以“大数据+政务服务”构建橄榄型政府的必要性与实现路径

2023-06-11谷生然袁叶欣

陕西行政学院学报 2023年1期

谷生然　袁叶欣

摘要：传统政府治理面临“哑铃型”治理困境，如“两头大”，审批机构众多、执法队伍林立；“中间小”，公共服务职能弱化。 “大数据+政务服务”有利于实现橄榄型政府治理，其“两端小”，行政审批提速增效、行政执法顺畅高效，“中间大”，增强公共服务职能。以“大数据+政务服务”构建橄榄型政府的基本路径是：发展数据驱动下的一体化协作平台，实现审批简而集中；打造数据助力下的综合行政执法新模式，保证执法综合而顺畅；聚焦政府数据治理，保证公共服务强而到位。

关键词：“大数据+政务服务”；橄榄型政府；哑铃型政府；智慧政务

中图分类号：D630文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.001

The Necessity and Realization Path of Constructing Olive-Shaped Government with “Big Data + Government Services”

GU Sheng-ran， YUAN Ye-xin

（School of Politics and Administration， China West Normal University，Nanchong 637009，China）

Abstract：Traditional government governance is faced with “dumbbell-shaped” governance dilemma， such as “big at both ends”， with numerous approval agencies and law enforcement teams; “Small in the middle”， with weakened public service functions. However， “big data + government services” is conducive to the realization of olive-shaped government governance： “small at both ends”， speeding up administrative approval and increasing efficiency， smooth and efficient administrative law enforcement， and “big in the middle”， enhancing public service functions. The article proposes a basic path to build an olive-shaped government with “big data+government services”： Developing a data-driven integrated collaboration platform to achieve simple and centralized approval; Creating a new model of comprehensive administrative law enforcement with the help of data to ensure integrated and smooth law enforcement; Focusing on data governance to ensure that public services are strong and in place.

Key words：“big data+government services”; olive-shaped government; dumbbell government; intelligence government affairs

信息化时代中，大数据作为一种治国利器，对于构建数字政府、发展智慧政务发挥着十分重要的作用。而政务服务作为公共治理的工具，在数字化的浪潮下，被嵌入了互联网和大数据因子，对现有服务进行重塑革新，为优化政府治理范式、提升公共治理效能提供了强有力的支撑。一些学者对数字政务治理进行了积极探索。如段盛华等人基于数据开放共享的视角，提出通过数据资源互联互通，形成由政府、企业、社会组织等多方参与的政府治理新模式［1］。李锋、周舟指出，基于数据驱动的平台型政府有助于提供更加智慧便捷精准的公共服務［2］。李军鹏认为，推动数字协同治理，使公共组织体系从金字塔型向扁平化的网络状组织结构转变，有助于政府结构功能体系更加适应数字社会和智能社会的需要［3］。然而，已有研究还未从数字政府建设的微观方面分析政府自身的治理结构优化问题。因此，本文通过将大数据技术与政务服务深度融合，针对“哑铃型”治理难题，分析了构建橄榄型政府治理的必要性，“大数据+政务服务”对构建橄榄型政府的意义，在此基础上，提出了以“大数据+政务服务”构建“橄榄型”政府的基本路径。

一、构建橄榄型政府治理的必要性——“哑铃型”治理难题

新时代开启全面建设社会主义现代化国家新征程，在新的历史方位下，加快建设中国式的现代化对国家治理体系和治理能力提出了新要求，相应的我国政府的职能和角色也面临着深刻转变和全新使命。多年来，党中央、国务院以持续不断的“放管服”改革为突破口，致力于解放和发展生产力、释放市场潜力和活力，努力打造集约化、高效化、数字化的服务型政府，取得了举世瞩目的成就。然而，由于制度惯性、利益风险等原因，部分政府“放不下”，仍然保留较多的控制监管权，对于优化服务意识、提升服务质量“不作为”、“少作为”，使政府治理落实到各社会领域仍然面临“哑铃型”治理难题。

（一）“两头大”：审批机构众多；执法队伍林立

1.审批机构众多。回溯我国行政审批制度的历史起源，在计划经济逐步向社会主义市场经济转型的历史进程中，“政府管理从管产品产量转向管标准质量、从管企业转向管行业、从管计划转向管市场，逐渐形成了以审批为主要手段的行政管理模式”［4］。政府对企业和市场的微观审批管理事项多、流程长，程序烦琐、效率低下，“办证多、办事难“现象比比皆是。有的城市投资项目，需经历20个委办局53个处室、中心、站，100多个审批环节，盖108个章，全流程共需要799个审批工作日，另还需办理36项缴费手续和缴费。其中开工前的三个阶段就需要259个审批工作日，相当于一年的工作时间［5］。不同业务系统之间相互封闭，形成不同的信息孤岛，审批环节过多且审批权设定标准不一、信息无法复用，造成政府多頭审批，企业和群众重复提交办事材料、往返跑腿［6］，严重抑制社会活力，给经济社会发展戴上了沉重的“行政枷锁”。

2.执法队伍林立。基于部门立法的国情，传统的行政监管一度遵循专业性执法的轨迹，“制定一部法律、规定一项权力、设立一支队伍”的专业化执法模式使得“一条龙”管理下的多头执法现象突出。同时应经济社会的发展需要，行政执法领域不断拓宽，因事立法、因法设权、因权建队的做法使得执法行为和机构还在大量涌现，职责边界模糊、重复执法和人员冗余成为突出问题。收敛“哑铃下端”，以智慧治理为改革路径将综合执法改革提上日程是促进政府部门科学顺畅执法、准确及时处理公共问题的重要手段，在大数据时代必可以依托物联网、云计算、大数据、区块链等现代信息技术，实现橄榄型政府的构建。

（二）“中间小”：公共服务职能弱化

政府公共服务的供给与群众、各类市场主体的切身利益密切相关，通常都是最直接现实且最受关心的问题。近年来，随着“互联网+政务服务”的改革创新深入推进，我国政府公共服务供给水平取得了新突破。但由于我国“人口多、底子薄、不平衡”的基本国情，我国基本公共服务供给综合职能整体相对较弱，有待进一步提升。

1.服务总量不足，供给不均等。党的十八大以来，中国公共服务供给侧结构性改革不断深化，基本公共服务供给水平不断提高，人民幸福感大大增加，但是公务服务供给仍然赶不上社会强劲增长的公共需求。魏福成认为，“我国各类基本公共服务供给规模通常小于社会福利最大化所要求的最优供给规模，即存在供给不足的问题”［7］。同时，由于城乡发展不平衡，供给不均等问题也十分突出，即与发达城镇相比，乡村由于经济乏力、技术相对落后以及基础设施薄弱等，其基本公共服务供给与城市差异明显。如从医疗卫生条件来看，农村公共医疗卫生服务资源严重不足，先进医生队伍、必需的医疗设备等长期得不到完备供给，农村医疗质量亟待提高。

2.服务意识不足，质量有待提高。中国共产党的根本宗旨和初心使命是“为人民服务”。然而，传统的“官本位”思想依然对今天我国的部分公职人员有着较大的影响，部分公务人员群众观、权力观扭曲，以“管理者”自居，服务姿态高，存在随意、懒散作风，不仅拉长群众的办事周期，而且对于部分群众的困难和需求置若罔闻，群众办事体验感差；同时，服务效率理念缺失，服务过程中等级分明，程序繁、耗时长、材料多、效能低，工作程序僵化死板，拘泥于各种文件和手续，对新技术、新理念持观望甚至回避态度，缺乏服务创新意识，静态的、一成不变的服务机制和理念跟不上多样化的政务需求，不利于提升公众获得感和满意度，严重阻碍政务服务提质增效。

3.服务规范性有待加强。由于社会管理的复杂性和公共服务的广泛性，政府的基层工作更需要通用、标准和专业性的办事机制和流程。传统的政府管理思维是以各职能部门为中心，在利益和风险的权衡下往往呈现孤岛式的发展形态，部门之间信息共享程度十分有限，缺乏通用、标准和规范性的办事机制和流程；不同部门业务系统分散，各条块之间审批业务标准五花八门，群众办事遭遇“进多家门、看多张脸、盖多个章”的困境［8］；异地事务受理中审批管理系统不对接，缺乏授权信任机制和协同联动办理机制，权责关系不明确，数据壁垒、左右推诿情况严重。公共服务不规范，“不仅损害党和政府形象，加重群众办事负担，还留下了利益输送的空间，会形成滋生腐败的温床，既不利于密切党群、干群关系，也不利于保障和改善民生，甚至封堵创新创业的大门”［9］。

（三）数字信息化程度有待提高

进入新时代，大数据与人工智能、云计算与物联网等新兴技术为我国政府治理的发展指明了重点与方向——即数字化、网络化和信息化。运用新信息技术推动政府数字化转型、优化政府治理效能成为重要课题。自2016年“互联网+政务服务”首次出现在政府工作报告中后，习近平总书记在2017年又在论述大数据国家战略时指出要“深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响”，要“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施”，还要“推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国”［10］。至此，依托世界一流数字政府助力数字中国建设成为国家战略。

我国政府治理模式革新以20世纪七八十年代的办公自动化为开端，历经电子政务时代到如今的“互联网+政务服务”，大大地提高了政府治理的数字化、网络化程度，但仍然面临着发展不足的问题。具体表现在：信息公开与共享机制的不完善，导致数据对内拒共享，对外难开放，构筑起部门间以及政府与群众之间坚固的“信息壁垒”；面对庞大的数据信息资源，开发利用能力不高、释放数据价值不够；公民的数据信息被跟踪及大量集中使用过程中，也产生了数据泄露和隐私保护等问题。

二、“大数据+政务服务”对构建橄榄型政府的意义

在大数据、人工智能、区块链等新兴技术广泛应用的背景下，大数据和人工智能等数字技术作为创新驱动公共服务供给的一种新引擎，有助于打破传统政府治理中的条块分割、线性决策等治理困境，构建集约、高效型的橄榄型政府：“两端小”：行政审批提速增效、行政执法顺畅高效；“中间大”：增强公共服务职能。

（一）“大数据+政务服务”治理有利于行政审批提速增效

行政审批通常是群众和企业各类服务事项办理的首要环节，是提升政务服务品质和优化营商环境的重要窗口。党的十八大以来，中国高度重视转变政府职能，持续开展放松规制、激发市场活力的制度调整，而深化行政审批制度改革作为突破口，已成为全面解放思想、深化改革的焦点与重点，有利于充分发挥我国制度优势，持续推进国家治理效能提升［11］。因此，不断精简审批项目，以“并联式” “一站式”服务简化审批流程、降低审批时间对于更好发挥政府作用，构建橄榄型政府意义非凡。

进入数据时代，“大数据+政务审批”可依托线上一体化政府服务平台高效整合各类审批事项，持续优化审批流程，化解各环节矛盾，集中审批牵扯到多个部门的政务服务事项，逐步实现“一口受理、网上运转、并行办理、限時办结”，打通地域之间、部门之间和行业之间的流程堵点，将民众从前“跑断腿”的事项，一窗式办好，将从前出了一个门就不认的材料“共享互认”，推动审批工作专业化、规范化、智能化、高效化开展。显然，大数据技术与政府审批服务的深度结合是推动行政审批提速增效的关键切口，借力大数据技术可打造高效的审批通道［12］，满足广大群众和市场主体的便捷办事需求，驱动政务服务利企便民，提高政府行政效率。

（二）“大数据+政务服务”治理有利于行政执法顺畅高效

在政府治理的各路环节中，行政执法往往承担着综合性和复杂性的各种职能，执法中部门林立、职责交叉、信息不畅、标准不一等问题突出，难以与各行政部门形成高效的协作治理机制，既加重了人民负担，也导致监管权威缺失、执法资源浪费，政府行政执法陷入执法缺位、越位、错位困境。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法体制改革，我国综合行政执法体制改革稳步推进［13］。2013年至今，党中央围绕“相对综合行政执法”“全面综合行政执法”先后作出多次目标部署，出台数个纲要、意见和方案，着力推进综合行政执法体制改革迈入社会各领域、各行业、各部门。由此，深化综合行政执法改革成为整合执法力量，破解执法难题，优化政府职责体系的现实需要和必由之路。

随着数据要素全方位赋能政府数字化创新，以大数据思维和技术为标志的信息革命为传统行政执法模式转型带来了新机遇，成为驱动政府治理现代化的重要手段。各领域行政执法部门可以利用大数据技术实现数据来源多部门精准整合，推动执法信息互联共享形成执法合力；实现对数据价值的深度挖掘分析，推动执法行动更科学的同时做到问题风险早发现、早预警；同时，“大数据+行政执法”可通过建立综合执法数据库与统一指挥调度中心，将多头执法、重复执法、随意执法智慧合并，加速推进“人为监管”转向“数据监管”，实现“一网统管”、联动执法，推动实现执法队伍精简的同时执法效率稳步提升，在全国范围内打造出一支权责统一、权威高效的执法力量。不难看出，大数据技术作为信息时代新的社会管理与服务工具，能够有效整合执法力量，增强政府行政执法队伍履职能力，构建政府行政执法科学顺畅的运行机制、准确预测和及时处理社会公共问题，更好地服务人民［14］。

（三）“大数据+政务服务”治理有利于增强公共服务职能

政府向公民提供优质服务，既是公民合法权利的需求，也是政府理性自觉的需要［15］。公共服务提供的绩效和效率直接影响到我国和谐社会建设的进程，因为公共服务是人民群众生活的基础，是人民生活水平高低的基本指标，是党的执政能力和政府能力的重要体现［16］。新时代，我国正处于走向伟大复兴的历史转折点，面临着剧烈的社会转型，公众社会需求日益多元化、社会矛盾愈加复杂，传统的主导型、单向式政府已无法满足现实需要。因此，强化政府公共服务职能、完善公共服务体系，构建服务型政府迫在眉睫。

政务服务和大数据、云计算、人工智能等技术的深度集成与应用能够为推动开创新时代数字政府新局面提供内在动力。数据治理作为一种新政治理工具，可以深入推动地方政府公共服务供给方式与公共服务机制的革命性变革［17］，兼顾科学性和经济性原则，让优质高效的公共服务能够精准均衡的在城乡间、地域间落地生根；可以升级数字政府服务水平，推动政务信息资源跨部门、跨层级、跨地域互联互通以及线上一体化“数字政务服务”平台建立健全，统一办事标准，规范办事操作流程，进一步优化简化服务事项，实现业务办理电子化、服务流程透明化，办事高效的同时也可以更好地保障公民的监督权和知情权，真正提升政府“大数据+政务服务”的质量与实效。

三、以“大数据+政务服务”构建橄榄型政府治理的基本路径

互联网时代，政府治理已步入了数据信息的丛林，数据信息成为重要的政务服务资源和载体［18］。随着大数据与互联网参与政府治理的程度越来越深，传统以审批机构众多、执法队伍林立、公共服务职能弱化为特征“哑铃型”政府必然会阻碍社会运行效率的提升，与国家深化行政管理体制改革、实现政府治理现代化的目标相悖，使政府治理效能事倍功半。因此，政府治理能力的提升应着眼于改良现有管理结构，依托大数据、云计算等技术实现从哑铃型的“两头大中间小”范式到橄榄型的“两头小中间大”范式，进而推动政府职能的优化和效率的提升，为企业群众提供精准高效、整体协同、标准化智能化的政务服务。本文结构优化思路如图1：

（一）大力发展数据驱动下的一体化协作平台，实现审批简而集中

从“一体化”方面来看，秉承以人民为核心的服务理念，充分借助大数据、人工智能等先进技术手段整合政务服务资源，打造全流程一体化在线服务平台，实现系统平台一体化以及业务流程一体化。

1.系统平台一体化就是加快建立统一的网上审批和大平台办公系统。集中资源发展线上“一条龙”的一体化网上政务服务平台，在保证监管到位和审批有序的前提下，推动跨省、市、部门的审批事项实现并联审批，努力实现审批事项一门办理、服务事项一口进出，落实“数据与信息为企业和群众跑路”，推进审批环节标准化规范化，使信息与业务在各个方向顺畅流动，达成“只跑一次、一次办成”的目标。

2.业务流程一体化包括优化整合原有流程和围绕服务主体开展的流程再造。传统的政务流程过分依赖上传下达和听“指令”办事，易出现信息不灵、流程失控等问题。数字时代下政务服务要侧重于培养驾驭信息数据的能力，建议以服务基层和企业群众为重点，立足信息技术整合业务流程和资源。在“一体化”平台上，应用大数据技术，合并近似业务，正确梳理流程环节的先后顺序，将咨询、申报、受理、审批等不同种类事务尽可能整合为较少的业务流程，大大缩减业务处理时间，提高办事效率，实现精简审批；围绕服务对象，以群众需求为导向开展流程再造。将分属不同部门的业务整合、归并，实现审批事项受理统一有序，推动企业、个人与审批部门的单点接触甚至零点接触，一次上门就可以完成所有审批事项，切实保证“信息跑流程”而非“人跑流程”，推进全流程、无节点、数字化的政府业务办理模式。

从“协作”方面来看，基于不同区域、部门以及政府上下层级的数据共建共享是破除“信息壁垒”、实现政府多元协同治理的关键路径。建议以业务协同为核心，树立“数据公有”、“共享增值”理念，加快建设全国性的“共享中心政务数据库”，将各职能部门统一规范的标准数据搁在政府数据“大池”中，促进府际、部门间信息资源对接以及数据的共同维护和共享应用，推进业务协同办理，实现跨部门联合审批以及审批过程通达顺畅，不仅有利于打通数据孤岛，也为政府实现高效、智慧审批提供了数据支撑。

（二）着力打造数据助力下的综合行政执法新模式，保证执法综合而顺畅

1.数据集成共享，构建综合执法数据库。在互联网、大数据时代，数据信息的有效汇聚和开放共享是实现综合行政执法的关键支撑。要加快建成海量精准的执法信息数据库，推动数据信息全量汇聚、实时共享，打破部门“信息壁垒”，实现执法信息实时无阻的互联互通；立足数据和事实，深度挖掘数据库资源，最大化释放数据价值：在执法前，依据对海量行为数据的分析和预测，提前识别出潜在的执法问题，预判危险，进而采取预警行动，实现趋势化、前瞻性执法；基于执法数据库搭建横向联动、纵向贯通的综合执法指挥平台，在执法过程中实现跨部门、跨领域的执法队伍有效衔接、职能互补和协同运转，充分发挥联合执法优势，实时查看事件频发焦点以及进展情况，及时调整执法方案及工作重心，形成迅速响应、系统联动、科学灵活的执法合力，以数字赋能推进综合执法工作同“屏”共治。在执法后端，形成快速、有效的反馈机制，以执法“留痕数据”为抓手，在执法数据“总车间”中精准提取相关执法信息，“云端”大脑系统分析执法效果、效能再迅速反馈给管理者，促使其评估改进和完善执法方案，谋求执法水平进一步精细化、智能化。

2.精简执法队伍。大数据平台与算法技术的深度融合可以很好地推动执法队伍“瘦身”，集中执法力量。就此而言，要因势利导地利用算法对数据资源的统计分析功能，全面掌握不同部门、地区所需执法数量，精准匹配执法人员的资质经验与对应岗位，实现执法力量精准派送，避免人员冗余的同时提高执法效率；同时基于数据治理，加强线上“智慧执法”平台的建设，逐渐减少执法活动对“人工”的硬需求，实现执法电子化、监管网络化，“不在场也能执好法”，让数据为执法人员跑腿，进一步精简执法队伍。

3.规范执法，厘清执法职责。基于多头执法、执法效率低下问题，政府应当加快整合不同部门、不同区域的执法力量，利用大数据+人工智能系统的整体研判功能，科学梳理执法事项清单，规范事项性质、处罚标准以及处理时限等，有力推动清单式执法、标准化执法。加快建设统一电子执法平台，重视电子公文和签章等在执法过程中的运用，实现执法案件“线上一体化+线下标准化”协同运行。同时，基于执法信息基础数据库，借助算法分析对分散在不同部门但职能相近或交叉的执法事项进行科学界定，厘清执法边界，明确基层与地方政府的职能权限，理顺行政管理与执法的关系，实现执法内容和范围清晰有序，形成各执法领域协调配合、衔接得当、各有侧重的工作格局。

（三）聚焦政府数据治理，保证公共服务强而到位

数据治理为提升政府公共管理职能提供了技术保障，是政务服务数据化、智慧化和精准化的重要抓手。数据治理的运行逻辑要求政府切实增强数据采集、筛选、传输和分析能力，提升数据质量和价值；不断拓宽大数据应用于决策过程的范围和深度，驱动公共服务资源合理配置、政府决策科学精准；建立健全一体化政务服务平台，实现数据信息的共建共享和业务办理的便捷高效。

1.推动数据信息共享开放，提升数据质量、挖掘数据价值。大数据具有量大、多样、高速和价值的特征，然而广泛而量大的数据如果处于孤立状态，则只是毫无意义的数字集合。为达到数据共享的目的，各类政务信息资源和数据务必加快整合，统一汇聚于一个数据共享交换平台，依托互联网实现信息资源的“聚通用”，降低部门间职能流转的沟通时耗和成本，推动政务办理高效顺畅。“数据质量是数据治理的核心内容”，实时全量真实的数据才有利于改进政府服务绩效，相关部门必须具备对掌握数据的甄别和筛查能力，提高数据的规范性和整体可用性，保证数据质量；同时根据业务和决策需要，依托数据挖掘和分析技术开采政务数据资产的巨大价值，释放数据红利，促进政府治理更具洞察力和前瞻性。

2.加快推进数字公共服务建设，提升公共服务可及性。基本公共服务可及性是指基本公共服务供、需之间的匹配程度以及公众对基本公共服务的实际使用程度。要提升公共服务的可及性，政府应当推进大数据思维和技术手段与公共决策深度融合，以数据支撑型决策优化公共服务的供需匹配度以及公众使用度，打通公共服务在各个领域的“最后一公里”。首先，通过数据库搜集整理公众对于公共服务基础性、个性化的需求信息，依赖大数据支撑的统计软件、算法等分析工具精准研判各地方、各行业、各部门的资源供需情况，构建可视化的公共服务需求数据模型，在科学模型分析后，对服务资源的配置做出精准、科学的决策，提高公共服务资源的利用效率和匹配度，克服政府在城乡之间、地域之间供给不足、供给过度的问题，实现服务供需平衡，推动基本公共服务均等化。其次，利用电子政务和网络平台，实现现有的公共服务资源数字转化。通过各类搜索引擎在数字化空间里呈现内容丰富、数量充足、覆盖面广的公共服务资源，丰富公共服务供给方式，突破公众资源获取的时空局限，使得公共服務方便易得且及时高效。由此增大公共服务总量和匹配度的同时增加公众公共服务可获得性，提升公共服务可及性。

3.建立健全数据驱动的一体化政务服务平台系统，贯彻“一网通办”目标、增强政民互动。2016年4月，10个部门联合发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的联合方案》，号召推进“互联网+政务服务”，明确提出以实现政务服务事项“一号申请、一窗受理、一网通办”为目标，并要求试点推广。该方案为升级电子政府服务水平指明了方向，政府必须紧抓数字治理的关键—“三个一”，运用大数据建立起跨层级、跨地域、跨部门的政府信息业务联动一体化机制，立足一体化在线服务平台，推进业务办理全网通、全国认，提高行政效率。“一号申请”要实现居民电子证照统一建库，居民身份证号作为唯一“密码”不仅将可以读取基础证照数据，还要联通其他各类办事材料、证明信息等，避免奇葩证明、重复提交，让群众和企业少跑腿。“一窗受理”要求政府要构建基于数据共享交换的综合政务服务窗口，以前需要几个部门来回奔波才能办成的事，现在可以在一个窗口一次性受理，一站式办成。建设“一网通办”，要求政府利用信息技术将各部门业务办理系统有效整合到“一张网”上，群众可以通过网络随时随地享受公共服务。在这种线上+线下的服务模式下，政务服务可以逐渐脱离传统的单一封闭体系实现多渠道办理，并以开放的姿态接纳公民、企业以及其他非政府组织参与、监督公共服务，提高了政府各单位的服务意识和服务规范性，以政民双向互动推动着政府基于信息共享、多主体协商的治理创新。

（四）贯彻落实大数据发展战略，提高政府数字信息化程度

1.树立大数据治理理念，培养高素质大数据人才。数字时代，政府治理环境的多元复杂以及治理客体的数字化、信息化等对政府治理能力提出了更高要求，大数据思维作为实现技术和治理两大领域良性互动的桥梁，是政府提升公共治理水平的关键。各级政府必须全面树立大数据治理理念，主动拥抱大数据、融入互联网，不断提高自身的大数据素质和应用能力。政府公务人员要加强对大数据、云计算、智慧城市、移动互联网、物联网等新兴技术的学习，积极参与大数据业务培训，切实掌握与大数据相关的一切新工具、新手段，提升运用大数据技术办理业务的能力；政府相关部门要加快人才引进的步伐，引进一批既精通公共管理知识又熟悉大数据分析业务的复合应用型人才，发挥人才带头作用，快速扩散新理念、新思维，带动政府的数字治理能力狂飙突进。要加快整合高校、企业、社会资源，持续培养高素质的大数据人才。通过帮扶和引导高校学科建设、大数据产业链公司和其他研究大数据技术的社会主体发展，鼓励大数据技术在各个领域落地生根，以此吸引资金、技术等资源流向大数据在的地方，保障大数据发展的良好环境以及长期稳定的人才储备。

2.加强“大数据+政务服务”基础设施建设，推动大数据技术深入研究。提高大数据应用于政务服务的技术成熟度是驱动政府治理数字化转型的重要抓手，强有力的技术支撑离不开健全的物质条件，大数据与政府治理的创新融合必须要有良好的数字信息基础设施、现代化的智能政务配套体系等物质准备。这就要求一方面要积极响应国家大数据战略，尽快落实好政策支持，将基础信息设施如宽带网络、政务数据库、一体化政务服务平台、政府公众服务门户网站等的建设纳入长期发展规划，加大对政府职能数字化升级的财政支持，统筹提高各政府部门大数据普及水平和使用能力。同时尽快制定鼓励性政策吸引社会市场主体参与大数据基础设施建设工程，通过政府与社会的共建共享引导社会资本参与政府数字化建设，有利于整合资金、发挥多方力量，建设好智能政务服务的硬件设施。另一方面要以应用为导向加强大数据、云计算等信息技术的研发，加快大数据科技园区建设，汇聚大数据分析人才，集中力量挖掘核心技术要领。鼓励企业、科研机构及高校合作研发大数据技术，支持建设相关技术的重点实验室、基础研究中心、工程研究所，加强大数据领域的国际交流与合作，提升技术创新水平，突破大数据应用于政务服务的各种技术障碍和瓶颈。

3.完善“大数据+政务服务”相关配套法制，提高信息安全水平。大数据技术是一把双刃剑，在创新优化政府治理范式的同时，也由于数据信息共享开放涉及安全管理困难、隐私保护漏洞、数据主权界定复杂等各种问题，需要建立完善相关领域的法制保障体系。首先，要推动数据信息的依法共享。针对掌握在不同政务主体手中的不同领域数据，出台相应法律法规赋予各部门对政务数据的共享权力，同时结合具体情况科学规定不同类型政务数据的共享自由度以及共享条件，明确数据共享的法律义务和责任，促进数据共享在有法可依、风险可控的前提下实现最大程度开放，共享的每一个环节都有匹配的法规条例可以遵循。其次，要加强数字治理技术的法律法规建设。通过立法，加强“一体化政务服务平台”、“综合监管数据库”“执法指挥中心”“云计算平台”等信息基础设施的相关标准规范和安全体系建设，实现智慧审批、“一网通办” 、同屏共治等政务应用标准化以及电子证照、电子签章、电子公文法律效力认证，成就依法、有序、规范的政务服务。同时，要建立健全保护国家数据安全和公民个人隐私数据信息的法律制度。在国家层面，要高度重视我国数据主权的法律规制及其保护路径，制定相应的法律法规、规范性文件、国家标准等对跨境数据的界定以及安全审查规则做出纲领性规定，同时配备相关监管执法司法部门和支撑机制，加强对数据安全、数据跨境流通、涉密信息等的法律监管，维护数据主权安全；在个人层面，要立足大数据时代背景强化对于个人隐私权的立法保护，不断出台公民隐私保护方面的各种法律法规，明确界定隐私权概念及隐私权保护范围，不断充实和细化隐私权法律条款，保持相关法律建设的时代性和长期性。最后，要完善责任追究惩处制度。对于政府部门各治理主体要明确数据安全管理的相关责任人，细化职责权限，以合理的追责制度督促相关公务人员在“用数据创新服务”的同时规范利用政府、企业和个人信息数据，自觉维护国家安全利益和公民隐私权；对于违法犯罪分子的各种隐私权侵害行為如非法获取、泄露和盗卖个人数据、精准诈骗和侵犯肖像权等必须依法严惩，加大执法力度，违法必究。

四、结语

互联网时代为“大数据+政务服务”提供了技术支撑，政府可以借助最新的大数据、算法、云计算等信息网络技术实现“集中高效审批-公共服务强而到位-综合行政执法”，进而在治理实践中着力调整两头大中间小的“哑铃式”政府治理结构，构建“橄榄型”政府，从而将政府管理目标引向简约、便民、阳光、高效化，显著提升政府服务效率和服务意识，增强政府公信力以及群众获得感。同时，大数据技术作为创新“橄榄型”政府治理结构的关键工具，不仅可以以其高度智慧的数据逻辑和计算精度具体地、全方位地为政府治理和社会治理增能，还能深层次地激发政府的服务创新意识，在治理实践中提供新方案、找到新的突破口，从而塑造全新的政民关系、政企关系，焕发社会活力和经济活力，促进经济社会进步和政府治理范式改革齐头并进、良性互动。

然而，在推进“大数据+政务服务”构建“橄榄型”政府的实践过程中，仍面临一些问题。比如城乡间、代际间由于技术地域或认知差距出现巨大的“数字鸿沟”，尤其是乡村和老年群体，大数据技术的发展严重限缩其基本生活选择，更不用说政务服务质量对其来说不增反减。“政府数据治理过程中根本价值逻辑的颠倒，将导致在实践过程中重形式、重程序、重技术，但忽视最终目的”，工具理性会导致价值迷失，大数据技术倚重“定量”而非“定性”，过度依赖数据容易忽略数据伦理和社会正义问题，背离“以人为本”的政务服务理念。公民个人的数据意识淡漠，对数据的保护意识不强，不仅不具备利用数据信息行使公民权利的素养，还在无形中变相纵容对其数据隐私的侵犯行为，为信息犯罪追责带来困难等等。

参考文献：

［1］段盛华，于凤霞，关乐宁.数据时代的政府治理创新：基于数据开放共享的视角［J］.电子政务，2020（9）：74-83.

［2］李鋒，周舟.数据治理与平台型政府建设：大数据驱动的政府治理方式变革［J］.南京大学学报（哲社版），2021（4）：53-61.

［3］李军鹏.面向基本现代化的数字政府建设方略［J］.改革，2020（12）：16-27.

［4］张定安，彭云，武俊伟.深化行政审批制度改革推进政府治理现代化［J］.中国行政管理，2022（7）：6-13.

［5］王君琦.简政放权关键在政策落地［EB/OL］.中国青年网，（2015-05-17）［2022-10-13］.http：//pinglun.youth.cn/ll/201505/t20150521_6659103.htm.

［6］陈涛，董艳哲，马亮，等.推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力［J］.电子政务，2016（8）：2-22.

［7］魏福成.基本公共服务最优供给规模、供给不足及原因分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2020（3）：65-75.

［8］陈波.“放管服”改革让群众不再“难办事”［J］.当代党员，2017（24）：22-23.

［9］万吉彦.解决“办事难”，重在走心［N］.甘肃日报，2018-09-12（05）.

［10］习近平主持中共中央政治局第二次集体学习并讲话［DB/OL］.中华人民共和国中央人民政府网，（2017-12-09）［2022-10-23］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm.

［11］蔡小慎，董峰，王淑君.中国行政审批制度事权改革模式评析［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2021（11）：189-196.