莆田市生态公益林结构布局优化对策

2023-06-08杨金远

林草政策研究 2023年4期

摘要：文中分析了2019—2023年莆田市生态公益林面积总量、空间分布、地类结构和林分质量上的动态变化，结合多年来莆田市生态公益林保护建设管理成效、面临问题等实际，特别是林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合后生态公益林保障服务方面遇到的突出问题，提出生态公益林结构布局优化相关对策：1）结合生态区位科学区划生态公益林；2）按需开展生态公益林局部优化调整工作；3）加强对项目规划建设合理选址的引导；4）多渠道充分挖掘生态公益林储备能力；5）提升森林质量与生态服务功能；6）探索完善生态

公益林异地“占补”机制。研究可为生态公益林的科学合理区划、监管、保护、修复等提供决策参考。

关键词：生态公益林；结构布局；占补平衡；莆田市

中图分类号：S757.2 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2023）04-0043-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.12.16.0009

杨金远.莆田市生态公益林结构布局优化对策［J］林草政策研究，2023，3（4）：43-48.

Countermeasures to Optimize the Structure and Layout of Ecological Forest in Putian City

Yang Jinyuan

（Putian Forest Resources Monitoring Station， Putian 351100， Fujian， China）

Abstract： The paper analyzes the dynamic changes of Putians ecological forests from 2019 to 2023 in terms of total area， spatial distribution， category structure and stand quality. With consideration of the effectiveness in ecological forest management in Putian City over the years as well as the problems faced， especially the problems rising in ecological forest management after the integration of forest-grassland-wetland database with the Third National Land Survey database， the paper comes up with the countermeasures to optimize the structure and layout of ecological forest in the city， including： 1） Reasonably zoning ecological forest in accordance with ecological niches; 2） Carrying out partial optimization and adjustment as required; 3） Strengthening the guidance over the reasonable selection of sites for project planning and implementation; 4） Fully tapping the potentials in the ecological forest reserve through multiple channels; 5） Improving the quality and the ecological service & function of ecological forest; and 6） Exploring to improve supplementation mechanism for ecological forest， such as off-site requisition-compensation balance. The study is expected to provide a reference for decision-making on rational zoning， supervision， protection and restoration of ecological forests in a scientific manner.

Keywords： ecological forest; structure and layout; requisition-compensation balance; Putian City

生态公益林是以维护和改善生态环境、保护生态平衡和生物多样性为主体功能，以提供公益性生态产品和服务为主要利用方向，按照国家规定和有关标准划定的森林、林木和林地，包括防护林和特种用途林^［1^］。其在改善生态环境、维护生态安全、促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生等方面发挥着不可替代的作用。2019年，国家林业和草原局要求整合林地“一张图”和国家级生态公益林区划落界等成果^［2^］；2021年5月，国家林業和草原局发布《林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合技术指南》，要求利用国土“三调”成果作为底图，做到“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”，做好自然资源及林草资源统筹管理，生态公益林国土空间管理版图已基本形成。后续由于管理的需要，又对数据进行了多次调整，但由于国土“三调”数据与林草部门的森林资源管理“一张图”数据在林地认定上标准不一^［3-4^］，导致其在林地面积、“退耕还林”认定等方面出现差异^［^5-6^］。莆田市按照《福建省林业局关于林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合和公益林优化工作的通知》对有关公益林地块进行了优化调整，确保公益林总量不减少，但由于此项工作建立在林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合工作基础上，因此也带来了一些生态公益林布局的新问题。在此背景下，进一步分析生态公益林总量、空间分布、地类结构和质量上的动态变化，能够为生态公益林的优化调整、建设和保护管理提供可靠依据。本文将以莆田市为例，选取2019年森林资源管理“一张图”数据和2023年国土“三调”融合数据，分析莆田市生态公益林动态变化情况，以期为强化生态公益林资源管理提供参考。

1 莆田市公益林现状及动态变化分析

莆田市位于福建沿海中部，属典型亚热带海洋性季风气候，雨量充沛、气候湿润，季风明显、滨海风大。莆田市境内土壤类型有9个土类21个亚类42个土属，其中红壤分布最广泛。全市土地总面积约41.28万hm²；2023年监测结果显示，莆田市林地面积约为20.48万hm²，其中生态公益林面积约7.86万hm²。近10年，莆田市因批准各类工程建设项目征占用生态公益林面积约760 hm²。为落实生态公益林“总量不减、结构优化、占补平衡”制度，全市累计建立“占补平衡”储备库约973.33 hm²。其中，调剂实施跨县（区）异地“占补平衡”约18.40 hm²，开展非重点生态区位的零星分散生态公益林结构优化调整约38.67 hm²。

1.1 生态公益林总量

根据2019—2023年森林资源监测结果，莆田市生态公益林面积和林地总量均有所下降。生态公益林总面积由2019年的88 391.69 hm²下降至2023年的78 566.58 hm²，但是其在全市林地面积中的占比从37.78%上升至38.38%。

生态公益林中，按林种划分，2019年防护林面积61 379.06 hm²，特种用途林26 974.83 hm²，其他林种林地37.80 hm²；2023年防护林面积减少至56 699.64 hm²，特种用途林面积减少至21 353.87 hm²，其他林种林地增至512.37 hm²。与2019年相比，2023年生态公益林林种中还新增了用材林等林种。“一张图”数据与国土“三调”融合后，由于新的地类分类标准的使用，部分林地转为其他地类，导致莆田市林地总量下降，虽然通过优化调整等工作减少了生态公益林总量的浮动，但数据融合和更新也在一定程度上导致莆田市生态公益林中存在区划界定不充分、不到位的情况，类似问题在其他地区也有出现^［7-8^］。

1.2 生态公益林空间分布

将莆田市各级生态公益林按各统计单位权属——仙游县、秀屿区（含北岸、湄洲）、涵江区、城厢区、荔城区划分后，计算各统计单位生态公益林面积及其在全市生态公益林总面积中的占比，以及其在全市林地面积中的占比。数据结果显示，城厢区、涵江区、荔城区、秀屿区生态公益林面积在全市生态公益林的面积占比有所减小，仅仙游县生态公益林面积全市占比有所增大。总体而言，各统计区生态公益林面积全市占比变化不大，空间分布较为稳定。

1.3 生态公益林地类结构

对比2019年、2023年2期数据可知，莆田市生态公益林总面积略有下降（表1）。乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等几个主要地类在生态公益林中的占比基本保持稳定，其中乔木林地占比最高（达90.68%）。灌木林地共减少2 479.44 hm²，在林地面积中的占比下降了2.68个百分点；乔木林地共减少10 567.35 hm²，占比下降2.11个百分点。上述变化一方面在一定程度上受到“一张图”数据与国土“三调”融合的影响^［9-10^］，另一方面也与近年荔枝、龙眼、枇杷、桔、柚等经济树种存在大面积经营退出有关。

1.4 生态公益林质量情况

乔木林是森林资源的主体，本文选取莆田市范围内生态公益林中属乔木林的林分，采用优势树种组、龄组结构和林分郁闭度等指标^［11-13^］来反映莆田市生态公益林的森林质量。

1.4.1 优势树种（组）

与2019年相比，2023年莆田市全市生态公益林中，马尾松林面积下降最为显著（表2），下降了近8個百分点。这显示出莆田市松林改造行动发挥了较为显著的作用。

1.4.2 龄组结构

与2019年相比，2023年幼龄林面积和中熟龄林面积在全市生态公益林内乔木林中的占比均有减少，分别减少3.34和3.68个百分点；其余龄组占比均有增加，其中近熟龄林面积占比增加变化最为明显，增加了4.56个百分点（表3）。总体看，中幼龄林占比下降，持续营林还有空间；近熟林面积占比稍有增加，莆田市生态公益林森林生态系统稳定性更强、生态公益林林龄结构更加合理。

1.4.3 郁闭度

依照林分调查的规定，将郁闭度分级为无林、低、中、高4个等级^［14^］。总体来看，在全市生态公益林内乔木林地总面积减少，而高郁闭度的林分占比仍呈现上升趋势，低郁闭度及中郁闭度乔木林分总面积不断减少。

2 莆田市生态公益林结构布局优化现存问题和困难

目前，莆田市生态公益林总体呈现出较为稳定的特点，生态公益林在林地内的占比略有提升并朝着远城区的地区集中，结构和管理上更为合理。经过几年的培育和保护，生态公益林质量呈现提高的趋势，马尾松等病虫害高发树种比例降低、近熟龄林及以上龄组增多，高郁闭度树种面积增多。莆田市生态公益林在后续发展中仍有较大的潜力，但在生态公益林结构布局方面依然面临一些困难，主要包括6个方面。

2.1 生态公益林区划不到位

莆田市当前的生态公益林区划界定不充分、不到位。一是经林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合工作，因林草湿数据受国土调查数据的分割后产生了很多细小图斑，生态公益林图斑数由2019年的1.6万个增加至2023年的5.1万个，图斑的形状及面积不能满足林草湿图斑的区划要求，不利于数据处理及管理；二是公益林的区划不能做到应划尽划，特别是自然保护区、风景名胜区、森林公园等自然保护地范围内，约有0.41万hm²人工商品林未划入生态公益林，其产权仍属农村集体或林农个人，因各级生态效益补偿资金有限，导致这部分商品林虽然在生态保护红线范围内但无法区划界定为生态公益林，造成林农经营与生态保护之间存在矛盾。

2.2 生态公益林结构布局调整难度大

莆田市生態公益林结构布局存在较大难度，有一定的历史原因。当前，莆田市生态公益林区划与规划的重点区位匹配度较差，非重点生态区位的公益林约占公益林总数的50%，生态公益林的落界还需进一步优化完善；但按照《福建省生态公益林条例》规定，条例施行前已经划定的生态公益林不再重新区划界定，导致零星分散、非重点区位、生态功能不明显的生态公益林难以调出，亟需保护的重点区位难以置换调入，如饮用水源保护区仍有0.42万hm²亟需保护的商品林难以调入公益林。

2.3 生态公益林存在建设与保护的突出矛盾

莆田市生态公益林管理规划中仍存在建设与保护矛盾突出的问题。莆田市海岸线总长534.5 km，大陆岸线及海岛岸线长度分别为271.6 km、262.9 km^［15^］，且均为泥质岸线，具有较好的开发条件。与莆田市的各临港产业项目规划比，岸线资源依然显得十分紧缺，如港口码头、产业园区、医疗健康、科技教育、城建环保、交通道路等项目与原有沿海防护林体系规划建设存在空间利用冲突，也会导致生态公益林得不到有效保护；在此区域，产业建设与生态公益林保护存在较为突出的矛盾。

2.4 生态公益林“占补平衡”落实困难

莆田市生态公益林在“占补平衡”落实上仍存在一定困难，经审核审批同意使用的国家级公益林地须按照《国家级公益林管理办法》规定实行占补平衡，补进的国家级公益林应当符合《国家级公益林区划界定办法》规定的区划范围和标准。按照同区位调整和“集中连片，调重、调优、调高”要求，莆田市仅沿海基干林带、海西一重山符合补进条件，各县（区）落实生态公益林占补平衡困难重重，特别是仙游县、秀屿区、北岸经济开发区可用于调整为国家级生态公益林的储备地块极少。

2.5 生态公益林违法占用情况依然存在

莆田市近年来关于生态公益林的违法占用情况履禁不止。莆田市人多地少，一些经营性商业和服务业项目以及农村居民群众建房、筑坟、殡葬、养殖、采石、取土、挖砂等行为，因不符合生态公益林使用条件，无法办理林地报批手续，导致违法占用和破坏生态公益林的现象依然存在。

2.6 生态公益林生态补偿标准偏低

莆田市当前生态公益林的生态补偿标准仍然偏低。虽然省级、国家级公益林每年补助375元/hm²（每亩25元，包括中央、省财政共补23元，市、县财政各补1元），但总体补偿标准较低且补偿渠道单一，除了仙游县外，莆田市其他各区、县财政补偿不足1元，补偿机制还有待完善，影响保护积极性。

3 莆田市生态公益林结构布局优化对策建议

3.1 结合生态区位科学区划生态公益林

根据《国家级公益林区划界定办法》规定，优先将江河源头及两岸、饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、沿海防护林、临海一重山、红树林、重点交通要道两侧、环城市周边等重点生态区位的商品林纳入生态公益林区划范围，依法落实落细各级森林生态补偿机制、自然保护地林权所有者补助机制，拓宽补偿资金筹集渠道，实现重要生态区位与生态公益林落界高度匹配，生态公益林应划尽划、应保尽保。

3.2 按需开展生态公益林局部优化调整工作

优化生态公益林布局是一个长期工作，应规范公益林局部调整的申请及审批机制，按照“生态优先、科学布局，总量增加、优化提升，依法引导、严格管理”原则，确因区域优化调整需要、国土空间规划需要、重点生态保护区域范围或功能发生变化等，要按相应程序组织相关工作，确保调整的合规性、可行性和科学性，逐步将空间规划项目建设区域、非重点生态区位零星分散的公益林调整为商品林，将重点生态区位商品林调整为公益林，通过局部调整不断优化公益林布局。

3.3 加强对项目规划建设合理选址的引导

做好项目规划前期工作，要求在项目规划阶段充分比对生态公益林落界数据，综合考虑项目用地情况，做到尽量不占或少占生态公益林。持续强化项目用林按季度、月份动态摸排调度和协调衔接制度，切实掌握用林需求，提前介入项目服务，深入基层现场指导，传送用林政策法规，引导项目分类规划建设、科学合理选址，严格避让重点生态保护区域，节约集约使用林地；确需使用生态公益林地的，提前部署规划建立生态公益林储备，确保项目顺利落地并科学实施“占补平衡”。

3.4 多渠道充分挖掘生态公益林储备能力

一是组织开展沿海防护林总体规划，切实做好生态公益林、沿海基干林带等可补充地块调查摸排，将国土空间规划中的造林绿化空间地块、沿海基干林带区位非林地的乔木林地块、国土“三调”成果数据的红树林地块、规划营造红树林的滩涂地块，及其他适宜植树造林的沙荒地、荒草地地块等，作为落实“占补平衡”的储备地块，并确保落地上图入库。二是加大重点生态区位商品林赎买改革，鼓励采取租赁、赎买、置换等方式，对木兰溪流域、水源保护区、自然保护地、环城一重山、天然林、三线林（铁路、公路、重点江河沿线）等重点生态区位的商品林，逐步赎买并优先调整为公益林，促进“生态得保护、林农得利益”双赢。三是升格打造国家级自然保护地，统筹考虑将仙游木兰溪源升格为国家级自然保护区，将九鲤湖、九龙谷整合优化并升格为国家级风景名胜区，把这些范围内的商品林优先区划储备为国家级公益林地块，可充分保障全市重大项目建设，实现公益林增减平衡。

3.5 提升森林质量与生态服务功能

优化调整公益林落界的同时还应注重现有生态公益林林分质量的提升，推进造林绿化补植提升，遵循“因地制宜、因害设防、适地适树”原则，采取人工造林、疏林地补植、老林带更新、退化林修复、森林抚育、封山育林等多种措施，按照生态公益林“区位调重、树种调优、蓄积调高”要求，优化和提升公益林及储备库地块的林分质量，充分发挥生态服务功能。

3.6 探索完善生態公益林异地“占补”机制

实施重大工程项目建设，确实无法在本县级行政区域内落实生态公益林、沿海基干林带等补充调整的，探索推行跨县域异地有偿“占补平衡”机制，由本县级政府（管委会）向市政府提出申请，经市林业主管部门审核后报请市政府批准，统筹开展全市跨县域异地补充调整工作。异地补充调整所需费用由提出申请的县级政府（管委会）承担，支付给补充所在地的县级政府（管委会），结合莆田发展实际，其费用参考标准为国家级生态区位75万元/hm²（5万元/亩）、省级生态区位45万元/hm²（3万元/亩）。

参考文献

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