境污染。关注强度其次的是健康服务和健康保障工作,其中主要是完善医疗保障体系建设,如提出“加快健康内蒙古建设。巩固扩大公立医院改革成果,深化医保支付方式改革,扩大按病种付费范围”(2018年);促进中(蒙)医药的发展,如“实施蒙医药振兴行动计划”(2019年);加强医疗服务,如“做好重大传染病、地方病、职业病、儿童青少年近视防控工作”(2020年)等。关注强度再次的是健康支撑与保障,其中占比较大的是深化医疗体制机制改革的讨论,但是有关国际交流合作、健康信息化服务体系、健康法治建设等内容在13份政府工作报告中都没有提到。

表1 健康内蒙古建设发展事业分类注意力

图3 健康内蒙古建设事业分类比例

由表1可以清晰地看到,发展健康产业、普及健康生活的内容相对较少,子分类中发展健康服务新业态、加强健康教育等也没有提到,证明政府在这方面的关注还是不够的。组织实施(指的是在健康工作中,加强组织领导、营造良好社会氛围以及做好环境的实施监测工作)的内容没有见到。从图表中可以直观地看到,政府的关注点集中在建设健康环境、完善健康保障等与经济社会发展关系紧密的宏观问题上,而对于健康内蒙古建设中医疗服务的增强、健康教育、健康监测等更微观的民生问题关注不够。

将11份文档中所有编码都导出,进行分词、统计词频,用出现频率前50位的词语生成词云图,可以看到“生态”“保护”“加强”“建设”“制度”等都是高频词,而“服务”“文明”“医疗卫生”出现频率较低,至于“教育”“素质”“氛围”等与健康事业发展相关的词语都没有出现。词云图(图4)进一步验证了政府的注意力指向生态环境保护建设上,也就是说,内蒙古政府健康事业建设的“硬件配置”是充足的,但对于更“软”的微观民生不够重视,健康事业发展还存在不平衡、不充分的问题。

图4 编码文本高频词词云图

三、促进内蒙古健康事业发展的路径

推进健康事业发展,是建设中国式现代化的重要基础,是全面建成小康社会、全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略。通过对党的十八大以来内蒙古政府工作报告文本的注意力配置研究,可以看到内蒙古政府在发展健康事业的政策制定中还存在薄弱环节,本文在此提出内蒙古健康事业的发展路径。

第一,要将“健康优先”理念融入各项工作中,加强各行业部门之间的沟通协作,形成促进健康事业发展的合力。国务院副总理孙春兰指出,随着中国式现代化进入新征程,全面推进健康事业的发展事关中国式现代化建设全局、人民生活幸福安康和国家公共安全,发展理念必须体现“健康优先”。[7]内蒙古健康政策要从 “五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局出发,做出制度性安排。将健康的理念融入经济建设中,促进经济高质量发展,大力提倡循环、绿色、低碳的生产方式。将健康的理念融入政治建设中,推进健康领域治理体系和治理能力的现代化,加强公共卫生机构建设,提升健康服务水平。将健康的理念融入生态文明建设中,继续推动可持续化发展,良好的生态环境是全民健康的基本保障,推动从“环境卫生治理向全面社会健康管理转变”。[8]

第二,促进健康产业发展。内蒙古自治区政府在2023年开始较多关注健康产业发展,在此之前注意力配置不足。内蒙古自治区卫生健康委员会将在2023年牵头建设京蒙合作医院43家,打造紧密型医共体20个,在旗县二级三级综合医院、中(蒙)医医院建设互联网医院,用以推动优质医疗资源扩容。除此之外,内蒙古要坚持政府主导,发挥市场机制,支持社会力量举办医疗机构,注重改革创新,优化多元办医格局,要积极促进健康与养老、旅游、互联网等产业融合,发展“智能”“智慧”健康新业态。促进医药产业发展,加强药品、医疗器械、医用材料的创新研制。将互联网技术应用于健康服务,开展线上咨询、问诊,方便居民,助力医疗服务向偏远地区扩散和下沉。推广健身休闲活动,引导社会力量参与建设运营,在居民生活区打造健身、运动场所,增加广场、公园的布局,形成具有中国特色的全民健康体系。

第三,加强健康教育,促进自主自律的健康行为。政策应积极促进全民的健康素养提升,尤其是加强在校学生的健康教育。发挥媒体健康传播作用,教导学生合理膳食,注重心理健康,控烟控酒,开展性安全宣传教育,普及毒品危害。树立每个人是自己“健康第一责任人”的理念,倡导健康文明的生活方式,促进全民健身运动的广泛开展。

第四,健全健康支撑与保障。加强健康人力资源建设,保障教育质量,加快儿科、产科等紧缺人才培养,建设基层医疗人才队伍,引进培养高层次医学人才,带动本土医疗队伍。加强健康法治建设,强化政府在医疗、卫生方面的监管职责。推动健康科技创新,构建医学科技创新体系,完善医学研究科研基地,推进医学科技进步。建设健康信息化服务体系,推进健康医疗大数据应用体系建设。推进健康领域的国际合作,积极参与全球卫生治理。

第五,健康服务要强化公平公正的原则。政策制定向农村和基层倾斜,缩小城乡、地区间基本健康服务差异,减轻低收入人口疾病经济负担。关注流动人口的基本公共卫生服务。维护基本医疗卫生服务的公益性、覆盖面,提升全民健康水平,以健康服务促进社会公平。

第六,强化组织实施。健康事业的发展完善需要各地区各部门协调推进,将健康内蒙古建设列为经济社会发展规划,纳入政府考核指标体系,建立监测评价体制。加强组织领导,加强对健康事业的正面宣传和科学引导,增强社会对健康事业发展的理解认识,营造良好的社会氛围。

总之,《“健康中国2030”规划纲要》要求,健康中国的战略主题是“共建共享、全民健康”,要坚持以基层为重点,以改革创新为动力,把握健康领域发展规律,预防为主,中西医并重。推行健康生活方式,减少疾病发生,强化早诊断、早治疗、早康复,促进科学发展,注重地方病的防控,实现全民健康。加强服务、监管,把健康融入各项工作中,在这个过程中要积极发挥地方政府的引导作用,调动社会与个人积极配合,强化公平公正的原则。在一般公共预算收入中加大对居民健康服务工作的支出。在坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年,推动人人参与、人人尽力、人人享有的健康中国事业,以期多层次、多角度的全面建设健康内蒙古,实现人民“民生福祉达到新水平”。

同时,要在意识中明确,健康事业的发展既包括建设健康的环境,也包含发展健康产业、普及健康生活、强化组织实施、完善健康保障、优化健康服务、健全健康支撑与保障等内容,是一个与经济、社会、民生息息相关的问题,也是一个宏观民生与微观民生交汇并进的问题。宏观民生与微观民生的发展,不论过度偏向于哪一方,都会导致健康事业的总体发展不均衡、不全面。发展健康事业,既要“高处落墨成大块”,也要“一枝一叶总关情”,要处理好“大”与“小”的关系。