基层矛盾纠纷化解中的行政拖延：形成机理与矫正对策

刘 超，陈 林

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

矛盾纠纷化解是基层治理的重要工作，及时有效化解各类矛盾纠纷是保持基层社会大局稳定、各项事业高质量发展的重要基础。基层政府是基层社会治理的核心力量，及时化解矛盾纠纷是其重要职能。但实践中，一些基层政府及其干部面对矛盾纠纷，缺乏担当作为精神，习惯于“拖字诀”，希望用“拖”的方式谋求“大事化小，小事化了”，产生基层行政拖延现象，易导致“小事拖大，大事拖炸”，一些小问题最后转变成为备受社会关注的公共事件，造成严重不良影响。在此背景下，如何有效矫正基层政府“拖延症”，就成为亟须得到理论回应的重大现实问题。

一、问题的提出

拖延（Procrastination）是指“把今天的事情留到明天去做”，强调时间上对任务的延后。学术研究中，“拖延”定义可透过两个层面进行窥视：一种是行为学说，这类观点强调拖延是主体在特定情境下主动做出的一种行为选择；另一种是特质学说，此种视角认为拖延是伴随主体而生的个体特质，是一种性格体现。本质而言，拖延更多表现为一种行为倾向。

目前对拖延影响因素和生成原因的研究主要分为两大类：一是认知行为论，认为拖延是主体仔细思量后做出的理性选择。尽管个体意识到延迟带来的消极后果会大于积极后果，但仍然自愿推迟个体行为活动［1］。如叶德珠认为地方政府投资中的拖延行为是地方政府“短视”认知偏差产生的结果［2］。二是环境压力论，认为拖延是外部压迫下主体被动做出的非理性选择。由于时间约束，面临一项必须完成的任务时，个体不能立刻投入并按时完成［3］，并逐渐演化为延迟或完全逃避必须履行的责任、决策或工作任务［4］。尽管有学者认为拖延是一种精明的、有远见的决策，但大多数情形下依然被视为典型的反生产行为［5］。

关于拖延的相关研究内容丰富、视角鲜明，但仍有一些不足：一是目前有关拖延的研究大多关注员工、学生群体，实际上政府组织及其工作人员也存在拖延，且由于政府公共性的特征，其影响更大，而目前学界对此却较少进行深入的学理性分析；二是有关拖延的成因分析大多集中于认知因素与情境因素，对组织的结构、运行规范、责任归属等制度性因素关注较少。

二、基层行政拖延及其表现形式

Ferrari 认为拖延是一种行为障碍，指主体延期开始或推迟完成某一任务［6］，强调时间的滞后性和结果的消极性。显然，在Ferrari 看来，拖延行为包含主体、过程和结果三要素。行政拖延是发生在行政领域的一类拖延行为，同样包括主体、过程、结果三要素：就拖延主体而言，行政拖延的主体是以实现公共利益为目标、掌握公共权力、具有行政职能的公共管理部门，主要是政府组织；就拖延过程特征来看，行政拖延主要体现为行政主体通常是政府组织或公务人员推迟完成既定工作任务，错过了行动的最佳时机；就拖延后果而言，行政拖延会带来不确定的消极后果，使行政相对人利益受损或公共利益未得到保护、公共目标未能实现。由此，基层矛盾纠纷化解中的行政拖延可定义为：基层政府在矛盾纠纷化解过程中行动迟缓、敷衍塞责、推诿扯皮，错过了矛盾化解的最佳时机，最终使群众利益受到损害的一种行为。

实践中，基层政府的拖延行为体现的是一种对未来消极结果有一定感知、但仍期望通过拖延实现任务化解的一种非理性倾向，认为“不行动是有价值的，结果越不确定，拖延的价值可能就越大”［7］。在矛盾纠纷化解中，基层政府这种非理性倾向表现为行为的敷衍、推诿与不作为，负面价值凸显。具体而言，这种基层行政拖延主要表现为以下几种类型：一是“无动于衷”型。该类型下基层政府或者基层公务人员忽视群众诉求，漠视已经存在的矛盾纠纷，不做出任何有效回应，致使纠纷放大升级，是一种明显的懒政、怠政行为。二是“相互推诿”型。在面临较为复杂的矛盾纠纷时，基层政府各部门间相互“踢皮球”，企图减少本部门责任与风险，致使矛盾纠纷迟迟不能得到解决，造成矛盾的扩大甚至激化。三是“部分解决”型。基层政府对矛盾进行了处理，但其处理行为要么“牛头不对马嘴”，要么“治标不治本”，矛盾的核心问题没有得到真正解决，群众的核心利益仍未得到保护，埋下了矛盾拖大的隐患。

基层矛盾纠纷化解中的行政拖延导致了严重的不良影响。首先，基层行政拖延最直接的结果是矛盾双方利益受损。在拖延过程中，利益受损情况会不断强化：矛盾双方为实现纠纷化解还会继续投入资源，造成持续性的利益损害。其次，基层行政拖延会致使矛盾“拖大”，影响社会稳定。正式渠道化解矛盾失效后，群众只能寄希望于其他非正式手段引起社会关注，通过媒体曝光、群体性聚集等方式将矛盾“闹大”“闹炸”，最终形成社会大问题，威胁地方稳定。最后，基层行政拖延会影响政府形象，导致政府权威性流失。公众信任与政府行为息息相关，政府越是关心、重视群众，就越能得到公众信任，提升政府公信力，塑造良好的基层政府形象。反之会加深公众对基层政府、公务员的不信任，削弱政府威信。

基层行政拖延在实践中表现多样，后果严重，必须对其进行有效矫治。而矫正基层政府拖延行为的前提则是全面科学地把握其形成机理。

三、基层行政拖延的形成机理

（一）分析框架

组织行为学注重研究组织中人的心理和行为表现及其客观规律，认为行为是主体内在心理支配和外在目标驱使的结果［8］。拖延一直是组织行为学研究的重要内容。已有学者深入剖析拖延的形成机理，认为拖延与组织中个人的动机、能力、态度以及组织的任务压力、工作场所、资源配置等要素有关。诚如Bandur所言，行为、人的因素、环境是作为彼此连接、相互决定的因素在共同发生着作用［9］。组织拖延行为的产生与组织中的人和特定的环境背景有关。一方面，对拖延行为的解释要关注个体的动机、态度、认知、能力等心理要素［10］。其中，认知与能力是影响拖延行为的关键。个体内在的认知过程和认知结构是制约、调整和改变行为的关键［11］。能力的高低会影响个体从事某种活动的效果。个体能力较强的员工在工作中会更加自信，较少产生拖延［12］。另一方面，组织的特定属性如体制规范、资源配置、责任分配等制度要素也会影响拖延。组织中规范系统、奖励系统和信息系统的异化［13］、被感知到的繁文缛节［14］等体制规范会使个体承担过重的任务与压力，容易推迟复杂和重要的任务和决定。一般来说，工作资源的合理性程度与拖延行为呈负相关，工作资源越充足，个体自我效能感越高，拖延行为就较少产生。即使体制与资源要素发挥着负面效应，负责任的个人也会减少工作拖延，但现实中职责模糊、逃避追责的现象屡见不鲜。由此，本文构建组织拖延产生的“心理－制度”二维框架如图1，并据此剖析基层行政拖延的形成机理。

图1 组织拖延产生的二维框架

（二）形成机理：“心理－制度”双重压迫

政府作为社会事务场域中的特定组织，其拖延行为的产生与组织拖延存在共性。依据“心理－制度”二维框架，基层行政拖延也受认知、能力、体制、资源、责任等要素影响。具体来看，基层行政拖延的形成机理如图2所示。

图2 基层行政拖延的形成机理

1．心理维度：内隐式加压。

（1）认知因素：官员认知歪曲下的敷衍行为。

基层行政拖延更多表现为官员个人的拖延，态度、思想和主观规范会通过强化行为意向影响拖延［15］。实践中，群众把一些办事拖拉、推诿扯皮、不担当不作为的干部称之为“拖星”［16］，究其根源，是官员思想认知歪曲的结果。一些基层官员认知的歪曲使其在行动中只顾自己的“一亩三分地”，不正视群众问题，不关心群众利益，在解决群众问题、化解矛盾纠纷中常以拖为主，多敷衍、糊弄行为。

其一，根深蒂固的官僚主义思想。习近平指出，官僚主义“实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际”［17］。在矛盾纠纷化解中，官僚主义、形式主义等不良作风使基层官员不愿具体了解群众问题，使基层形成不负责任的风气，常遇事推诿、敷衍塞责、讨价还价，从而产生行政拖延。其二，知识不足的认知局限。基层官员专业知识的匮乏使其对矛盾认知不清晰、对潜在风险感知不到位，导致一些官员对矛盾纠纷简单定性，操之过简、操之过急。尤其是对本应高度重视的棘手情况处理过简，使根本问题解决不彻底，久拖不决。其三，激励限制下的认知扭曲。当个体从事某项任务的动机越强时，相应的拖延行为就越少［18］。而基层激励方式的不足与官员晋升的“天花板效应”对唤起基层官员的心理动机起着负面抑制作用。这使一些瞄定晋升的基层官员只聚焦上级事务，对一些小矛盾视而不见。晋升无望的官员工作积极性与主动性也会降低，致使拖延产生。

（2）能力因素：能力不足下的退缩行为。

政府能力是政府行为的前提，基层政府能力主要体现在两个方面：一是政府整体能力，二是官员个体能力。当政府治理能力不足时，基层政府在化解矛盾纠纷过程中往往畏难不前，要么主张矛盾事务上交，要么将矛盾化解下放，以逃避问题，规避责任与风险。但基层政府的退缩行为并未使矛盾得到有效化解，反而加剧了行政拖延。

其一，基层政府矛盾化解能力不足。在矛盾纠纷化解中，基层政府主要承担着回应、调解与控制等职责，但基层政府的危机感知能力、回应与调解能力及资源整合能力等却存在不足，影响了治理效能。一方面，危机感知与回应能力的薄弱使基层政府难以预测矛盾潜在的危机，无法有效回应民众诉求，易出现推脱处理的应付行为。另一方面，基层政府承担了矛盾化解的大部分任务，但又未能充分整合资源化解矛盾，使基层矛盾化解的后劲不足。公共事务发展的复杂性又加剧了矛盾处理结果的不确定性，干扰了基层政府行动的方向、速度和质量，易产生拖延行为。其二，基层官员个体能力不足。一方面，基层干部统筹协调能力低下，不能及时洞察或感知矛盾的潜在危害，难以有效整合部门资源达成内部共识，易陷入推脱处理的怪圈。另一方面，基层官员执行能力有待提高。政策理解与变通能力、应对能力、数字技术运用能力等的不足使一些基层官员按部就班、无所作为，而行政技术运用的复杂性、技术设备更新换代的频繁性又加剧了基层官员不作为之风。这也进一步使基层官员在矛盾纠纷化解过程中易受外界刺激干扰，频繁地中断该任务而去进行其他活动，并且不断地推迟该任务的继续［19］。

2．制度维度：外显式加压。

（1）体制因素：体制固化下的议程“排序偏差”。

从制度与行为角度来看，行政拖延是一个系统结构性问题，与政府层级体制的异化与规则制度的僵化有关。金登认为本应受到关注的潜在议程未被关注是因为这些议程在繁忙的事务中被挤到了一边［20］。这种缺陷影响了政府同时可以处理的议程数，在繁忙的事务面前，基层政府对相关问题必然会有优先次序和权衡取舍［21］，致使一些事务排到队列后面。现实中，基层政府注重处理中心任务、关注日常任务、简单任务的偏好影响了基层处理社会事务的顺序，造成矛盾事务化解的议程排序偏差，并演化为基层行政拖延。

其一，压力型体制下基层政府过载。压力型体制下基层政府运行围绕数量化的指标和任务展开，各级政府在任务下达中往往层层加码［22］，导致基层不堪重负。在“上面千把锤、下面一根钉”“上面千把刀、下面一颗头”［23］的繁重任务压力下，基层政府的注意力偏向会受到影响，易将中心任务、政治任务排在行动的优先地位，忽视对社会琐事、矛盾纠纷的及时处理。其二，科层制下的规则僵化。科层体系中严格的规则要求基层官员必须按部就班，依照程序办事。这使得基层官员偏好循规蹈矩，关注部门事务，优先处理制度明确规定的日常性事务，缺乏对复杂性、联系性较强的矛盾纠纷的关注，易将矛盾化解排在日常性事务之后。基层政府“风险厌恶”的行为偏好也使其倾向于选择简单的、可知的任务，在处理风险较大的矛盾纠纷时常常畏手畏脚、无所适从。

（2）资源因素：资源匮乏下的“爱莫能助”。

一般意义上，“爱莫能助”指限于力量或条件而无法办到。基层政府运作过程中需充分使用权力、人力、财力、物力、人情、面子等各项资源化解矛盾纠纷。但基层资源的稀缺性、有限性与基层事务的不确定性、复杂性之间的张力使基层政府在面对矛盾纠纷时有心解决却因缺乏资源而无法解决，只能搁置问题，致使矛盾不断积压。

其一，基层权责失衡。有责无权、权责失衡是基层治理的常态。这一困境体现为基层政府没有解决相关事务的权力与资源。资源保存理论认为初始资源较多的个体或群体更有能力获取资源，且不容易遭受资源损失的影响［24］。而基层政府作为末梢的资源承接者，常面临上级政府截权弃责的现状，使其处理矛盾纠纷时陷入无资源的困境。其二，基层人财物资源不充分。基层人员数量的匮乏与素质的低下使基层矛盾化解队伍能力不足，难以有效化解复杂、多元的矛盾纠纷。基层政府资金又大多依赖上级政府划拨，但大量上级任务的下达又未能带来配套的财力资源，无法保障矛盾化解所需的资金投入，使基层政府面对矛盾纠纷时往往“心有余而力不足”。其三，基层政府信息资源与技术资源不足。基层数字化政府建设进程缓慢，延缓了政务信息传递的速度，难以满足数字化处理矛盾纠纷的需求，降低了基层官员工作效率，助长了“爱莫能助”之风。在现有资源利用不充分、资源损失螺旋的迭代下，基层政府会对呈现负面效果的任务进行考量，首先采取防御模式以减少或者避免资源投入，即产生拖延行为。

（3）责任因素：部门间避责驱动下的推诿行为。

推诿行为是基层政府回避型拖延的主要表现，正是基层政府各部门间的推脱，避免承担相应的责任或负面效应而错失了矛盾纠纷化解的最佳时间，导致矛盾扩大化。一方面，基层各部门间的推诿行为难以确定统筹化解矛盾纠纷的责任主体，无法聚集矛盾化解的资源。另一方面，矛盾的复杂性与联系性要求多部门协作化解矛盾，基层各主体面对此类合作任务时难以达成共识，更易产生拖延行为。

其一，政府内部职责模糊。基层各部门在处理复杂矛盾纠纷时往往存在职责的交叉、重复，导致责任主体产生制度性推诿［25］。事务处理职责界限的模糊在基层日常运作中又会得到强化，影响治理效果。职责的模糊化使得政府部门在化解矛盾纠纷问题时来回“踢皮球”，陷入“推脱怪圈”。其二，官员问责的不科学。问责对象、问责范围的模糊加剧了基层治理问责的异化、泛化，加大了基层官员承担的问责风险，政府官员的行为逻辑由邀功转向避责［26］。且一些基层问责过频过严过泛，导致一些干部萌生了“为了不担事，宁愿不干事”的心态［27］。一旦出事，基层官员常常会成为问责的替罪羊，因此基层官员干脆就不处理、不解决或“甩锅”。基层各部门出于部门本位和避责逻辑使矛盾在政府内部成为“烫手山芋”，耽搁了矛盾化解的最佳时间，造成了行政拖延。

综上所述，在认知、能力、体制、资源、责任等要素影响下，基层政府的多维行为逻辑诱发了行政拖延。一方面，任一要素都会催生基层行政拖延。如在体制固化下，基层政府在众多任务压力下，必然会对政府事务进行排序，当群众所关心的矛盾纠纷缺乏进入政府议程的特定要素时，便较少引起政府关注，这种情况下，行政拖延就会产生。另一方面，基层行政拖延的产生是多因素综合作用的结果，每一要素都会和其他要素相互耦合、共同发力。如在安阳狗咬人事件中，受害人先后到公安局、城市管理局等求取帮助，但这些部门之间的相互推诿导致维权小事愈演愈烈，引发了舆论的广泛关注。其中，矛盾纠纷化解机制的不充分、基层各部门之间职责范围的模糊等因素使本能快速化解的小事久拖不决，发酵为全网关注的舆情热点。当矛盾纠纷未威胁社会经济、政治秩序时，基层政府往往采取拖延策略，期望“大事化小，小事化了”。一些问题可以通过“拖”的方式得到解决，但有的问题却会越拖越大，引发社会广泛关注。因此，必须从多维度出发矫正基层行政拖延。

四、基层行政拖延的矫正对策

在服务型政府和责任型政府建设理念下，政府必须有效回应群众诉求，解决群众问题。只有重视群众问题，及时化解矛盾纠纷，促使政府摆脱行政拖延，才能维护好群众利益，避免小事闹大。如前所述，基层行政拖延的产生与认知、能力、体制、资源、责任因素影响下的政府行为逻辑息息相关。因此，矫正行政拖延应侧重从政府内部运作角度出发，针对行政拖延的多元成因，提出矫正策略，以减少行政拖延，提升基层政府治理能力。

（一）矫正官员思想认知，强化组织文化建设

针对官员认知歪曲所产生的行政拖延，主要从组织文化建设、官员思想教育、官员激励方式方面入手，增强基层官员对矛盾纠纷的理性认识。第一，注重基层组织思想文化的整体建设，改变痕迹主义、形式主义、官僚主义作风。基层工作人员应牢固树立群众意识，关心群众、爱护群众，营造优良的组织文化，向公众展现负责任的政府形象，增强公众信任，提升政府公信力。第二，重视基层官员的思想教育，改变基层官员认知，根除官僚主义思想。通过定期培训会、理论学习会、经验交流分享会等形式，增加基层官员对矛盾纠纷性质、类型、危害的认识，减少以应付、敷衍、凑合的态度解决群众矛盾的现象。第三，完善官员激励方式，形成优良的激励文化，激发官员解决群众问题的积极性。这一方式要求从市场标准的角度来客观衡量基层官员的职业价值，改变基层薪资待遇，并逐步构建起多元化的“职业上升通道”［28］，减少基层晋升的“天花板效应”，调动基层工作的积极性与主动性，增强基层政府回应能力。

（二）强化基层组织建设，提升政府治理能力

提升政府治理能力应从基层组织建设出发，注重组织的队伍建设与人才培育。第一，加强基层党建引领，充实基层组织队伍。基层政府治理社会事务要充分发挥基层党组织的作用，夯实领导基础。同时不断引进吸纳各领域的专业人才，尤其是吸引青年骨干人才到基层，发挥其专业技能和水平，组建“能干事、敢干事”的先进队伍，优化矛盾纠纷化解。第二，强化基层矛盾化解能力建设。基层政府应坚持以人民为中心，及时回应群众诉求，解决群众问题；加强数字化政府建设，便利相关信息的传递与流通，提升政府回应能力，增强政府风险感知与应对能力；积极完善多元主体利益诉求、沟通渠道，整合、动员社会其他主体的资源共同化解矛盾。第三，提高基层官员的素质。首先，加强对基层领导干部的培育，提升其统筹指挥、协调和动员能力。其次，重视基层官员理解能力、执行能力、变通能力的培育，通过展开矛盾化解经验分享会，传播专业性知识。此外，还应注重提高官员行政技术利用能力，创新数字化矛盾化解方式，提升基层政府矛盾化解速度，减少行政拖延。

（三）坚持“群众利益无小事”，优化政府矛盾纠纷化解制度

从体制维度消解行政拖延，尽快处理群众问题、化解矛盾纠纷应落到中心工作的排序和制度建设上。第一，重视矛盾纠纷化解，提高矛盾化解的议程地位。基层政府在行为过程中应树立服务意识和服务理念，将群众利益摆在政府日常事务的首位、前列，提升其地位，快速回应群众诉求，整合政府资源促进矛盾纠纷化解。第二，打造矛盾化解的特殊通道，简化流程。必须从组织规则程序上打开绿色通道，打破僵硬的规则体系，减少因繁琐的程序、手续导致矛盾被拖延处理的情形，推动接诉即办、特事特办，提高政府回应度。第三，强化基层政府矛盾化解的制度建设，提高矛盾化解效率。首先，组建一支专门的矛盾化解队伍。强化基层行政首长负责制、基层联席会议制、部门牵头制等制度建设，将政府常规任务与矛盾化解的运动式治理模式相结合，集中力量办小事。其次，明晰矛盾化解的程序，发挥程序消除不确定性的重要功能［29］。对矛盾纠纷进入政府议程到化解以及后续的回访等流程进行制度性规定，使基层人员在面对矛盾纠纷时能按图索骥，降低不作为的可能性。

（四）重视多方力量参与，积极拓展政府资源

摆脱资源困境要求基层政府积极拓展组织资源，充分利用正式资源与非正式资源，丰富基层资源存量。第一，合理利用基层正式资源。正式资源包括权力、权威、人财物等，只有恩威并施，才能科学合理地化解矛盾。首先，将权力、资源下放落到实处，只有当问题或冲突到达一个与其责权匹配的部门时才能被解决。因此，需促进基层权责匹配，充分使用权力资源化解矛盾。其次，合理分配与利用人财物资源，构建基层政府矛盾化解案例库，形成可复制可学习的矛盾化解经验知识。最后，灵活使用信息资源、技术资源，依托现代数字手段快速处理矛盾纠纷。第二，实现非正式资源利用的最大化。非正式资源包括游离于正式规则约束之外的一些特殊民间资源，如人情、习俗、面子、声誉、关系网等［30］。由于基层政府仍处于以关系为基础的人情社会中，非正式资源也成为影响基层行为的重要因素。在矛盾化解中基层官员可以通过打感情牌、讲人情、看面子等方式尽快化解矛盾。第三，鼓励多元力量参与矛盾纠纷化解，构建起矛盾化解的社会共治格局。化解矛盾单依靠基层政府是不牢靠的，还需要社会各组织的积极参与，尤其要发挥村居委会、其他自治组织等解决矛盾的作用，提高矛盾治理效能。

（五）完善官员监督与问责机制，加快建设责任型政府

问责浪潮的风起云涌使基层官员愈发遵循“不出事”逻辑［31］，由“邀功”到“避责”的心理转变使官员在处理矛盾纠纷中相互推诿，内部推脱外显为政府行为的无限拉扯。化解这一问题应从官员日常监督与问责机制入手。第一，强化基层政府日常监督。首先，清晰界定基层各部门的职责范围，规范基层权力行使，明确监督与问责对象；其次，建立群众问题化解与反馈的奖励与惩罚机制，将矛盾纠纷化解事项纳入年度考核，督促基层官员重视事务处理；最后，将日常监督与抽查监督相结合，通过定期、不定期地走访，了解基层矛盾化解的基本情况，将基层矛盾化解落到实处。第二，加快基层问责科学化建设。首先，明确基层政府问责范围和内容，加强对政府日常事务中不恰当行为的问责，尤其是强化矛盾纠纷化解中的消极行为问责、无为问责，减少基层行政拖延，提高政府工作效能。其次，加强官员容错纠错机制建设。通过为官员化解矛盾纠纷保留一定的容错空间，增加基层官员处理矛盾纠纷的可能性，使其不会因害怕担责而逃避纠纷化解。最后，完善矛盾纠纷化解的问责程序，保证问责的公开透明，减少基层责任分担的共谋行为，保障基层官员责任分担落到实处。