从网格到网络：城市社区治理转型路径探究——基于义乌市鸡鸣山社区的经验考察

周雅琳

（中央民族大学管理学院，北京 108000）

自单位制解体后，单位对人的微观管理职能削弱，社区逐渐成为了社会治理的基本单元，在一定程度上弥补着原先单位“协助行政”的角色。中国的城市社区不断探索创新，经历了政府主办、政府主导、政府引导等发展阶段。自2004年北京市东城区首次实施网格化管理以来，各地纷纷对网格化管理这一基层治理模式进行了因地制宜的创新，网格化管理作为一种组织载体，填补基层社会服务与管理的“空白地带”，建立起家庭与社区（村）之间的联系，自此“无网格，不管理”逐渐成为我国社区治理模式转型的主要导向。然而，随着经济社会的快速发展，人口流动日渐频繁、社会治理任务不断下沉、人民群众多元化需求日益增长，传统的网格管理模式难以有效承接日渐繁重的治理任务和多样的公共服务需求，管理中的碎片化、内卷化等问题逐渐凸显。

党的十八大将“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的社会治理体制写入党的文件，我国社会领域改革实现了从“社会管理”到“社会治理”的新飞跃。党的十九大明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，将社会治理体制创新置于国家发展全局高度，党的二十大报告再次强调“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”，打破“自上而下”的线型治理模式，建立健全党委领导和政府主导下的多元社会主体共同参与、良性互动的网络化治理模式成为社会治理体系和治理能力现代化的必然选择。城市社区作为社会治理转型与创新的最基础单元，交织着诸多的利益、矛盾和问题，内在地要求更能应对纷繁复杂环境的网络化治理模式。“如何实现城市社区网络化治理转型”成为学者和实践者共同关心的话题。

一、城市社区网络化治理转型的基本要素和意义

（一）城市社区网络化治理的基本要素

网络化治理最早由美国学者史蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中提出，是除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外，还必须依靠种种合作伙伴建立起横向行动线的治理模式［1］。相比于传统治理，网络化治理具有专门化、创新性、灵活性以及影响力广的优势，能够更好回应复杂环境和多元需求带来的治理挑战［2］。国内学者对于网络化治理研究经历了理论编译引介期、运用稳步拓展期两个阶段［3］。由于国情不同，完全照搬网络化治理理论的研究范式难以科学呈现中国场景，国内学者通过与政策网络、整体性治理、数字治理等概念进行辨析，从运行机理、价值取向、权力结构等方面对网络化治理进行了本土化反思与解释［4］。在研究领域上，学者们大多从政府购买、公共服务供给、城市低碳发展、跨区域治理等领域展开讨论网络化治理的实践运用［5］［6］。与城市社区治理相结合的研究，学者们大多采取案例研究，基于对样本的实地调查与分析来探究网络化治理如何实现对网格化管理的修正与超越［7］［8］以及搭建网络化的社区治理新框架［9］［10］，主张成功的网络化治理首先应设定共通的治理目标，培育多元主体；进而需要利用技术、人力、程序等治理手段，搭建联结网络；最后需要通过赋予职权、明确奖惩，推动网络运行。

网络化治理理论是新公共管理理论与治理理论的衍生，作为一种与等级化、市场化相对的公共治理工具被广泛运用，强调培育多元治理主体、搭建网络化治理机制及治理责任清晰划分。本文在城市社区治理语境下对网络化治理进行具体解释，认为其是对社区治理碎片化、公民需求多样化的回应，为政府、市场与社会共同参与社区治理提供制度化框架，使多元主体间形成既相互依赖又互相独立的伙伴型关系，为实现共同的价值目标而展开联合行动。网络化治理主要包含第三方政府、协同政府、数字化革命与消费者偏好四个要素。具体到社区治理层面，第三方政府强调交由市场主体与社会组织来实现社区公共服务的高效率、高质量、多样化供给；协同政府强调层级联动、部门协同的政府来参与社区治理；数字化革命强调信息技术与社区治理相结合，建设智慧社区、数字社区；消费者偏好强调赋予居民选择权，以居民利益为根本、以居民偏好为指引的社区治理。此外，网络化治理模式作为社区治理转型的新趋势有四方面的显著特征：一是多元化的治理主体，培育市场力量、社会组织、共建单位及居民共同参与社区治理，搭建多元化社区治理体系；二是网络化的治理结构，创建纵横联结关系，既要实现纵向多层级政府联动，也要建立横向主体间的伙伴关系，实现主体间权力共通共享与责任清晰划分；三是长效化的治理机制，建立信息管理平台以提高信息利用率，建立沟通协调平台以增强治理能力，建立监督反馈平台以修正治理机制；四是创新化的治理工具，社区的复杂性和异质性决定了社区治理是综合治理、复合治理，网络化治理强调综合运用各种治理手段，实现治理工具的创新化。

（二）城市社区网络化治理转型的意义

一方面，城市社区网络化治理转型能够有效破解社区“内卷化、碎片化、弱参与”的治理困境。自改革开放以来，我国城市社区已经成为社会治理的重要场域，但依旧面临一些困境。一是行政“内卷化”的困境，居委会作为群众“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，承担了很多街道下派的工作任务，成为新一级的“准行政层级”，导致其行政职能不断强化的同时服务职能缺失。二是治理“碎片化”的困境，社区治理中缺乏整合联结市场资本、居民（骨干）、社会组织等多元主体间权利与利益关系的核心行动者，难以形成切实有力的社区治理网络体系，缺乏需求、资源与信息的流通渠道。三是居民“弱参与”的困境，居民集体意识淡薄、诉求渠道错位、互动平台缺失等因素导致非正式制度下居民的社区参与不足。实质上，社区治理出现“内卷化、碎片化、弱参与”困境的根源在于缺少合理的制度设计、机制保障与运行网络。因此，加快构建层级联动、多元协同、公众参与、技术支撑的社区治理格局，推进社区治理网络化转型，能够有效破解社区治理困境，推进共建共治共享。

另一方面，城市社区网络化治理转型能够帮助城市社区更好承接繁杂的治理任务和回应多样的群众需求。城市社区是社会生活与城市管理的单元细胞，是社会治理中身份较为复杂、涉及利益群体更为广泛的治理场域。网格化管理作为我国长期以来社区管理和社区建设的主轴，是为社区治理搭建起信息渠道、推动社区治理精细化与清晰化的组织载体和管理技术［11］［12］［13］。网格化管理作为基层社会治理创新实践的重大成果，基于互联网建立起权力整合机制与利益整合机制，在密切联系群众、提升工作效率等方面彰显着优势［14］。然而，不少学者强调网格化管理的实质仍是政府行政力的强力下沉，是“国家政权力量向基层社会的延伸”［15］，当前网格化管理依旧存在着行政色彩浓厚、忽视公共价值、重管理轻服务、网格功能泛化、治理资源下沉不足、行政“内卷化”、治理碎片化等问题［16］［17］［18］。此外，由于社区治理任务不断加重，属地化管理责任不断强化，越来越多的行政部门试图将任务下沉至社区和网格中，导致网格负载过重，难以有效运作。

立足于中国场景，“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”治理道路是我国城市社区治理的理想图景，且基层党组织的核心引领成为社区治理的关键变量［19］［20］，而国家与社会相互赋权、鼓励社会主体参与、发动基层群众自治及保障信息技术支撑以推动治理机制的网络化、治理主体的多元化和治理责任的共担是社区治理转型的重要路径［21］。事实上，社区治理的复杂环境和繁重任务内在地要求合作、协商、共治的网络化治理形态来融合并增进各方的公共利益和价值，从网络化治理视角下对我国城市社区治理模式进行研究具有很强的现实意义。

二、案例分析：鸡鸣山社区网络化治理转型的实践路径

本文根据典型案例原则选取鸡鸣山社区为案例样本，选择依据如下：（1）社区居民构成多样，社区治理环境复杂且任务繁杂。浙江省义乌市江东街道鸡鸣山社区成立于2003 年6 月，由9 个居民区组成，下辖7 个党支部，总区域面积2 平方公里，辖区在册人口3512 人，流动人口达2.5 万人，其中包含29 个少数民族群众2082 人，以及来自74 个国家和地区的境外人员1388 人，是个多国籍、多文化、多元素的复合型社区，是全国民族团结进步模范集体。（2）社区治理主体多元，治理成效显著。相比于复杂、庞大的居民人口，鸡鸣山社区两委班子仅有10 人，但社区党委通过区域化党建和开放式管理，构建了倒挂式管理模式和三级网络治理架构，有力联结社区两委、居民、共建单位和辖区企业等多元主体，社区网络化治理转型取得了良好成效，共建共治共享的社区治理格局日渐完善。

课题组对鸡鸣山社区进行了实地调查，与社区党委成员、社区社会工作者进行深入访谈，并向社区居民发放了社区治理相关问卷，共计发放问卷35份，回收有效问卷30 份，获得文字材料3 万余字。本文采用案例研究方法，结合网络化治理理论对鸡鸣山社区的网络化治理转型经验展开全面深入的剖析与探索，发现鸡鸣山社区网络化治理转型主要体现在以下四个方面：

（一）整合分散力量推动社区治理扁平化、集成化

鸡鸣山社区以党建为核心，整合分散化的社区治理力量，将社区两委、共建单位、自治委员会、四个平台、创建服务队、红色微网格长、居民均纳入治理体系，构建了三级网络治理架构（如图1 所示），实现了社区治理扁平化、集成化。具体而言，一是以党建为引领，以党群服务中心为平台支撑，整合社区党委、社区居委以及党建联盟的力量。二是通过区域化党建，紧密联合辖区23家共建单位，构建社区大党委。三是成立自治委员会，以党建带群建促社建，会长由社区工作人员兼任以延伸社区两委的触角，副会长由不同条线的干部或各辖区的居民骨干担任以动员群众自治。四是动员公安、市场监管、综合执法、交通四个部门的下沉力量，成立联勤联动站和微型消防站，实现社区的联勤联动智慧管理。五是每个文明实践责任区均成立由1个党支部、1个共建单位、N个社会组织组成的“1+1+N”创建服务队，发挥各单位资源优势。六是基于60个红色微网格，组织红色网格长上门收集民情、代办民访，实现邻里互助。七是依托“乐众惠民”志愿服务工程，挖掘群众力量，把服务对象转化为服务力量，发动少数民族、境外人员、流动人口积极参与社区调解、治安巡逻等工作。

图1 鸡鸣山社区三级网络治理框架

（二）动员社会力量实现服务供给精准化、多样化

鸡鸣山社区建立了以“一中心两会”为主，辐射“N+”社会组织的工作体系（如图2 所示），以更好培育各类社会组织参与社区治理，为居民提供多样化、层次化的公共服务供给。其中社区组织服务中心承担着绩效考核、推动实施及服务指导的任务，乐众惠民议事会负责梳理来自共建单位、社会组织、驻区单位及居民区的服务需求，社会组织服务中心委员会则负责组织各个社会组织承接各类活动项目以回应各类需求。鸡鸣山社区依托这一工作体系，“以党建为引领，以需求为导向，以项目为支撑”，引导社会组织积极参与社会治理。自2014年起，上级部门通过政府购买、项目发包的形式，积极引进同悦社工落地鸡鸣山社区，参与鸡鸣山社区“乐众惠民”“民族互嵌”“国际融合”三大品牌项目建设。至今，同悦社工已在鸡鸣山社区开展了“中外居民之家”“同心共融”“四点钟学校”“国际夏令营”“heads up”等一批品牌服务，涵盖社区妇女儿童、长者、青少年、志愿者、流动人口、少数民族、境外人员、社区矫正等各类人群，实现了社区公共服务供给的精准化、多样化。此外，同悦社工还利用专业优势，积极培育“洋更夫”“大叔帮帮维修队”“七彩志愿者服务队”等社区内部社会组织，引导社区居民参与社区公共服务供给，真正实现社区公共服务层面的共建共治共享。

图2 鸡鸣山社区社会组织工作体系

（三）关心民情民意推动社区治理精细化、民主化

消费者偏好强调在公共服务供给方面赋予公众更多的选择权，鸡鸣山社区党委在社区服务中创新开展了“乐众惠民”党群志愿服务活动，探索实施“党群骨干进网格收集民意—两代表一委员征询提议—乐众惠民议事会商议—志愿服务站认领落实—居民群众满意度评议”的工作机制。首先，统筹社区红色微网格长及社区两委班子，持续开展“走街不漏户，户户见干部”活动，通过入户走访做好政策宣讲、民情收集、纠纷调解、治安协管以及舆情引导工作。其次，推进辖区两代表一委员常态化履职，拓宽群众诉求渠道，广泛征求社情民意，为社区开展工作积极建言献策，打造“社区智库”。再次，社区党委每个季度召集群团组织、共驻共建单位、相关职能部门、党员居民代表及少数民族、境外人员代表，聚焦居民群众关心关注的热点难点问题，推进“有事大家议、任务大家领、难题大家解”。最后，推动志愿服务站认领落实，组织居民群众进行满意度评议，实现服务项目精准落地。此外，鸡鸣山社区既增权又赋能，积极培育社区居民自我服务、自我管理能力，推动服务力量与服务对象的双向转换。

（四）借助信息技术推动社区治理智能化、高效化

鸡鸣山社区在网络化治理进程中，注重利用信息技术规范治理流程，提升治理效率。一方面，鸡鸣山社区党委通过智慧化手段，利用大数据、物联网等综合治理平台，引进红色物业，安装智能监控、烟感、道闸、门禁等设施，构建智慧安防小区。同时，基于社区网格管理体系进行信息的动态收集，实现了对社区内所有人、地、事、物、组织的全时域、全景敞式监管，实现了规范化、常态化的社区管理。另一方面，鸡鸣山社区通过信息化手段，借助浙政钉、红色速递、乐众惠民微信群、出租房屋在线申报等平台，将信息化、数字化管理与传统体制相结合，推动管理单元明细化、职责权限条理化、管理要素信息化、信息形式可视化、信息利用精准化、管理工具标准化，实现数据共享共通，提升社区治理效率。

三、经验借鉴：城市社区网络化治理转型的对策建议

（一）培育治理主体，推进多元参与的社区治理

网络化治理模式强调社区治理是多元行动者互动的结果，而不是某个单一主体的行为，多元主体作为网络节点，是网络化治理的基础要素。鸡鸣山社区在治理过程中，以“幸福鸡鸣山、平安鸡鸣山、文化鸡鸣山、美丽鸡鸣山、友好鸡鸣山、团结鸡鸣山”为治理目标，搭建“社区党委—自治委员会—红色微网格”三级网络治理架构，为多元主体参与社区治理提供制度框架。一方面，鸡鸣山党委以区域化党建为平台，引入辖区单位、社会组织参与社区治理、共享治理资源。另一方面，社区组建六个自治委员会，以党建带群建促社建，培育居民骨干能力，动员居民参与社区治理。同时，鸡鸣山社区动员公安、市场监管、综合执法、交通四个部门的下沉力量，成立联勤联动站和微型消防站，实现社区的联勤联动智慧管理。

（二）优化治理结构，构建治理主体的伙伴关系

网络化治理的关键在于建立和发展良好的合作伙伴关系，即以相同的价值追求为引导，以权力共享、责任划分为基础的治理结构。具体到社区治理场景中，建立“一核多元”的治理结构是实现各个社区治理主体协同共治，有效促进社区治理健康有序发展的关键。党的十九届四中全会也提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制”，从顶层设计层面确定了党组织是社会治理的元主体，是社区治理的负责人、协调者和定制者。鸡鸣山社区以党建为引领，通过党建联席会议、党建联盟等形式，整合居委会、社会组织、居民骨干、自治委员会、辖区单位等多元治理主体，将制度优势向治理效能转化，有效规避了社区治理中的碎片化困境。同时，鸡鸣山社区完善社区治理责任机制，让网络化治理有权有责。一方面，积极贯彻落实义乌市“党员十二分制”，鼓励在册党员、在职党员树立榜样带头作用，参与社区治理。另一方面，实行党员微网格红、黄、黑评价机制，激励党员在红色微网格中更好地发挥民情收集、邻里调解、政策宣传以及团结群众等作用。

（三）完善治理机制，推进资源要素的共享共通

治理机制是多元主体在治理网络中的互动路径，网络化治理强调构建信息共享、协调互通的治理机制。为实现三级治理网络顺畅运作，鸡鸣山社区不断创新治理机制，搭建多元主体的互动路径。一是推行资源、需求、服务“三张清单”工作法，实现社区与居民、共建单位间资源信息、需求信息与服务信息的无缝对接。二是依托网格化管理体系，构建信息流通渠道，通过网格员将常态化巡查发现的问题上报统一的数字化管理平台，实现权力自上而下精细化配置、信息自下而上动态化传递。三是搭建沟通协调平台，定期召开党建联席会实现社区与共建单位、社区组织间信息的互联互通，问题的有效沟通解决；组建乐众惠民议事会，实现一事一议，为社区内矛盾化解、纠纷调解等提供平台。此外，鸡鸣山社区实行社区活动项目化运作机制，通过一项目一评议，一季度一排名、一年度一评选，选树一批惠民服务品牌，让群众更有归属感、获得感、幸福感。

（四）创新治理工具，加快科技支撑的社区治理

多样化治理工具是实现社区网络化治理的实践手段，鸡鸣山社区依托信息技术不断实现治理工具的创新化，以信息化、数字化手段极大地提升了社区治理绩效，实现技术支撑的网络化治理。具体而言，鸡鸣山以社区动态规划为引导、以社区网格化管理为依托，通过多网格融合和技术标准建立与互融，实现智慧社区建设。一方面，综合社区网格化建设成果与大数据、物联网等智慧化手段，对社区实行全时域、全景敞式监管，实现对社区秩序的常态化巡视与风险管理。另一方面，借助浙政钉、红色速递、出租房屋在线申报等信息化平台，实现不同条线的数据共享共通，提升社区治理效率；借助乐众惠民微信群，搭建社区与居民间的线上信息发布渠道、问题反馈渠道与协商议事平台，缩短沟通距离，提升沟通效率。

四、结论与展望

作为“联合国”社区，鸡鸣山面对着多样的居民构成，复杂的社区环境、繁重的治理任务和有限的治理资源，以网络化治理为指引推进社区治理转型。一是挖掘社区内外多元治理主体，设计多元主体与伙伴关系相结合的网络架构是网络化治理的首要条件；二是充分利用信息技术，合理设定工作流程，打造制度创新与技术进步相结合机制保障是网络化治理的框架基础；三是下沉治理资源、明确治理责任、合理激励机制是网络化治理完善运作的制度保障。

的确，传统社区治理模式已难以处理复杂多样的居民需求和社区事务，鸡鸣山社区的案例已充分说明多元协同、居民自主、资源共享、科技支撑的网络化治理是城市社区治理转型的合理选择。因此，立足于中国场景，修正与超越传统的社区治理模式，不断推进社区治理网络化转型是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”社会治理体制在社区治理层面的重要实践。其中，关注居民的个性化需求，充分动员民众参与治理，建构多元主体间的合作伙伴关系，对于实现城市社区网络化治理转型尤为关键。