“一带一路”背景下“中—中”能源合作法律机制难题及破解

孙明泽，王子珺

（山东科技大学，山东 青岛 266590）

能源合作法律机制是国家间能源贸易往来和跨国能源投资中运用法律法规对各国行为进行规范和约束的法律机制，这种机制能够促进能源资源开发的高效合作。能源合作法律机制的构建，关键在于跨国能源合作与法律机制的协调配合。中国与中亚国家的能源合作（简称“中—中”能源合作）具有良好基础，中国已经先后同多个中亚国家在能源开采、能源运输等领域展开了合作，并且法律机制建设也逐渐展开。然而，当前国际政治经济形势变化多端，能源合作法律机制也存在诸多不完善之处，导致我国与中亚国家的能源合作难以向纵深方向发展，法律机制合作建设遇到难题。本文通过分析中国与中亚国家之间能源合作的现状，现有合作机制存在的问题以及国际政治对能源合作的影响，提出通过完善法律机制，持续推进我国与中亚国家能源合作以促进经济社会的可持续发展。

一、“中—中”能源合作对法律机制建设的促进作用

我国推动的“一带一路”倡议符合各国经济发展的利益，目的在于推动国内经济发展和世界各国之间的经贸合作。“一带一路”旨在促进资源高效配置、要素自由流动、市场深度融合，促进沿线各国的经济政策更加协调，推动各领域的合作［1］。中国同中亚各国能源合作会对各国之间的国际法律关系产生重要影响，在能源危机的法律应对、国际政治法律机制建设等方面具有推动作用。

（一）“中—中”能源合作推动了能源危机法律应对机制的建设

运用市场经济的一般原理进行分析，造成能源危机的主要原因是供求关系不平衡。以我国为例，我国作为世界上发展最快的国家之一，能源消费总量巨大（见表1），而能源生产总量远远低于消费总量（见表2），供求关系存在严重不均衡。

表1 中国一次能源生产总量

表2 能源消费总量

由于供求关系不平衡导致能源资源紧缺，国家能源价格大幅提升，使我国能源成本提高，无论是企业还是个人，能源需求都得不到满足，从而引发能源危机［2］，造成国内的恐慌。解决能源危机引发的社会问题，需要通过完善的法律规范机制来实现。“中—中”能源合作面临能源危机引发的社会问题需要通过多个层面的途径来解决，而其中必然包含通过推动国家能源法律体系的建设来缓解能源危机。因此，能源合作的发展一方面推动了国家能源法律体系的建设，另一方面也能够顺应一带一路建设，建立跨国能源合作法律机制，缓解能源供需的不平衡，防范能源危机的发生。

但当下我国尚未具有完善的能源合作法律机制，有关能源的规范性法律规定较少，而且大部分有关能源的法律规范都是行政法规而非法律。同时，法律规范也存在制度陈旧的问题，部分能源法律规范出台时间较早，甚至是上个世纪出台，从出台至今只经过小幅度的修订，无法适应当前所面临的能源问题［3］。此外，能源合作在国际上并未得到广泛的适用。国际能源合作的参与度较低，国家层面的能源合作政策缺失，导致国家间能源合作的机会降低，不适应国际能源合作的发展，这也使得当前中国与中亚各国在能源合作立法层面存在空白。国家间能源合作很大程度上依赖能源法制改革，因此，为了缓解能源危机，需要通过国家间的合作带动国内能源法制建设，完善我国能源法律体系。只有通过完善能源合作法律体系，才能形成中国与中亚国家之间国际能源合作的规范体系，促进能源合作的发展，从而解决由于能源资源配置不平衡引发的能源危机问题。

（二）“中—中”能源合作能够在国际法层面推动国际能源合作法律机制的发展，促进国际法律体系的完善

国家间能源合作法律机制建设将打破国家边界，对国家间的能源合作进行统一立法。立足中亚五国和我国的能源市场合作的环境，我国政治局势非常稳定，能源投资潜力巨大，并且有对中亚国家非常有利的“一带一路”优惠政策；而中亚国家存在着政局动荡、技术低下等问题，如果中亚国家能参与我国的“一带一路”建设，其共建参与程度与其利益回报也将成正比。“一带一路”背景下的“中—中”能源合作践行了国际法的要求，能够起到维护国家利益的目的。国家利益是国际关系的决定性因素，也是国家间合作的基础。在能源合作的大背景下，中国与中亚国家之间存在共同的利益，能够通过能源合作推动中国与中亚各国之间的关系，维护国际法在各国之间的适用。同时，“中—中”能源合作法律机制的建设还能够对能源合作中的不当行为进行规制，确保各方在法律规定的范围内从事能源贸易，增强双方的互信程度，推动国际法律体系的完善。此外，“中—中”能源合作势必会适用大量的条约，当双方的问题缺乏相关的国际法规则对争议进行明确或双方适用的条约相互冲突时，将会带动国际法上的主体对这些问题的关注，争议的解决对其他跨国能源合作的案件也有很强的借鉴意义。通过条约来规范跨国能源合作的行为，能够减少能源合作市场的不确定性和风险性，强化我国与中亚国家能源合作机制的法治化发展。

二、“中—中”能源合作法律机制建设面临的难题

（一）中亚特殊的地缘政治对建立统一的能源合作法律机制提出挑战

中亚地区拥有丰富的油气资源，也因此成为大国博弈的新战场。我国能源缺口较大，中亚地区是我国解决能源危机的重要能源来源地。但美国、俄罗斯等国家的活动增加了该地区的不安定性，其背后的域外大国与域内小国之间的利益争斗使得该地区地缘政治复杂［4］，统一完善的能源合作法律机制建设存在障碍。吸引投资有利于中亚各国社会经济的发展和国际地位的提升，但如何平衡各国在中亚的利益，减少不必要的国际争端，也是面临的重要难题。美国在中亚地区推行了“新丝绸之路战略”，与我国的“丝绸之路”战略形成竞争［5］。此外，美国在中亚地区的影响力一直存在，这也使得该地区的地缘政治变得更加复杂，特别是2021年美国撤军阿富汗后，中亚地区各国的一致对外性开始发生变化，中国同中亚各国之间的能源合作形式也随之发生变化。俄罗斯也积极推动中亚国家加入以俄罗斯为主导的“欧亚经济联盟”，对中国在中亚地区推行“一带一路”战略一直持谨慎态度。基于在中亚地区的传统势力，俄罗斯对“一带一路”建设的态度势必也会影响中亚国家加入“一带一路”战略建设的积极性。因此，当前中亚地区特殊的地缘政治给中国与中亚各国能源合作法律机制建设带来了难题，建设“中—中”能源合作法律机制将面临国际政治关系的处理难题。

（二）“中—中”能源合作法律规范的强制性不足

由于能源在各国发展中地位的重要性，能源间的合作其实是政府间的合作。为促使双方达成合作，明确各自的权利义务，减少争议和纠纷，规范各方合作机制，能源合作的双方会达成合作协议。但是能源的跨国合作，跨越幅度较长，历经的地理环境复杂多样，当有关部门想要管理时，实行何种管辖原则，如何进行管辖，都是棘手的难题，并且国际上对管辖的原则和方法都没有明确的法律规定，这就给跨国能源合作的司法管辖增大了难度。

同大部分的协议一样，合作协议签订多为对方应尽义务，自己的权利，对于自己应履行的义务大多未进行正式说明，这就会造成在合作协议真正履行时，协议的履行能力会受到限制。合作协议一旦签订，就不能频繁修改，但当今世界经济社会变化飞快，合作协议中的许多内容和条款难以与时俱进，不能很好地解决实践中所发生的争议，争议解决效率低下，导致反复的磋商、谈判。多次的谈判会提高争议解决的成本，不利于能源合作向更深层次推进。由于合作协议的强制力较弱，双方的合作意愿都不十分强烈，大部分还是会只考虑本国的经济利益而忘记合作协议重在“合作”。有些国家的政策变化随意，信息发布不全面，对待投资企业的待遇不统一，这会给我国投资企业带来极大风险，导致双方合作意愿和信赖度大大降低。长此以往将会不利于国家间长期、可持续的合作。

由于国际法律体系的不完善，能源合作遇到的部分问题不仅因为合作协议缺乏强制力而得不到解决，甚至某种情况下缺乏具有强制力的法律文件对能源合作的相关问题进行规制。正如上文中提到的，“现存的能源政策在国家和国际层面上存在断裂”，国际能源合作中也存在同样的问题。各条约、协议间缺乏协调性，导致对同一个法律问题可以有多个条约进行管辖，或者一个法律问题没有相应的条约管辖。能源合作在国际上的实践案例数量不是特别多，国际条约对能源合作的管辖相对较少，且比较模糊。因此在能源合作领域法律体系的不完善，强制性规范法律文件的缺乏，现有的法律体系强制力不足等问题仍有待解决。

（三）能源合作开发造成的环境污染问题难以规制

中亚国家在能源开发方面急功近利，前期环境保护意识不强，后期治理能力不够，给中亚地区的生态环境造成了很大的压力。中亚地区能源开采的水平和技术都比较低，开发的方式主要表现为粗犷式开发，并且中亚地区的生态环境非常脆弱，能源开发对中亚地区造成的影响大都是不可逆转的。能源开发过程中会排出一些有害气体，例如二氧化硫、二氧化碳等，这些气体在太阳的照射下会产生化学和物理反应，生成光学烟雾，改变空气组成，引起污染，破坏臭氧层，造成全球气候变暖；二氧化碳排放量增加，会加剧温室效应；破坏森林植被，会加剧水土流失，导致中亚地区的水资源欠缺，荒漠面积增加并且可能会引发一系列的自然灾害［6］。

在石油开采过程中，会产生大量的钻采废水，这些废水未经处理或者经过简单处理之后直接进行排放会污染农田，进而危害人体健康。若渗入地下水，导致整个地下水被严重污染，那么后果将更加不堪设想。中亚地区由于气候原因，沙漠面积占比很大，水资源本就短缺，若仅有的水资源被石油开采废水严重污染，将会对中亚地区造成致命的危害。国际法上将“大规模破坏环境的行为”视为国际环境犯罪。粗犷式的能源开发对环境的影响是不可逆的，中亚五国地理位置毗邻，国内河流、空气污染等问题的发生将会给邻国环境带来影响，当一国的行为造成的危害结果对多国产生不利影响，将会有很大的可能被认为是国际环境犯罪。

能源合作中面临的污染问题仍然比较严重，无论是造成空气污染还是水资源污染对任何一个国家，甚至是国际社会而言，都是不可逆的损失。我国作为能源大国，在能源开发及利用过程中会不可避免地产生空气污染，但是“双碳”目标的提出意味着我国在能源合作上将更注重环境的保护和能源的可持续发展。因此，解决“碳排放”带来的环境污染问题在我国能源合作建设以及“双碳”目标的实现上尤为重要。由于在能源合作过程中造成的环境污染问题并没有完善的法律体系进行解决，“双碳”目标的实现会对国家社会发展与区域经济建设产生重要影响，通过符合“双碳”标准的能源消费，在促进经济发展的同时，也缩减了不同地域经济发展水平的差距［7］。因此，为响应国家号召，向着“双碳”目标迈进，在我国与中亚各国进行能源合作的过程中仍需要建立完善的法律规范来降低能源合作过程中环境污染对各国的危害，通过法律规制解决能源开发过程中遇到的环境污染问题，进一步促进“一带一路”背景下我国与中亚各国之间的能源合作向着绿色、安全、高效的方面发展。

三、“中—中”能源合作法律机制建设难题的破解

（一）以“一带一路”为合作契机，弱化地缘政治的消极影响

无论是“一带一路”还是中亚各国都将目光聚焦在高质量发展上，正是因为共同的目标，才为合作创造了条件。“一带一路”比以往的区域开放要更加开放，依据空间和地域差异进行分工，打破了西方传统的分工模式，有利于提高参与国家在国际经济与贸易中的地位，加强区域间的外部联系，更能顺应经济全球化的需求［8］。2022 年6 月，由中国上海电力股份有限公司投资的土耳其胡努特鲁电厂项目，继完成锅炉点火等一系列试运试验后，首次并网一次成功，标志着胡努特鲁项目已经逐步进入了投产发电阶段；2022 年1-5 月，我国对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资达81.9亿美元，充分体现了我国对中亚建设的支持。中亚国家对“一带一路”的建设也高度配合，许多中亚国家都在积极响应我国的号召，塔吉克斯坦等中亚国家在本国发展战略等重要文件中也多次提出将改善能源基础设施建设和推动能源产业的可持续发展作为国民经济发展战略的关键；中国与白俄罗斯共建的中白工业园，以其先进的基础设施，优越的营商环境，带动了世界各国名企赴俄投资，园区的员工人均收入超过白俄罗斯国内平均工资水平近一倍。

“一带一路”发展为“中—中”能源资源合作与开发提供重要合作平台。“一带一路”秉持“共建、共商、共享”的原则，目的在于推动全球经济的发展。中亚国家作为“一带一路”沿线重要国家，在经济社会发展过程中，具有能源合作与开发的基础，能够以能源开发的形式带动周边经济社会的发展。目前，中国在“一带一路”建设中为沿线国家建设铁路等基础设施，利用这些基础设施在沿线各国进行贸易往来，为各国的经济发展提供了极大的便利，也提供了“中—中”能源合作的基础。“中—中”能源合作同样可以利用“一带一路”基础设施建设的便利性，对能源资源或开采资源所需的设备、机器等进行运输。随着“一带一路”背景下基础设施建设进行能源合作的有效推进，必然会导致国家间相关利益纠纷的出现。例如，能否在沿线国家建造铁路或者铺设管道等基础设施？这就需要通过国家间的协商，签订合作协议，制定相关合作的法律规范，明确各国在基础设施使用及维修上的权利义务关系。基于“一带一路”合作中，中亚各国参与度的不同，可以在一些具有特殊性的问题上针对各国的不同情况采用协商的方式制定不同的合作协议，而对具有共性的问题建立统一的法律规范。这样有助于能源合作与开发的过程中，中国与中亚各国之间围绕各国共同利益开展最大合作。并且建立完善的法律制度，形成规范的法律体系，能够灵活处理“中—中”能源合作中遇到的问题，实现区域经济的共同发展。

（二）多种手段并举，增强能源合作法规的强制性

强制性不足是国际法典型的特征，在能源合作领域也是如此。在确保合作国家主权独立的前提下，强化能源合作法律规范的强制性具有必要性。解决中国与中亚各国在能源合作领域法律的强制性不足的问题，需要强化国内立法，加强国际条约和国际组织在能源合作规制中的作用，同时，还需要设立专门的能源合作执行机构，弥补能源合作法律规范强制性不足的问题。

第一，加强各国国内立法，丰富能源合作的法律规则体系。国内法与国际法最大的区别在于，国内法具有强制性强的特征，违反国内法强制性规定的行为将承担相应的法律后果。能源立法在各国法治发展过程中作为重要的组成部分已经受到各国的重视，但是国内能源合作法律制度建设还有不断丰富的必要。以哈萨克斯坦为例，哈萨克斯坦国内能源立法在早期呈现出分散立法的特征，国内立法协调性不足，导致不能形成统一的法律规制体系。自颁布《国家支持可再生能源利用法》以来，哈萨克斯坦国内能源立法与能源合作法律机制的建设走向系统化阶段，也推动了哈萨克斯坦与国外的交流［9］。此外，英美加三国在能源合作的法律机制建设过程中，国内立法也发挥了重要作用。英国、美国和加拿大在油气管道应急管理中都出台了专门的规范性文件，增强了法律的强制性［10］。我国应当加强国内能源合作立法，通过国内法的高度强制性，为能源合作提供法律保障。具体而言，应当从能源合作的理念、能源合作遵循的原则和能源合作的制度建设等方面着手。在能源合作立法理念方面，应当将促进区域经济发展作为贯穿能源合作立法全程的理念，确保国内经济发展与区域经济发展一体化建设。在能源合作原则方面，应当坚持可持续发展原则，推动能源合作与人类社会发展的长久性。同时，坚持国家能源主权原则，确保能源合作立法不影响国家主权的行使。此外，还应当树立战略化的能源安全观，保障能源合作立法能够确保国内能源需求的满足［11］。在具体制度建设方面，应当规定能源合作过程中的能源安全管理制度、能源合作纠纷解决制度以及能源合作中的违法行为的惩罚后果制度体系。

第二，加强区域合作，运用区域国际组织和国际条约规范能源合作各方行为。国际条约和国际组织在能源合作立法层面也具有重要的作用，特别是能源合作国际条约对缔约国各方的违法行为具有规制的可能性。借助国际条约提高能源合作法律机制的强制性具有可行性。首先，国际条约是国际法最重要的法律渊源，具有最强的强制性。国际条约的强制性体现为其成文性，成文的法律规范操作性强，对于违反能源合作的行为能够提供切实有效的解决途径，并能够对被破坏的社会关系给予最大程度的救济。其次，国际条约具有公示的效力，对各国履行国际条约的行为能够形成监督机制。国际条约的成文性决定了其需要向缔约国公开，同时还可能会向国际社会公开，使条约内容向外界公开，除保留条款外，缔约国需要遵守条约规定的内容。最后，国际条约是国内立法重要的法律渊源，也是国内法制体系的重要部分。在国内法的法律渊源中，国际条约的地位非常重要，并且在跨国能源合作等领域发挥着重要的作用。国际法对能源的规制能促进填补国内法在能源领域空白，提升对能源合作行为的法律规制。

第三，设立能源合作专门执行机构，弥补能源合作法规强制性不足的问题。能源政策可以由此专门机构进行落实和执行，同时可以为成员国议事、争端解决提供一个专门的场所。此专门机构的设立，可以借鉴现在国际上大部分国际组织的经验，建立以双边或多边协议为指引的合作机制。作为一个专门为能源合作而成立的机构，要建立能源应急反应机制，通过建立能源共同储备和紧急石油分享机制，为参与国的能源储备提供保障。在尊重主权原则、互利公平原则、合作发展原则等基本原则的指导下，建立能源合作争端解决机制。在各参与国设立办事机构，负责引导各国讨论能源问题，制定相关的合作政策等，聘用法律层面和技术层面的专业人士为中国与中亚国家在能源合作方面提供有关法律和技术方面的建议，增强能源合作政策的可行性，对能源合作进行协调统筹［12］。

（三）制定环境保护政策，解决能源合作开发造成的环境污染

要想顺应时代潮流，实现可持续发展，必须注重生态环境的保护，制定政策法规，切实保护环境，而不是泛泛空谈。在立法上可以借鉴发达国家在对外能源投资过程中的环境保护措施，结合我国投资企业的特点，分析现行条件下我国企业对外能源投资的现状，完善我国能源合作环保法律体系。在缔结合作协议时，环境保护条款所占的比例必须不断增加，应与缔约国积极签署包含环境保护条款的合作协议，引导缔约国重视能源合作中的环境保护。另外，可以借助社会组织的力量对能源开发过程中破坏生态环境的现象进行监管，东道国要强化国内环保法的制定和运用，依法对破坏生态环境的行为进行惩罚［13］。中国和中亚国家可以就环境保护进行国际司法合作，适用必要的刑罚措施，打击国际环境犯罪。同时，响应国家“双碳”目标，“围绕碳中和设计财税体系、投融资体系”，促进技术创新，大力发展低碳技术，推动产业和工业的优化升级，提高矿产资源的综合利用水平［14］，将提升能源合作开发技术作为法律规定的强制性义务吸收到立法中，减少环境污染，控制能源开发的成本，提升能源合作法律制度的可操作性［15］。