统筹推进乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展

王永龙

（中共合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

乡村振兴战略提出后，引起了政界、学界，乃至社会各界的不同思考。实施乡村振兴战略，是否意味着农业转移人口不再往城市转移而是扎根农村，实现“共同富裕”的目标？这是否意味着与一直在推进的新型城镇化战略背道而驰——新时代，国家新型城镇化战略不再重要了？这样模糊甚至矛盾的认识来自于国际上城市偏向的思想和我国长期以来的“城乡两策，重城抑乡”的战略，以及与之相应的城乡二元结构的现实。不澄清这个认识，势必会妨碍新型城镇化建设，也会使乡村振兴战略受到影响，甚至难以达到预期的效果。

与之相关的研究以及国内外的发展历程尤其是苏南地区城乡一体化的实践探索，让我们看到了希望——乡村振兴战略与新型城镇化战略完全可以达到协调发展的。因此研究乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展机制，既有新时代促进乡村早日振兴，扎实推进共同富裕，实现农业农村现代化的现实意义，也有助力实现“第二个百年目标”。

一、乡村振兴战略与新型城镇化战略的协调关系

从系统论的角度看，城市和乡村本是一个整体，城乡在经济社会文化等领域相互联系、相互渗透、相互融合，使时空资源得到最优利用。任何一方发展如何，都直接影响着国家的整体发展，往往落后的短板影响更大。这也符合管理学上的木桶原理。美国著名城市地理学家芒福德指出，城与乡不能截然分开，它们同等重要，应该有机地结合起来［1］。近现代首先系统提出城乡一体化思想的霍华德（Ebenezer Howard，1850-1928）设想用改进现行城市环境和城市结构的办法找到一条社会公正、人人平等的和平发展道路，在城市和乡村之间找到二者的最佳结合，扬长避短，实现人与自然的和谐统一。

历史发展与研究证明，城乡关系一般历经城乡依存、城乡分离、城乡对立、城乡融合和城乡一体化五个阶段。其城镇化率相应分别为10%以下、10%—30%、30%—50%、50%—70%、70%以上［2］。其实，马克思恩格斯早就指出，正如当初城乡对立是生产力发展到一定阶段的产物一样，随着大工业的发展，“把每个人的生产力提高到能生产出够两个人、三个人、四个人、五个人或六个人消费的产品，那么，城市工业就能够腾出足够的人员，给农业提供同以前完全不同的力量；科学终于也将大规模地，像在工业中一样彻底地用于农业”［3］。由于经济的发展“产生了空前大规模的资本和生产力，并且具备了能在短期内无限提供这些生产力的手段”，这时，社会将生产出足够的产品，可以组织分配满足全体人员的需要。因此，社会划分为各个不同的相互敌对的阶级就是多余的了，“城市和乡村之间的对立也将消失”［4］，融合将随之发生。

1956年毛泽东提出了注重城乡协调的思想，此后政府和学术界开始重视二元经济结构带来的城乡问题。从毛泽东的“弹钢琴”思想到邓小平的“两手”论，从胡锦涛的“统筹”论到习近平的“全面”观，中国共产党统筹兼顾协调发展的理念和方法论不仅得到良好的继承，同时又得到与时俱进的发展。

随着经济社会的发展，乡村也逐渐变化。农业人口比重较大，劳动力不断出现剩余，必然要分化，再一次进行大分工。绝大多数农业人口要脱离农业，进入城镇或新型农村社区从事第二三产业工作，逐渐变成市民。留在乡村的要么蜕变成职业农民，要么成为兼业农民或流动工人。

诚然，加速农业人口合理分化，须要通过两个战略实现。一是通过推进新型城镇化战略使农业转移人口市民化。二是通过实施乡村振兴战略，使农村变得“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，最终达到城乡一体化的境界。当然，上述愿望实现的前提是：乡村振兴战略与新型城镇化战略必须互促互进、协调发展。

协调发展就是以实现人的全面发展为目的，通过区域内的人口、社会、经济、科技、环境、资源等六个系统及各系统内部各元素间相互协作、相互配合、相互促进而形成的社会发展的良性循环态势。新型城镇化与新农村建设是辩证关系，应该把它们看作有机整体，既要联系新型城镇化解决新农村建设问题，又要联系新农村建设促进新型城镇化，使二者相互促进，良性互动［5］。

实践中，乡村发展和城镇化的关系常常经历一段艰难曲折的过程。倘若方法得当，相互协调的关系就会早日出现。一方面，通过推进新型城镇化，促进农业生产现代化；吸收农民就业，增加农民收入；扩大城市文明向农村扩散，促进美丽乡村建设。另一方面，通过推进乡村建设，扩大内需潜力，使内需潜力转化为强大的消费力；发展现代农业，为城镇提供劳动力资源；促进农村发展，为城镇发展夯实稳定的基础，促进新型城镇化。随着经济社会的发展，农业劳动生产率提高是必然的趋势，这个趋势也必然带来农业劳动力的剩余，而通过新型城镇化能有效吸纳农业剩余劳动力，间接促进乡村发展。从这个角度看，新型城镇化是乡村振兴的助推器［6］。

从国家战略意图而言，推进新型城镇化并不是要“去农村化”，而是通过新型城镇化促进乡村振兴，在基本公共服务逐步均等化的基础上促进新型城镇化，两者需要在协调中共同统筹城乡发展［7］。反观之，乡村振兴战略不是否定城镇化，而是重新检视、充分肯定乡村的诸多价值，防止乡村人口过度流失、走向衰败，因而，乡村振兴战略和新型城镇化战略两者不是非此即彼关系。经济学家托达罗指出，发展农村经济、提高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径［8］。与发达国家80%以上的城镇化率相比，我国的城镇化还有很长的路要走。在新型城镇化没有完成之前，我国总体上仍处于通过“减少农民来富裕农民”的阶段。从这个角度看，实施乡村振兴战略有助于推进新型城镇化战略。

二、乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展存在的问题

（一）城乡发展不够协调

我国城乡人均收入比由2008 年的3.32 缩小为2017 年的2.71，但与高收入国家差距依然较大。如果把城乡居民之间公共服务差距考虑进去，那么实际收入差距更大。从消费来看，全国居民人均消费支出18322 元，城镇居民人均消费支出24445 元，而农村居民人均消费支出10955 元，不仅低于城镇居民人均消费支出，也低于全国平均水平。

从农民工来看，2017 年全国农民工总量是28652 万人，约占全国人口的21%。其人均月收入为3485元，虽然高于城镇居民人均可支配收入，也比农民收入高，但是他们生活在城镇，相比较的对象应该是城镇居民。虽然其消费低于城镇居民但远高于农村，还难以享受城镇各种福利和公共服务，因而其“可支配收入”实际很低。从我国人口与产业结构来看，第一产业即农业的增加值占国内生产总值的比重为7.9%，而农村人口按照常住人口计算为41.48%，若按户籍人口为57.65%，农业从业人口占全部从业人口的比重高达27.7%，而发达国家农业从业人口占全部从业人员的比例大都低于10%。我国农业人口的人均占有资源偏低，这是农业劳动生产率偏低（低于二三产业）的重要原因之一［9］。我国农业基础设施和公共服务依然是短板。当前正处于新旧动能转换之际，农业成本不断上升使得农业收益小和竞争力不强，“三农”问题仍然没有得到根本改变。乡村发展不平衡、不充分现象依然突出，农村空心化、人口老龄化、农业边缘化现象比较严重。

不可否认的是，城市并没有步入健康可持续的发展，“城市病”依然不同程度的存在。从中国国情看，单纯通过提高城镇化率并不能解决中国的农业农村问题。世界范围内的乡村落后、衰退，都是源于偏重城市的发展路径。在西方现代化进程中，传统的乡村将面临严峻的挑战，因为根据现代化经典理论，现代化便意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心—边缘、支配—被支配的关系［10］。如果按照上述理论发展，城乡发展必然不协调，乡村发展不好，城市也难以健康发展。

（二）生产要素配置不够合理

城镇化快速推进加速了农村劳动力的转移、农村土地的占用以及农村资金的“流失”，导致新农村建设“人、地、钱的问题”更加突出［11］。

1.人口转移。2017 年全国常住人口城镇化率为58.52%，而户籍人口城镇化率只有42.35%。全国农民工总量28652 万人,其中，外出农民工17185 万人，本地农民工11467 万人。农村青壮年劳动力大量外流导致农村空心化、人口老龄化，更给“谁来振兴乡村”带来挑战。振兴乡村必须要“以农民为主体”，这需要留住一些热爱农村农业的青壮年农民。另一方面，农业转移人口市民化是必然趋势，是当前重要任务。这就需要摒弃原来的以物为本的传统城镇化，推进以人为核心的新型城镇化。由此推出，既要推进新型城镇化，减少乡村人口，又要振兴乡村，留住乡村人口，如何看待和解决这一矛盾，成为实施乡村振兴战略和新兴城镇化战略面临的一道难题。

2.土地利用。土地是农村经济社会发展的基本要素。村民上访反映最集中的问题是土地问题，主要有土地征用、承包地流转和宅基地等问题。其根本原因是我国城乡土地市场仍处在一种分割状态，农村和城市土地并不能实现“同权同价”。目前的状况有所改善，但依然是突出问题。一方面，城市用地的粗放式利用，造成一些闲置用地；城市的住宅用地依然紧张；城市摊大饼式发展导致占用指标过多，使得小城镇和美丽乡村建设用地紧张。另一方面，农村大量建设用地处于低效利用中，“一户多宅”和“空心村”现象普遍。农业转移人口市民化了，其宅基地没有得到有效处置。反过来，宅基地不能得到有效处置也制约了农业转移人口市民化。此外，承包地流转难、集体林地权益转让退出难等等，都存在一些亟待解决的问题，既影响乡村的健康发展，也制约新型城镇化的前进步伐。

3.资本配置。金融部门一般都有逐利倾向。城市具有天然优势，资金使用效率高，资本边际收益率明显高于农村，而传统农业的高风险低收益与资金运营的安全收益原则是不相容的，导致农村资本持续流向城镇。农村资金严重外流，阻碍了农村经济发展，农村居民收入自然增长缓慢。

城镇化背景下“重工轻农”的二元经济结构导致农业投入不足、农业经济低效、土地收益减少。2017 年全国全部金融机构本外币各项贷款余额125.6万亿元，增加13.6万亿元，其中人民币各项贷款余额120.1 万亿元，增加13.5 万亿元。而主要农村金融机构（农村信用社、农村合作银行、农村商业银行）人民币贷款余额14.98 亿元，比年初增加1.56 亿元。虽然对农村的金融支持呈现上升趋势，但是贷款余额仅占全国12.47%，增加额也仅占全国11.56%。表现为中西部小城镇建设落后，中心村建设更是星星点点，并没有形成普遍开花之势。目前仍然存在城镇资金“四处找人”而农村“多处缺钱”这样一种不协调状况。

（三）公共品供给不够平衡

农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升。孙勤和陈启泷通过比较江苏省南通市2011年小学生的入学率和辍学率发现，城乡居民在教育起点上就受到差异对待，城乡教育差异包括硬环境和软环境两方面的差异，农村户口者接受高中阶段教育的概率比城镇低20个百分点，能够进入高校的农村家庭学生在总体中所占比例更小［12］。农村学校的硬件设施显著改善，但是师资、管理等软件并未明显改善。目前，我国乡村教师还普遍存在“下不去”“留不住”“教不好”的问题［13］。有些地方竟以办好县城高中教育、促进县城发展为目的，通过“以考进城”抽走了农村大批优质教师，虽然带动了县城人口的集聚（比如家长陪读）和发展，但是人为地造成了农村高中教育的衰退，不仅使农村家庭增加了负担，更可怕的是加速了农村的空心化。有人由此提出“农村教育的希望不在乡下在城镇”，应“推进农村初中县城化”的观点［14］。这种简单地把“城乡教育一体化”等同于“教育城镇化”的做法，不仅导致城镇超大规模学校和超大班额现象，还使居住偏远的农村弱势群体承担了教育集中化所带来的额外交通、食宿成本，这既损害了农民的教育利益，也违背了教育自身的发展规律［15］。这种观点既不利于乡村振兴，也不利于新型城镇化的发展。其根源在于忽视了乡村小城镇发展的带动作用。

此外，农村医疗卫生、社会保障等方面与城市差距明显。城镇化对土地、人力、资本、技术等的需求造成的生产要素自农村向城镇的单向流动，改变了农村的人口结构、家庭结构、经济结构和价值观，削弱了农村家庭的养老保障功能，制约了农村发展。

三、乡村振兴战略与新型城镇化战略的协调发展机制建设

乡村振兴战略与新型城镇化战略之间是协调发展的关系，通过建立协调机制来实现乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展。

（一）建立健全政府管理协同机制

一是统一地方新型城镇化和乡村振兴领导机构，统一管理，统筹发展。打造整体性政府，推进整体性治理。办事机构可以分开，但应“分工不分家”。办事机构应该互通有无、注重协调、合作共赢。切忌封闭发展，“老死不相往来”，或相互掣肘，从而制约新型城镇化和乡村振兴互促共进、协调发展。二是完善政策协同机制。新型城镇化与乡村振兴的协调发展不能简单地依赖某一政策的推进，而必须得到政策体系的保障［16］，防止出现“中梗阻”“最后一公里问题”，因而合理选择与应用政策工具显得特别重要。通过融资性政策工具如项目资金整合；组织性政策工具如设立协调机制；执行性政策工具如规划编制；激励性政策工具如以奖代补；监督性政策工具如考核等推进新型城镇化与乡村振兴的协调发展。当然，在实际工作中，不仅需要针对不同的功能，选择不同效用的政策工具，而且还需要注重政策工具之间的组合应用，发挥政策工具之间的协同效应。三是统筹城乡经济社会发展总体规划。尤其要衔接好乡村发展规划。科学建立“自然村—中心村（新型农村社区）—城镇（重点镇）—县市区政府所在地—中心城市”层级清晰的人口承载体系，重点打造中心村（新型农村社区）和重点镇，以便人们根据自身承载能力和喜好，选择不同的载体安家落户，进而促进人口合理流动。

（二）建立生产要素合理配置机制

充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府的作用，这是生产要素合理配置的首要前提，也是我国经济社会发展的经验启示。通过深化改革，争取达到：凡是市场能做到的让市场去做，政府的责任在于弥补“市场失灵”，让一切生产要素迸发出活力。一是引导人口合理流动，并适当集中，重点做好“一亿农业转移人口市民化”工作。根据上述人口分流规律，排除政策障碍，保障农民在农村的“三项权利”，积极稳妥推进依法自愿有偿退出工作。合理引导、支持农业转移人口市民化，同时大力振兴乡村，让愿意在农村发展的农民照样过上“美好生活”。中心村建设尤其要根据常住人口情况，合理建设新型农村社区或美丽宜居村庄，严防“空心村现象”。二是建立土地合理使用协调机制。鼓励土地流转，或以经营权入股等方式适度发展规模经营。加快探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，适当放活宅基地和农民房屋使用权。支持利用出租、联营、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房。在保证农村发展的情况下（一般不低于全省建设用地指标的10%），合理调配农村多余的建设用地，保障进城落户人口用地需求。鼓励企业与村庄合作开展集中搬迁安置，并与企业用地指标、居民就业和新居建设资金结合起来，实现合作共赢。三是建立投融资协调机制。目前城镇资金寻找使用者，而农村缺乏资金支持。基于此，应引导城市工商资本主动下乡，创新融合发展方式，支持农村农业发展。引导金融机构支持乡村振兴，确保涉农贷款持续增长。支持涉农企业带领合作社、农户建立农业产业化联合体并提供资金、服务等支持。积极稳妥、规范发展农村资金互助组织。政府进行常态化考核并予以奖励支持。根据农业转移人口实际进城落户以及各地提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素安排财政转移支付资金，用于奖励任务完成情况较好的地区（含市县区、重点镇）。

（三）推进基本公共服务均等化

按照“以城带乡，以工助农”的原则推进城乡同步发展。一是落实租售同举的政策，让农业转移人口随迁子女享有义务教育就近入学等公共服务权益。二是进一步完善农业转移人口社会保障体系，做大城乡养老金总盘子。鼓励支持并监督用人单位，依法与农民工建立劳动关系，并纳入企业职工基本养老保险和企业职工基本医疗保险，支持农民工以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险，建立有利于促进就业的失业保险政策［17］。三是将稳定就业的进城农民纳入住房公积金缴存范围，并纳入城镇住房保障体系。鼓励银行业金融机构加大对进城农民购房的信贷支持，最低首付款比例不能高于城镇居民。建立银行与担保机构之间的贷款风险分担机制，由购房所在地政府为进城农民购房贷款向担保机构购买担保服务。进城农民购房贷款出现不良，处置抵押物变现所得价款不足以清偿的部分，由政府和贷款银行、担保机构按照四三三比例分担。四是加大农村基础设施建设和基本公共服务供给。通过推进城乡一体化建设，尤其是加大重点镇高中教育以及农村幼儿教育建设，推进县（区）师资统一调配均衡发展、城乡学校硬件建设标准化，解决城市“班大生多”，教学难以更好发展的困境，不仅实现义务教育均衡化，还要让高中教育以及农村幼儿教育服务好农村长期发展。这样不仅减轻农民教育负担，更重要的是促进人口合理流动。建立农村居家养老服务照料中心或向社会购买居家养老服务。如此采取措施，让农村居民依法享有与城市居民大致相等的基本公共服务。

（四）建立城乡融合发展机制

宏观而言，应该推动城乡融合、产村人融合、农村生态生产生活文化融合、农林牧渔融合、农旅融合发展。培育多元化产业融合主体、发展多类型产业融合方式、建立多形式利益联结机制，激发产业融合发展内生动力。城乡产业一体化发展，引导乡村适度发展城市配套产业。微观来看，应该引导龙头企业包括城市企业，带动农村一二三产融合发展，加强农业与制造业、互联网和旅游等业态的融合，打造一村一品。延长产业链，积极发展产业上游的研发、筛选和下游的销售，防止出现“粮丰谷贱”的恶性循环。加大对乡镇以下物流体系建设的投入，加强指导，加速农业主体与电商的全面对接；推进农业、林业与旅游等产业的深度融合，发展富有乡村特色的民宿、养生、养老基地。推进城乡产业合作，乡村适当发展无污染绿色的新型工业，尤其要积极发展劳动密集型产业和服务于工业和农业的现代服务业。重点建设重点镇和中心村，尽力把中心村建成承载农业转移人口市民化的新型农村社区，成为新型城镇化与乡村振兴的融合点。

四、结论与政策建议

我国长期存在“重城抑乡”的倾向，单项的城镇化战略暴露出“城市病”等许多弊端，也引起了乡村衰落；已经开展的新农村建设也只是局部的改善了“三农”状况。城乡居民收入消费、生产要素配置以及公共产品供给等存在不够协调的问题。城乡二元结构依然存在。实践证明，但凡乡村发展好的，新型城镇化进展快，反之，只抓城镇化的，乡村也不好。实际上，乡村振兴战略与新型城镇化战略犹如车之双轮，鸟之双翼，具有互促互进、协调发展的关系，通过建立健全政府管理协同机制、生产要素合理配置机制、推进基本公共服务均等化以及建立城乡融合发展机制，实现乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展，城乡一体化、社会主义现代化才会早日实现。在此基础上提出三点建议。

（一）以统筹规划为总揽，促进乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展

城乡本身是一个整体。只有整体性发展、系统性生长，才能和谐共生、生生不息。然而我国过去由于生产力落后加上主观原因，造成城市相对繁荣、农村相对落后，形成了城乡二元结构，制约了经济社会发展。破解城乡二元结构，应以新型城镇化引领，推进城乡一体化［18］。由此推之，乡村振兴，要害在乡村外，不在乡村内。乡村振兴战略与新型城镇化战略同等重要，不可“厚此薄彼”。为此要从规划入手，统筹城乡经济社会发展规划，实现县域规划“多规合一”，加大政策协同，统一政府管理，推进整体式治理，推动城乡要素自由流动、平等交换，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

（二）以产业发展为重点，促进乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展

无论乡村振兴战略还是新型城镇化战略，产业兴旺都是重点。经济基础决定上层建筑。没有产业，就没有就业，人口不能集聚，乡村和城镇就不能发展，“生活富裕”就不能实现，社会治理、乡村风气、生活环境就难以改善，城乡差距就难以缩小，现代化建设必然受到制约。延长城镇产业产业链、利益链和价值链，带动农村发展，让农民从产业链、价值链中分享利益。促进农产品生产、加工、销售与健康、旅游、文化、儿童教育等融合发展，拓展价值链、利益链。推进互联网+农业、农村生态生产生活文化融合、农林牧渔融合、农旅融合，促进一二三产业融合发展。支持涉农企业带领合作社、家庭农场、小农户组成农业产业化联合体，使小农户和现代农业有机衔接，发展乡村共享经济，促进共同富裕。值得借鉴的是，安徽省宿州市创建农业产业化联合体，取得了令人满意的效益和效果。

（三）以人为出发点和落脚点，促进乡村振兴战略与新型城镇化战略协调发展

新型城镇化的核心是人（农民），只有保障农民的权益，城镇“让人们生活更美好”，农民才会主动市民化，同样，乡村振兴的受益者主要是农民，因而乡村振兴的主体也应该是农民。以人为本，不只是“为了人”，还有“通过人”“借助人”的内涵要义，把人当作主人，紧扣农民的需求，农民才会做出进城还是留乡的合理决定，人的作用才会发挥出来。社会是多元的。政府只是多元主体中的一元，充其量能发挥出“多元治理”中“元治理”的作用，即具有领导和带领农民、乡贤、企业以及社会组织等主体参与建设的作用，发挥经济社会各个主体的作用，共同参与城乡发展。也只有农民等主体积极主动参与乡村建设，对直接受益的乡村公共品进行投工投劳、参与监督等，乡村振兴才会早见效果，农业才会较快成为有奔头的产业，农民才会较快成为有吸引力的职业，农村才会较快成为安居乐业的美丽家园。如此以往，不久的将来，无论是生活在城镇还是农村，都能“让生活更加美好”，早日实现同富裕。