乡村振兴背景下持续推进农村人居环境整治的对策——以甘肃天水为例

王宝贵

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

农村人居环境整治是一项基础性、长期性、复杂性兼备的工作，只有坚持和完善共建共治共享的基层民主治理制度，坚持政府、市场、社会和农民等多元主体协作共治，才能全面提高农村人居环境整治的现代化水平，助力乡村振兴。

一、天水市农村人居环境整治的基本情况

近年来，天水市贯彻落实中央和甘肃省关于农村人居环境整治的一系列指导性文件精神，坚持把农村人居环境整治作为学习“千万工程”经验的突破口，深入推进以“千村美丽、万村整洁、水路房全覆盖”为主要内容的农村人居环境集中改善行动，把“清洁村庄助力乡村振兴”作为农村人居环境整治的抓手和主题，坚持高位推动和顶层设计，聚焦农村“脏乱差”重点问题，采取有力措施，科学有序推进，全市农村人居环境整治工作取得了显著成效。

（一）污水治理初见成效

依据《天水市农村生活污水治理行动实施方案（2020-2025年）》及《县域农村生活污水治理专项规划》，天水市梯次推进农村生活污水治理。自2020年起，全市累计投入农村生活污水治理资金8.58 亿元，先后实施了覆盖51 个乡镇203 个行政村的农村生活污水治理项目87 个。截至目前，全市共建成农村生活污水处理设施134座，日处理规模达1.9万立方米，铺设农村生活污水收集管网210公里，污水治理率达到28.86%。全市2491个建制村开展农村黑臭水体全面排查，积极推进麦积区在全国农村黑臭水体试点治理中取得初步成效。

（二）“厕所革命”稳步推进

天水市农村卫生厕所户数由2018 年的7 万户增加到2020 年的24 万户。2022 年市级财政列入“户厕改造奖”的资金5500 万元，全市完成196 个村“厕所革命”整村推进项目，新建农村卫生户厕3.2万座，改建农村卫生户厕5.85万座，覆盖率达到70%以上。全市结合乡村振兴、脱贫攻坚、改善农村人居环境等规划，确定了按照村庄类型与农村生活污水和畜禽粪污的治理相衔接，积极推广简单方便、成本适中、农民群众易于接受的改厕模式。

（三）“垃圾革命”有序推进

围绕“垃圾革命”专项治理行动目标，积极开展全域无垃圾活动。重点开展源头管控工作，探索垃圾分区分片、就近就地生态处理等有效办法，建立以县域、片区或乡镇为基础的资源回收利用体系。截至2022年底，天水市已建成乡镇生活垃圾焚烧站53 座，农村生活垃圾填埋场13 座，乡镇垃圾压缩站106 座，生活垃圾收集点8881 座，配备垃圾转运车辆391 辆。天水市行政村进行生活垃圾处理的比例为90%。

（四）“清洁行动”随时推进

天水市以“三清一改”为重点，聚焦农村“脏乱差”问题，从最薄弱的环节入手，充分利用农闲时间，动员组织群众常态化开展村庄清洁行动；重点清理村内、房屋周边沟渠的垃圾、落叶、杂草、漂浮物、泥沙，以及病死畜禽尸体、农作物秸秆、废旧农膜、农业投入品包装物、尾菜等，广泛发动群众拆除清理烂房烂墙烂圈、废弃厂房棚舍，整齐堆放柴草杂物、农机具等，使大多数村庄面貌和人居环境有了较大改善，96.7%的村庄生活垃圾得到有效治理。

（五）“公益共享”逐步推进

在全面落实省级乡村振兴公益性岗位政策的基础上，叠加实施村级服务性岗位补助政策，实现了全市2491个行政村全覆盖，目前全市共安置村级服务性岗位16986 个，平均每村7 个；选聘农村环境卫生公益性岗位13597 人，实现了村级公益性岗位共管、设施共享。年内完成村道安全生命防护工程346公里，建成通自然村硬化路576公里，改造农村公路危桥5 座，建成省级乡村建设示范镇4 个、示范村38个，建成市级乡村建设示范镇7个、示范村67个，创建市级乡村治理示范村30个。

二、农村人居环境整治中存在的问题

（一）政策执行不力而且落实不到位

1.基层政府的重视程度不够。为考核指标或者仕途升迁，基层领导干部更加关注见效快的政绩工程，例如城镇公园，城镇生态环境建设等，把它作为打造任期内政绩工程的重要内容，而对于农村人居环境整治，尽管从中央到地方三令五申，基层政府表面响应号召，但并未付出实际行动，致使农村人居环境改善进展缓慢。

2.政府治理角色定位不准。在农村人居环境整治中，政府没有调动市场主体和村民主体的积极性，致使农村人居环境整治模式只限于“自上而下”的推动，忽略了“自下而上”“由近及远”的其他推动方式。政府角色错位或越位的问题造成履职不到位。在农村人居环境整治具体工作中，同一项目可能牵扯多个部门的工作，由于政府及其职能部门对该项目分工不明确，权责不清晰，缺乏必要的协商沟通和协作共治，容易出现推诿扯皮或者领导干部和稀泥等问题。

3.参与主体执行力不足。调查发现，农村村民委员会参与治理水平低，往往被动地应付上级部门检查，对农村人居环境整治工作畏难情绪普遍，甚至抵触。村干部的治理能力和治理水平有限。虽然近年来农村农业专业合作社有了较大发展，但其在农村人居环境整治中的参与程度很低。其他农村社会之外的专业性社会组织，例如环保、教育相关科研院所等，参与程度严重不足。由于缺乏参与平台，受制于发展规模和专业水平等因素，或者因为投资周期长收益回报少的原因，民营企业等市场主体参与农村人居环境治理的程度更低，且参与项目碎片化，其大多考虑项目的盈利情况，较少关注农村人居环境真正改善。

（二）农村基础设施利用不到位

随着农村环境设施建设的不断推进，后续的运行维护和管理问题日益突显，在污水处理设施的运行和管护、垃圾分类和清运、卫生厕所的修建和使用等方面都存在不少问题。

1.污水处理设施运转不足。农村生活污水排放总量大，污水处理率仍然很低。从相关数据来看，天水市对生活污水进行处理的行政村比例仅为20.11%。一些村污水主管网建成后没有及时建设入户管网，污水处理站运行成本高、技术要求高、缺少专业技术人员，没有建立维护管理制度，造成污水处理设施没有正常运转，形同虚设。

2.垃圾分类处理流于形式。调查发现，尽管很多村庄庭院外、道路边都配备了分类垃圾桶，可分好的垃圾，却被不加区分地倒入同一垃圾清运车混装混运。由于没有做到全过程、全链条网格化管理和常态化督查，垃圾分类、收集、转运、无害化处理流于形式，实际效果打了折扣。加上传统习惯或使用不便等原因，为垃圾清运、村庄清洁而建设的“三筐一桶”“两点三场”等设施大部分处于闲置状态，或者只为应付检查而存在。

3.卫生厕所改建技术适宜性不足。农村户用卫生厕所改建后满意度低，适宜性不足。新建冲水式厕所主要采用高压脚踏式冲厕桶，相对费力、费水，老年人和幼儿使用不便；厕所中的相应管道和冲厕装置在寒冷冬季较易冻住或冻裂，影响正常使用；而双瓮漏斗式和三格化粪池式厕所的抽粪花费每年高达数百元，存在抽粪难或抽粪贵、以及渗漏和故障维修困难等问题。

（三）村民主体错位责任不到位

1.乱扔垃圾的恶习短期难改。调查显示，村民乱扔垃圾现象仍然普遍存在，一些农民习惯了污秽的环境，见怪不怪，甚至更不珍惜环境，破罐子破摔，形成“破窗”效应。尤其是外来人口集中的城乡结合部，垃圾乱扔现象更为严重。

2.畜禽散养污染环境卫生。部分农户仍习惯散养鸡鸭鹅，饲养牛羊驴马骡等农用大牲畜。另外，村民养猫养狗越来越多，一定程度影响村内环境卫生。

3.参与整治的内生动力不足。当前的农村环境整治主要由政府主导，从规划设计到资金、项目的落实，大都是由县上统一安排执行，村民自主参与度较低，缺乏主体责任意识；当村庄路面硬化、排水管网埋设等整治工程需要村民配合时，部分村民仅考虑自身利益，甚至阻挠工程施工。环境治理设施建设存在“邻避效应”。例如，谁都不愿意污水垃圾处理设施建在自家附近。据村干部反映，对于村庄整治工作，村民不支持、不配合现象有所增长。

（四）环境卫生整治规划不到位

1.村镇建设中环境卫生规划不足。农村环境卫生专业规划是确保长效化治理的前提，但天水市村镇建设规划缺失或已有的规划不适应乡村未来发展需要。已有村庄规划大都是从经济社会发展的宏观角度展开，并非专门针对农村人居环境整治，并且目前的村庄规划大多不具前瞻性，与当前的人居环境整治工作不配套。由于环卫规划的滞后，在一定程度上制约了农村人居环境整治工作的顺利推进，无法按照统一要求落实环卫基础设施的建设工作，更无从解决相应的资金、用地等问题。

2.抄袭城市规划的方案脱离农村实际。在已经制定的村庄规划中，一些规划没有遵循因地制宜原则，简单搬用城市的做法，不符合农村实际，使得问题复杂化，不易贯彻落实。如农村垃圾治理提倡“村收镇运县处理”，尤其提倡规模化集中焚烧处理，放大了垃圾处理设施建设中的“邻避效应”，增大了建设运营和维护成本，导致垃圾处理设施建设严重滞后。

（五）卫生督查整治监管不到位

1.环境卫生督查机制缺失。在环境卫生的保洁管理上，环卫工作缺少监督和检查机制，在管理、运行、维护等方面主要依靠农户自身，缺乏必要的经费保障和完善的收储运体系支持，垃圾清运频次少、清运不及时。有的村内垃圾堆放点好几天才清理一次，垃圾堆放点变为污水坑，无法及时清理的垃圾污水横流，到夏天滋生蚊虫，产生较为严重的次生灾害，影响周边居民的正常生活。

2.城郊村的整治问题仍然突出。城郊村的人居环境脏乱差的现象比较严重。建房缺乏统一规划，村庄道路窄狭，交通不畅，违章乱搭乱建，拆除清理不及时和乱堆杂物等问题仍然突出。城郊的农村人居环境整治难度更大，各项目推进也不平衡。

（六）环境整治资金投入不到位

1.环境卫生整治资金投入不足。由于全市财政资金紧张，用于农村人居环境整治工作的财力有限。随着整治工作的深入，资金需求量不断增加，农村集体经济薄弱、政府资金投入不足和到位不及时的问题同时存在，基础设施尤其是在垃圾处理、污水处理、排水排污管网等方面资金投入缺口较大，相关设备的运行、维护、管理所需经费没有得到有效保障。一些村集体经济日渐萎缩，有的村甚至完全没有集体收入，严重制约了人居环境整治工作的深入推进。

2.资金投入差异造成工作开展不均衡。各县区在各项目的资金投入上差距较大，直接造成环境整治力度、工作推进速度各异。因资金投入不同，在“厕所革命”推进中，新建改建卫生厕所覆盖率各地差距明显；在村庄清洁行动中，各村之间整治工作推进也不平衡。因资金投入倾向于示范村、样板村，使得示范村、样板村实施的整治项目明显多于普通村。示范村、样板村的各项整治工作推进也较快，而广大普通村各项工作开工不足或处于停滞状态。

三、推进农村人居环境整治的对策

（一）加强基层组织党建引领，完善激励约束机制

1.加强基层组织党建引领作用。县乡两级党委政府主要领导要提高政治站位和思想认识，严格落实自身主体责任，注重选配专业型干部充实到“村支两委”领导班子中，打造具有较强能力的乡村基层组织。推进村党支部书记和村主任一身兼组织模式，发挥好大学生村官、驻村干部的作用和人才优势，使党组织成为引领农村人居环境整治的坚强堡垒。同时，教育农村党员明确自身的岗位职责，发挥好农村党员的示范作用，以带动其他群众共同参与“美丽乡村”建设。

2.建立相应的监督约束机制。针对当前农村基层腐败问题，坚持监督关口前移，进行事前预防、事中监督，确保建设项目实施规范和资金使用安全；表彰奖励农村人居环境整治的优秀工作者，对工作落实不力的相关干部进行问责；建立容错纠错机制，给想干事的干部吃一颗“定心丸”。

（二）靠实各方责任，建立多元主体合作共治机制

1.发挥好领导、部门、社会的合力。在农村人居环境整治中，要明确政府及其职能部门职能定位，靠实各方责任，及时传导压力，进一步破除行政壁垒，健全由农业农村局牵头抓总、相关职能部门履职尽责的工作机制，真正形成并发挥好领导、部门、社会强大工作合力。

2.发挥好新型社会组织的纽带联结作用。重点加大对生态环保、绿色发展类新型社会组织（志愿服务组织、群众互助组织、公益服务组织、村民社群组织等）的培育，充分发挥新型社会组织的群众动员优势，及其在乡村环保基础设施、公共服务、宣传教育等方面的作用，实现政府、社会、村民多元主体合作共治格局。

（三）发挥农民主体作用，增强整治的内生动力

1.完善村民参与机制。通过搭建农村人居环境整治“村民议事会”等基层治理载体和平台，充分听取村民意见，让村民自己决定乡村建设资源的配置和使用。调动农民参与农村人居环境整治的积极性，通过“一事一议”让农村居民对村里的事情发表意见，使决策更符合民心。采取评选先进、环境卫生积分制、积极组织开展农村美丽庭院评选、环境卫生光荣榜等活动，采取物质奖励和精神激励并重的方式，增强农民维护人居环境的荣誉感，营造良好氛围。

2.提高村民环保意识。利用村民喜闻乐见、通俗易懂的方式，不断普及有关环境保护的法律法规和各类知识，逐步改变村民的不良生活习惯。发挥好农村致富能人、退伍军人、新乡贤等先进个体作用，带动其他群众参与“美丽乡村”建设。探索制定《村民人居环境保护守则》，发挥其它村规民约等公共规范的作用，强化农民作为农村人居环境整治主体的思想意识和环保意识。

（四）因地制宜合理规划，协调解决整治的轻重缓急

1.及时修订村庄规划。把乡村振兴和人居环境整治的内容纳入各村整体发展规划。同时，具体编制农村人居环境整治规划，在县级层面根据村庄不同区位、不同类型、不同人居环境的现状制定适宜的发展规划及实施方案，明确不同村庄农村人居环境整治的重点内容及实施的先后顺序，协调解决整治的轻重缓急。

2.因地制宜合理规划。规划解决好发展的不均衡问题，力争典型示范村带动其它普通村做好环境整治工作，要重点突破城郊村的人居环境整治困境。农村人居环境整治规划不能搞千篇一律的形象工程，应根据不同村庄的自然环境、民俗习惯和历史文化等，加强文化保护和修复，让村民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。

（五）科学监管，健全资金投入使用机制

1.健全资金投入机制。随着经济不断发展财政收入的增加，按照基本服务均等化要求，加强农村环境卫生处理设施建设的资金投入。以专项基金、金融扶持、税收减免等方式支持农村人居环境整治。统筹安排，整合各类涉农资金和涉农环保资金，加强项目管理和资金使用监督，提高资金使用的实效性和综合效益。在资金投入上坚持突出重点乡村、重点领域、重点设施，杜绝平均主义和撒胡椒面，做到建一处成一处，确保农村环境卫生处理设施长期发挥效益。

2.发挥财政资金的导向和激励作用。进一步规范用活“一事一议”财政奖补政策，调动广大群众筹资筹力，探索通过市场机制撬动金融资本、社会资本和民间工商资本等投向农村生活垃圾处理设施建设。财政收入分配向农村倾斜，确保农村人居环境整治工作经费充足，以调动乡村干部的工作积极性。

（六）创新工作方式，建立健全长效机制

1.探索适合农村实际、健全合理的全过程监管机制。为实现人居环境整治可持续性推进，应加强全过程监管。采取第三方参与模式，建立农村人居环境整治的评估与监督机制，对参与农村人居环境整治的利益相关者的行为、治理效果、满意度、存在的问题进行全面科学的评估。建立、健全相关的责任追究机制和全面的考核评价制度。

2.积极探索市场化、社会化管护机制。坚持城乡环境卫生治理统筹谋划，大力推进城乡环卫一体化建设。先在城郊村和重点镇村试行，然后向全市推行。通过政府购买服务、社会主体参与等方式，将农村垃圾清运、河道清漂等服务外包，创新建立“统一收集、统一清运、集中处理、资源化利用”的新模式。

（七）与时俱进，提升农村环境智慧治理的能力水平

围绕“美丽乡村”建设需要，把智慧乡村建设融入农村人居环境整治之中，选择条件好的村先行试点，充分利用人工智能、大数据、云计算技术，提升农村环境智慧治理的能力水平。

1.加强农村社会治理智慧系统建设。通过网络平台提升农村居民环境公共事务参与度。建立政府、社会组织、个人信息共享、互动交流、网上办事的统一平台，提高社会事务办理和社会公共服务的时效性、精准度、满意率。

2.推进农村人居环境数字化治理。在数字化时代，数字化治理为破解农村人居环境整治难题提供了新工具、新思路和新方略。推进农村人居环境数字化治理，需要打破传统治理思维、加强乡村数字基础设施建设、创新数字治理运行机制、加速乡村数字人才培养以及完善乡村数字制度体系。实现数字技术与治理模式的创新，为农村人居环境整治提供新的技术保障，进一步提升农村环境治理水平。