探索构建国有企业协同高效内部监督体系——基于“审巡结合”项目实践总结

■吴晗悦

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制约和监督权力作为保持党的肌体健康的重要保障，构建起以党内监督为主导、各类监督贯通协调的体制机制，形成全面覆盖、常态长效的监督合力，确保权力不被滥用，走出了一条中国特色的监督之路。

国有企业作为国民经济的重要载体，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有企业内部监督以党内监督为主导，把纪检监察、审计监督、群众监督等协调起来，才能够最大程度发挥内部监督的整体效能，共同推进全面从严治党主体责任落实，促进国有企业高质量发展。

一、内部监督工作坚持党的领导

在新形势下贯彻落实党中央全面从严治党向基层延伸，J 集团党委统筹巡察、内部审计等工作协同高效运转。

一是成立巡察工作领导小组，集团党委书记、董事长兼任领导小组组长，组建专职巡察办，制定《巡察工作办法》，把巡察工作作为党委履行全面从严治党主体责任的重要抓手，纳入集团监督体系，列入年度工作要点，强化对巡察全过程的领导。通过对集团下属单位党委开展五年全覆盖的政治巡察，传递全面从严治党的强烈信号，唤醒党员干部的党章党规党纪意识，推动党的路线方针政策在基层真正落地生根，达到“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的作用。

二是成立集团党委审计委员会，直接受集团党委领导，设主任1 人，由集团党委书记担任，旨在加强党对审计工作的领导，保持审计工作正确的政治方向。进一步统筹协调推进集团内部审计工作、规范审计行为。审计工作坚持应审尽审、凡审必严，在贯彻执行党和国家重大方针政策、集团重大决策、企业重点任务、领导人员履行经济责任等方面全面规范开展各类审计监督。

二、建立国有企业大监督体系协调工作机制

2021 年，为建立健全集团内部大监督协调机制，J集团陆续出台《J 集团公司内部审计联席会议制度（试行）》《J 集团党委关于建立巡察联动协作机制的通知》等监督协调工作机制。

经J 集团党委研究决定，建立巡察联动协作机制，充分发挥集团各职能部门和机构在进驻巡察和问题整改中的作用，推动巡察监督与纪检监督、组织监督、审计监督、业务监管有效贯通，形成监督合力，明确了巡前、巡中、巡后各类协作工作开展方式。

根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11 号），内部审计机构应当加强与内部纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制。

集团内部监督将各方面集中反映的问题领域作为监督重点关注事项，加强信息通报与交流、问题线索移送与协查等工作协同、监督成果共享。具体包括：强化对权力集中、资金密集、资源富集等重点单位和重点建设项目以及加强对主要领导人员的监督，客观评价、揭示问题、移交线索，促进领导班子规范权力运行。

三、“审巡结合”共建协同高效的监督机制

为提高监督资源的有效利用，J 集团积极探索党委巡察与内部审计有机结合，构建点、线、面“三位一体”的监督格局。

巡察侧重于聚焦贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署、聚焦群众身边腐败问题和不正之风、聚焦党组织领导班子和干部队伍建设等方面问题，主要面向“一把手”及班子成员，即“整个面”，是对被监督单位的“政治体检”；而内部审计侧重于对单位经济活动合规性和内部控制有效性方面进行客观评价，围绕职能管理“一条线”和“问题点”，是对被监督单位的“经济体检”。

党委巡察与内部审计二者在监督依据、监督主体、监督方式、监督权限等方面存在不同特点，可以确保不越位、不错位、不失位，更好地实现协调配合、优势互补。

2022 年度，J 集团探索开展审巡结合项目，推行巡审同步，实现巡察和审计信息共享、资源和结果共用，进一步扩大集团内部监督的广度和深度，切实提高监管质量和效能。在实践中，将监督过程分为合理安排年度计划、协同开展监督检查、切实推进问题整改落实和提升监督人才队伍素养四个阶段。

1.合理安排年度计划

通过审巡结合，在内部审计和巡察对象的选择、重点监督内容的确定等方面综合考量，加强对“三重一大”决策和重点经营环节的监督，进一步健全对重点领域以及关键环节的监督力度，规范开展对招投标管理及物资采购、大额资金管理使用、重大投资决策等重点环节内部控制监督。

从项目实践来看，一方面，降低了集团内部监督管理成本。集团内部审计和党委巡察都强调监督工作的全覆盖，各自的工作任务都十分繁重，但将二者的目标任务共同谋划，特别是对集团领导层关注的重点问题进行合理分工。协同监督工作机制可以避免了对同一事项反复监督复核，减少监督组人员、缩短现场检查时间，有效提升了监督质效。

信息交流、双向互动是审巡结合的核心内容，以2022 年度巡审同步项目为例，此次被巡察单位系第一次作为巡察对象，巡审开始前，集团巡察办通过发函征询、面对面沟通的方式，提请审计部门提供被巡察单位审计材料以及需要重点关注的问题方向，审计部门在项目信息共享方面为巡察提供有力支持，为巡察组提供了巡前人员培训，巡察组充分利用现有的内部审计成果迅速找准监督靶心。

另一方面，也能减轻被监督单位迎检压力，减轻协调配合的工作量。巡察“政治体检”和审计“经济体检”双轨道并行、优势互补，很大程度上节约了被监督单位的时间和精力。

2.协同开展监督检查，快速高效完成监督工作

对同时列入巡察计划和审计项目计划的单位，推行“审巡结合”，分别成立巡察组、审计组，在组员的配备、进驻实施时间的安排、工作方式、协作机制等事宜等方面，实现统一调配，巡察与审计人员同时进场，做到分工不分家。

巡察在政治高度进行的监督工作，权威性高，震慑力强，特别是在发现和落实问题线索的谈话环节，往往能够触及深层次原因，为审计组指明审计重点，引导深挖问题产生根源方向。巡察组发现涉及重大政策落实、工程投资、财务管理等问题交由审计组作进一步重点核查；审计组可以充分利用专业优势，从各种财务信息中查找问题线索，同时结合经营数据精准定位，快速发现巡察重点、疑点，对发现涉及落实党风廉政建设责任、廉洁从政规定等问题交由巡察组深挖细查。巡察组与审计组之间共享被监督单位提交的制度文件和合同台账资料、重要会议记录等资料，对审巡结合过程中发现的重点问题和事项，巡审双方共同商议、印证疑点、锁定问题、联动处置，有效提升审巡结合工作的质量和效益。

在本次审巡结合工作模式下，巡察工作效率大幅度提高，提前了10 天左右的时间完成了巡察报告的初步定稿工作。巡察组在审计组提供的意见建议下，共发现问题3 个，为巡察工作提供一定的专业性支撑。并且审计组还在结束审计现场工作后留任经验丰富的审计组员继续协助并融入巡察，充分发挥内审人员熟悉监督单位内部控制风险的专业优势。

通过巡审深度协作，将巡察的政治性和审计的专业性有机融合，确保巡深审透，充分发挥了审计在风险识别、业财融合审查等方面的专业优势，发挥了巡察在政治功能方面的优势。

3.切实推进问题整改，打通全面从严治党“最后一公里”

通过对发现的问题进行分析和判断，深入贯彻全面从严治党要求，揭示被监督单位在落实全面从严治党过程和日常经营管理中的风险隐患，向其提出符合单位实际、提升管理效益的建议，发挥监督成效。

针对共性问题，巡审联合研究其特点、规律和趋势，并注重从体制机制层次上提出有针对性的改进建议，达到“1＋1＞2”的融合监督效果。

同时加强跟踪被监督单位对发现问题的整改进度，发挥综合监督的震慑力，进一步压实被监督单位整改主体责任，建立“问题清单”和“整改清单”台账，建立整改长效机制，对整改工作落实情况实行动态管理，切实推动问题在建机制、防源头、优治理上下功夫，充分发挥综合监督警示作用，健全问题整改责任追究机制、完善被监督单位问题“举一反三”自查机制以及建立问题整改销号机制。

4.有力提升监督人才队伍素养

以内部审计人员为例，审计人员通过参与巡察工作了解巡察工作方式方法、基本流程等，改进当前审计程序执行中的不足，尤其是在与被审计单位日常访谈中获取倾向性、苗头性问题线索能力的不足。通过抽调审计人员参加巡察工作，进一步强化了审计人员找准了监督的介入点，强化了对审计流程、规范的贯彻执行力度。通过深度融入巡察工作，将参加巡察的审计人员逐步实现从单一型审计人员到复合型审计人员再到综合监督人员的转变，审计人员综合经验更加丰富。

四、基于“审巡结合”项目经验总结

巡审结合优势体现在综合降低监督管理成本、快速高效完成监督工作、深刻准确发现问题促进被监督单位管理水平提升以及提升监督人才队伍素养等方面。

协同监督工作机制在运行过程中虽取得了一定的成效，但在实际开展中也遇到一些困难和问题，主要表现在以下方面：

1.专业人员流动性较大，统筹资源难

J 集团巡察办和内部审计部门固定人员数量较少，巡察组和审计组合力开展一次审巡结合项目需要抽调大量临时人员，以2022 年度审巡结合项目为例，在巡察组7 人、审计组5 人中，集团总部人员仅4 人，剩余8 人均为集团下属单位借用人员。同时，借用人员还肩负原单位大量的工作，巡审期间“两头兼顾”，一定程度上影响了审巡结合的效果。

2.信息共享环节存在脱节的情况

巡审项目本身在监督对象、监督时间、项目时间安排等方面存在不一致，以本项目为例，审计组安排的经济责任审计项目期间为“2019 年6 月至2021 年7 月”，审计对象是被监督单位原总经理，现场时间安排为8月11 日至8 月23 日；巡察组安排的巡察项目期间为“2018 年12 月至2022 年7 月”，巡察对象是被巡察单位党委，现场时间安排为8 月11 日至9 月30 日。审计发现的一些超出领导任期的事项线索需要移交给巡察组，但未能对结果进行跟踪，存在脱节情况。

3.巡审同步过程中的“面对面”沟通机制还不畅通

目前项目停留在进点会议前和审计现场结束后的沟通，未做到在现场期间定期召开碰头会，汇报巡审进度，共享现场工作底稿；未能组织协调分析影响项目进度的各种因素，对发现难以定性的问题讨论较少。

五、结束语

国有企业应在党委的领导下积极推动构建协同高效的大监督体系，优化监督资源配置，提高监督效率，实现切实有效的内部监督，加大监督成果应用，促进企业不断完善治理，提升风险管控能力，提高经济效益，实现企业资产保值增值，健康可持续发展。