论党政联合发文的类型及其规范途径

张国庆

（汕头大学法学院法律系，广东 汕头 515063）

一、问题的提出

党政联合发文现象在建国初期就已存在，尤其是进入全面深化改革时期之后党政联合发文的数量明显增多[1]①参见姚琪在《法治社会》期刊2020 年第3 期上发表的文章“论党政联合发文的分类治理机制”中的统计，从1979 年到2019 年为止，党政机关联合发文的数量共有800 多件。。中国共产党第十八次全国代表大会以来党中央先后制定和修改了相关党内法规，为党政联合发文提供了规范依据。如《中国共产党党内法规制定条例》第13 条第二款规定，制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。《党政机关公文处理工作条例》第9 条第四项、第17 条和第22 条分别规定：联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称；联合发文由所有联署机关的负责人会签；同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。可见，《党政机关公文处理工作条例》规定的党政联合发文的范围比《中国共产党党内法规制定条例》规定的党政联合发文的范围广。但两者并没有明确规定党政联合发文的具体适用范围、性质、类型，而且以“必要时”作为发布党政联合发文的条件或者标准，可是“必要时”的弹性太大，不好把握；两者也没有规定如何监督党政联合发文的具体方式，这对理论研究和实务操作带来了诸多的困难。学术界普遍讨论党政联合发文到底属于党规还是国法，人民法院可否对党政联合发文进行附带性审查，党政联合发文是否属于政府信息公开的范围等诸多问题。学术界普遍担忧党政联合发文代替行政规范性文件，导致行政机关逃避行政诉讼。从当前学界研究现状看，对党政联合发文的界定不统一，对党政联合发文的规范属性方面有“双重属性论”“单一属性论”和“复合属性论”等不同观点。无论是“双重属性论”、“单一属性论”还是“复合属性论”都忽略了作为党和国家重大政策文件类的党政联合发文、法律法规性质较突出的党政联合发文①如中共中央、国务院每年年初联合发布的中央一号文件是党政联合发布的党和国家重大政策文件，它既不是党内法规，又不是普通党内规范性文件。举例为：《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（别名为2024 年中央一号文件）。，他们得出的结论是：党政联合发文是一种党内法规或者具有法属性的规范性文件或者党内其他规范性文件。

学界在分析和讨论党政联合发文的属性时，很少关注党政联合发文的属性与党政联合发文类型的关系。有学者将其分为党政职责权限型联合发文和政府职责权限型联合发文，一般性联合发文和专题性联合发文，意见型联合发文和通知型、方案型、规定型联合发文[2]。这一分类比较详细，是微观的分类，但是对于确定党政联合发文的规范属性并没有太大的帮助。有学者将党政联合发文分为作为党内法规的党政联合发文和作为党内规范性文件的党政联合发文，中央党内法规类党政联合发文和地方党内法规类党政联合发文[3]。这一分类是比较合理，但忽略了有些党和国家政策类的党政联合发文和党政机关部委的联合发文。有人将党政联合发文分为党政联合制定的党内法规、联合发布的规范性文件和非党规非规范性文件的其他文件[4]。对党政联合发文进行分类的主要作用在于：为分析党政联合发文的本质属性、规范党政联合发文奠定基础。

党政工作实践中党政机关发布诸多的联合发文，其调整范围可能涉及国家法律法规的调整范围，也时常出现党政联合发文的溢出效应，如党政机关对公务员的范围、职务职级方面以联合发文的形式规定了诸多的党内法规，这些党内法规的内容可能与公务员的权利义务责任密切相关；从其调整范围上看应由公务员法进行调整还是由党内法规进行调整更为合理？如果属于党内法规的调整范围，如何协调与公务员法之间的关系呢？司法实践中以党政联合发文的形式制定的规范性文件侵犯公民、法人或者非法人组织合法权益时如何提供救济？司法机关能否对其进行附带性审查？或者党政联合发文能否作为行政行为的依据？对此，有人主张通过修改《中华人民共和国立法法》确定党政联合发文的效力，可以赋予人民法院向党政联合发文的制定主体提出修改或废止该党联合发文的司法建议权[5]；有人主张将行使行政职权的党的工作机关纳入到行政复议、行政诉讼的范围[6]；有人认为可参照行政诉讼制度中的附带性审查的规定，将党政联合发文中作为行政执法依据的规范性文件纳入人民法院附带性审查的范围[7]。

总之，学术界从不同的视角探索和分析党政联合发文的规范属性和司法适用问题。但学术界对党政联合发文的概念并没有达成共识，也没有关注党政联合发文的类型与党政联合发文的属性之间的关系；也没有对党政联合发文进行分类的前提下，主张将党政联合发文纳入行政诉讼的范围。实践中，各级党政机关几乎都在制定党政联合发文，不同主体制定的党政联合发文的效力、性质有所区别。因此，对其不进行分类的前提下直接纳入司法领域的观点是不符合实际的。对党政联合发文的正当性分析方面，有学者错误地认为党政合署办公是引起党政联合发文现象的主要原因；甚至认为党政机构合并后党的机关在行使行政权，从而主张将党政联合发文纳入行政诉讼的范围。实际上，党的领导地位是党政机关联合发文的根本原因，党政联合发文是促进党规与国法有效衔接协调的一种方式。党政机构合并后，原行政机关的行政权性质发生了变化，不能简单地认为党的机关在行使行政权。所有这些问题的关键在于：现行法律、党规对党政联合发文的具体制定主体、适用范围、监督机制的规定比较模糊；现行党规的规定未能涵盖党政联合发文的各种类型。本文认为，党政联合发文是指党和国家机关根据国家、社会发展的具体情况，依据中华人民共和国宪法法律的基本原则、精神和中国共产党章程的规定，针对国家、社会或一些地区重点领域的重大事项或者贯彻落实党和国家的政策而联合发布的、指引或者规范党政机关活动的一种规范性文件。党政联合发文的制定主体是党政机关，所针对的对象是国家社会重点领域的重大事宜，制定党政联合发文的依据是宪法法律的基本原则、精神和党章，党政联合发文具有指引或者规范功能。本文认为，对党政联合发文进行分类的意义包括以下几个方面：第一，有利于正确认识党政联合发文的本质，保障党的领导和维护党的一致性、权威性。党政联合发文是保障和贯彻落实党的思想路线、政策方针的重要手段之一。党政联合发文的目的是加强党的领导，也为了国家和社会的可持续发展，宏观上指引行政机关（根据已有的党政联合发文的类型看，党政联合发文的主体包括党的机关与行政机关、党的机关与其他国家机关，这里主要指的是指党组织与行政机关的联合行文）在社会管理活动中应当坚持什么理念、什么模式，通过什么方式更好地履行职责，贯彻落实党的思想路线、政策方针。通常情况下，党政联合发文的内容比较宏观，重在指出某些专门事项的未来发展方向。行政机关等国家机关根据党政联合发文的指引，制定相关的配套规定或者采取相应的具体措施。对党政联合发文进行分类，有利于正确认识党政联合发文的本质属性。例如，根据党政联合发文的性质、效力可分为作为党内法规的党政联合发文、作为党的政策文件的党政联合发文、作为的党的规范性文件的党政联合发文和具有行政规范性文件性质的党政联合发文。这些党政联合发文的性质、效力和作用各有不同；其中作为党的政策文件的党政联合发文的性质和效力比较特殊，其政策属性较突出；它通常指引政治经济的发展和指引国家立法、党内法规的立规工作，是制定某一领域的法律法规、党内法规的直接依据，从而贯彻落实党的思想路线和政策，进一步保障党的领导。第二，有利于进一步规范党政联合发文，预防行政机关以党政联合发文代替行政规范性文件逃避人民法院的审查。党政联合发文实际上不直接调整和规范权利义务，它主要是指导行政机关等国家机关的行为，不应作为行政行为的直接依据。行政机关按照党政联合发文的指引，具体制定相应的配套规定作为其行政行为的依据。然而，实践中一些党政机关通过联合发文的形式处理相关的行政事务，有些联合发文的内容直接指向相对人的权利义务，其效力的外部化现象较明显。但司法机关通常情况下将其认定为非行政规范性文件，排除法院附带性审查的范围或者排除政府信息公开的范围。有学者对司法机关以党政联合发文不是行政规范性文件为由，不对其进行附带性审查或者排除政府信息公开的范围的做法持怀疑态度；他们认为，应将其纳入行政诉讼的受案范围，对其加强监督。其实，通过司法途径解决不了此类问题；从党政联合发文的现有类型看，有些党政联合发文是立法立规的重要依据，具有党和国家的重大政策属性，将此类党政联合发文直接纳入行政诉讼受案范围不符合现实。有些党政联合发文的制定主体是县级党政机关，且其内容涉及公民权利义务，如果不对其进行规范的话，可能会损害公民合法权利。对党政联合发文进行分类的基础上，应当明确发布党政联合发文的条件，不应赋予县级党政机关联合发文的权力，防止行政机关以党政联合发文代替行政规范性文件逃避法院的审查。第三，促进党内法规与国家法律的有效衔接和协调。党政联合发文具有一定的政策属性。党政联合发文的优势在于其灵活性，一般党内法规和国家法律是无法代替的。国家法律、党内法规面对社会的高速发展略显滞后性，对某些问题未能及时制定相应的规定，导致出现党规国法的不衔接的现象。此时，党政机关通过党政联合发文的形式弥补两者的滞后性，引导党规国法的立规、立法工作，从而促进党内法规与国家法律的有效衔接。不同类型的党政联合发文对党规国法的衔接和协调的作用也有所不同，有些党政联合发文是党规国法的立规、立法的重要依据；有些党政联合发文是引导党政机关的具体工作的运行，其他国家机关承担具体执行落实的义务。可以说，党政联合发文的分类有助于进一步明确党政机关在党政实务中的具体分工，从而促进党规国法的有效衔接。

二、党政联合发文的正当性分析

（一）根本性缘由：中国共产党的领导地位

中国共产党的领导地位是在中国共产党带领中国人民反封建、反帝国主义和反官僚主义的长期革命斗争中逐渐形成的，是中国人民的选择、历史的选择。新中国成立以来，党领导人民进行社会主义建设，在批评与自我批评的过程中逐渐成熟，并取得了前所未有的成就。这些成就一定程度上归功于中国共产党自身的先进性、代表性和纯洁性。进入深化改革时期后，我国宪法和党章进一步明确了中国共产党对国家和社会各领域的全面领导地位。我国《宪法》第一条第二款明确规定：社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国《宪法》虽没有规定党具体行使领导权的方式，但党章中明确规定了党的主要领导领域。如党对经济领域的领导，党对民主政治的领导，党对文化教育领域的领导，党对和谐社会的领导，党对生态文明建设的领导，党对军队的绝对领导，党领导其他参政党，党领导立法、保障执法、支持司法等。党的领导的广泛性要求国家和社会各领域的各种规范必须坚持党的领导，必须贯彻落实党的思想路线、重大政策方针。

从宪法和党章的规定中可以看出，党除了对军队具有绝对领导权之外，对政治、经济、社会、生态、立法、司法、执法领域的领导是宏观领导，而不是微观的、具体的领导。党的领导依靠党和国家的决策或者政策、国家法律、党章等党内法规和党政机关的执行活动得以实现。贯彻落实党的领导，通常将党的思想精神、政策转化为国家法律、党内法规或者其他规范性文件，在这个意义上可以说，它们是党的意志的体现或者党的领导的表现形式。党的领导的广泛性，使党内法规与国家法律在其调整内容上和党政机关的职权上有了一定的交叉性。这种交叉性要求党内法规与国家法律的有效衔接和协调。党政机关为了落实党的领导、经济政治社会的稳步发展、实现党内法规与国家法律的有效衔接，通过联合发文引导和规范党政机关工作的具体运行。

（二）直接缘由：国家治理模式的时代性要求

进入深化改革时期后，党中央先后提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，明确提出了全面依法治国、全面从严治党，强调依宪执政依法执政，提升党的执政能力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出依法执政的含义，即依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。该《决定》指出党内法规体系与国家法律规范体系共同构成了中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，要注重党内法规与国家法律的有效衔接和协调，即确认党内法规体系在中国特色社会主义法治体系中的地位。然而，党内法规和国家法律在反腐倡廉建设、统一战线、选举、监督、考核、奖惩、机关运行保障、编制工作、人大工作、政府工作、企事业单位和社会组织工作、人才工作、法治建设、社会治理等方面具有一定的交叉性。为了解决两者在调整范围上的交叉性，党和国家以党政联合发文、党政机关合署办公作为实现党内法规和国家法律有效衔接的具体措施。近几年来，党和国家进一步加强党政机构改革，并制定了党政机构改革的具体方案，对部分党政机关进行合并，实行一个机构两块牌子并列入中共中央直属机构序列①如《国务院关于机构设置的通知》国发〔2018〕6 号文件中列举了党政机关合并合署办公的具体机关单位，如国家公务员局、国家新闻出版署、国家宗教事务局、国务院港澳事务办公室、国务院研究室、国务院侨务办公室分别在中央组织部、中央宣传部、中央统战部加挂牌子，由中央组织部、中央宣传部、中央统战部分别承担相关的职责；国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室。。部分党政机关合并后党的机关承担原行政机关的职责。部分党政机关合署办公后党政机关各自行使其职权或者联合行动。联合行动时通常涉及党政机关共同的职责权限，此时党政机关采取党政机关联合行文等方式解决具体党政事务。实际上，党政联合发文进一步加强和巩固了党的领导地位，指引国家经济政治的未来发展方向。这也是国家治理模式现代化的时代性所决定的。

（三）政策属性缘由：法规范的稳定性与政策文件的灵活性

有人说：法律在制定的当天就已经滞后了。这句话其实说的就是法规范的滞后性和稳定性。法作为国家制定、认可的普遍被遵守的行为规范，稳定性是其与生俱来的特点，要求法不得朝令夕改，从而提高人们对法的确信。但法规范往往滞后于社会现实，而社会的发展变化总是要求法规范必须适应社会现实。一般情况下，通过解释法律、修改法律或者制定新法、制定政策的方式弥补法规范的滞后性。其中政策本身所具有的灵活性使其顺应社会发展变化，甚至引导解释法律、修改法律和制定新法或者弥补法规范本身的局限性。党和国家机关面对全国性的或者区域性的事项，通过制定党政机关的文件指引党政机关的工作，贯彻落实党和国家的思想路线、方针和法律法规。在这个意义上可以说，党政联合发文是一种特殊的政策文件，具有特殊的政策属性，表现出政策文件的灵活性。从宪法规范的层面上讲，宪法规范本身的原则性、宏观性为党和国家政策给予一定的存在空间。如《宪法》第一条第二款规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征；但并没有规定党的领导的具体方式。党的领导方式主要包括制定党的政策文件、党内法规等方式。宪法序言中也提到了党和国家政策的作用和地位。这是为制定党政机关联合发文提供了间接依据。党政机关通过制定党政联合发文的方式弥补法规范和其他党内法规的不足或者滞后性。在这个意义上可以说，党政联合发文是法规范、党内法规的一种补充。

三、党政联合发文的类型

（一）党政联合发文的划分标准

根据权威部门印发的党内法规、党的规范性文件汇编，存在不同类型的党政联合发文，其表现形式多种多样，分类标准不明确，比较复杂。从学术界现有的成果看，近年来对党政联合发文类型的研究逐渐增多，但对党政联合发文的分类标准存在不同的观点。有学者根据制定主体的职责权限和党政联合发文的不同功能，将其分为党政职责权限型联合发文和政府职责权限型联合发文，一般性联合发文和专题性联合发文，意见型联合发文和通知型、方案型、规定型联合发文[2]；这一分类比较详细，是微观的分类，但是对探索党政联合发文的本质属性没有太大的帮助。有学者根据党政联合发文的性质和制定主体的不同，将其分为作为党内法规的党政联合发文和作为党内规范性文件的党政联合发文，中央党内法规类党政联合发文和地方党内法规类党政联合发文[3]；这一分类是比较合理，但忽略了有些党和国家政策类的党政联合发文。有人根据党政联合发文的性质，将其分为党政机关联合制定的党内法规、联合发布的规范性文件和非党规非规范性文件的其他文件[4]。但非党规非规范性文件的其他文件到底指的是哪一类的文件并不明确。

从学界对党政联合发文的分类情况看，他们主要以党政联合发文的制定主体、内容、对象、性质作为党政联合发文的分类标准。本文借鉴学界对党政联合发文的分类标准，对党政联合发文进行如下分类：根据党政联合发文的制定主体，可分为中央党政机关的联合发文①由于中央党政机关的联合发文较多，下面只举例说明几个中央党政机关联合发文，如：中共中央、国务院2010 年11月10 日印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》；中共中央办公厅、国务院办公厅2016 年7 月21 日印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》。、中央党政机关部委的联合发文②中央党政机关部委印发的联合发文特别多，由于篇幅原因，只列举几部联合发文。如中共中央宣传部、财政部2017 年1 月22 日印发的《中央文化企业国有资产监督管理暂行办法》；中共中央组织部、教育部、科学技术部、中国科学院2014 年3 月29 日印发的《西部之光访问学者培养管理办法》等。、省级党委和省级政府的联合发文、市党委和市政府的联合发文、县党委和县政府的联合发文③例如，《中共张家川县委办公室、张家川县人民政府办公室关于进一步抓好强农惠农政策落实工作的通知》。等。根据党政联合发文的内容、形式和效力，可以分为作为党内法规的党政联合发文、作为一般党内规范性文件的党政联合发文、作为党和国家政策的党政联合发文（或者作为党规国法依据的党政联合发文）和具有行政规范性文件性质的党政联合发文等。

（二）党政联合发文的具体类型

1.根据党政联合发文的制定主体，可将其划分为中央党政机关的联合发文、中央党政机关部委的联合发文、省级党委和省级政府的联合发文、市县党委和市县政府的联合发文。中央党政机关的联合发文的制定主体是中共中央和国务院，中共中央办公厅和国务院办公厅；中央党政机关部委的联合发文的制定主体是中央各部委和国务院部委；省级党委和省级政府的联合发文的制定主体是省级党委和省级政府；市党委和市政府的联合发文的制定主体是市委和市政府；县党委和县政府的联合发文的制定主体是县委和县政府。从党政联合发文的制定主体的级别层次上看，联合发文主体的门槛过低，县级以上党政机关都可以印发党政联合发文。这可能会导致党政联合发文的数量过多，增加其随意性，难以保障党政联合发文的质量，甚至可能有损于党的一致性和党的权威性。因此，对党政联合发文的制定主体进行限制，除了有权制定党内法规的主体与同级政府可以印发党政联合发文之外，其他主体不应该印发党政联合发文。

2.根据党政联合发文的性质和效力，可将其分为作为党内法规的党政联合发文、作为一般党内规范性文件的党政联合发文、作为党和国家政策文件的党政联合发文、具有行政规范性文件性质的党政联合发文。

第一，作为党内法规的党政联合发文。这一类型的党政联合发文是学术界公认的党政联合发文的类型之一。作为党内法规的党政联合发文主要是指有权制定党内法规的主体和同级政府针对党和国家重大事务联合制定党内法规，调整涉及党的机关和政府机关职责权限的相关事务。作为党内法规的党政联合发文的主要规范依据是《中国共产党党内法规制定条例》第13 条：涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。该条文规定了两种不同的党内法规：一种是党的部委联合制定的党内法规，它属于党的部委内部的联合发文，不是党政联合发文；一种是党政机关联合制定的党内法规。根据该条文第二款的规定，党政联合制定的党内法规的制定主体包括中共中央和国务院，党的部委和同级政府部门，党的工作机关和同级政府部门，省级党委和同级政府①例如，中共中央、国务院印发的《信访工作条例》；中共中央、国务院联合印发的《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》；中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《专业性技术类公务员管理规定》《行政执法类公务员管理规定》《聘任制公务员管理规定》；中共中央组织部、人事部联合印发的《干部统计工作暂行规定》等等，诸如此类的党政联合发文比较多。。将作为党内法规的党政联合发文还可以进一步分为作为中央党内法规的党政联合发文、作为部委党内法规的党政联合发文和作为地方党内法规的党政联合发文。

第二，作为一般党内规范性文件的党政联合发文②例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好全国“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”推荐评选工作的通知》；中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发的《关于加强新时代烈士褒扬工作的意见》；中共中央、国务院、中央军委印发《军队功勋荣誉表彰条例》的通知等。。作为一般党内规范性文件的党政联合发文与作为党内法规的党政联合发文的不同点体现在其形式、内容、对象、效力等方面。作为党内规范性文件的党政联合发文，在其内容上要求各级党政机关、部门贯彻落实上级党政部门制定的党内法规或者政策文件；效力方面，它是对各级党政机关在某项工作方面的要求或者提倡，通常情况下其原则性较强，与党内法规和重大政策类的党政联合发文相比，其规范性和效力相对较弱。具体形式上，它不像党内法规那样按照主体、职责权限、行为、责任、监督与救济的模式进行规定的，其形式比较简单，不具有固定的形式（通常包括通知类、意见型、方案型等文件），其规范性也较弱。根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，作为一般党内规范性文件的党政联合发文的条件和制定主体比较宽泛，不仅党政机关可以联合发文，党政机关与其他组织也可以联合行文，对联合制定主体并没有作限制性的规定；其印发的前提条件也比较宽泛，以“必要时”作为其联合行文的条件。这不利于规范作为一般党内规范性文件的党政联合发文，应当严格限制其制定主体范围，明确其制定条件才是。

第三，作为党和国家政策文件的党政联合发文③例如，《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》；中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进新时代古籍工作的意见》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强科技伦理治理的意见》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代关心下一代工作委员会工作的意见》等。。从严格意义上讲，这一类型的党政联合发文实际上是一种特殊的党的规范性文件，但它的制定主体、内容、形式、效力范围等方面确实不同于作为一般党内规范性文件的党政联合发文。它既不是党内法规，也不是一般的党内规范性文件，它是属于党和国家的特殊政策范畴。它的特殊性在于其内容涉及党和国家某一领域的全国性的或者区域性的重大事项，而且它还指引经济、政治、文化、社会、生态等制度的发展方向和未来工作计划。它的制定主体是中共中央和国务院，中共中央办公厅和国务院办公厅。在形式上，这一类党政联合发文明确规定指导思想和原则、总目标、具体发展方向等。效力方面，此类党政联合发文体现了党在国家治理过程中对某一领域的主张、领导和思想路线；它可以作为我国立法工作、行政工作、监察工作、司法工作、社会管理活动以及下级党政机关制定党政联合发文、一般规范性文件的直接政策依据。将此类党政联合发文直接纳入司法范畴进行处理，实为不妥。因此，有必要将此类党政联合发文单独列为党政联合发文的一种类型。

第四，具有行政规范性文件性质的党政联合发文。此类党政联合发文主要针对的对象是行政机关根据党和国家的思想路线和政策方针管理和处理的具体行政事项。党政领导干部、行政机关公务员的管理和行政机关在落实党的政策时，采取的具体执行措施等事项都属于此类党政联合发文的主要内容。党政机关通过联合发文的形式调整党政领导干部提拔任用、培训、监督、问责事项和公务员的考试、录用、聘任等事项，是党管干部原则的具体体现。行政机关通过制定具体规则贯彻落实党的大政方针时，必须坚持党的领导且其制定的相关规定要符合党的思想路线。行政机关将要处理的事项，如果没有党内法规、国家法律的明确依据且不得不处理时，以党政联合发文作为贯彻落实党的思想路线、大政方针的重要手段。党政实践中此类党政联合发文的数量较多，引发的争议也较多，如行政相对人认为它是人民法院附带性审查的对象或者政府信息公开的对象而提起行政诉讼的实例较多。学术界对此有不同的观点，有人认为党政联合发文的效力外部化影响行政相对人的权利义务，它具有行政规范性文件的性质，应当将其纳入行政诉讼的受案范围。但他们没有对党政联合发文进行分类的前提下，主张将所有党政联合发文纳入行政诉讼的受案范围是不符合实际的。因为，有些党政联合发文是党和国家重大决策、政策性文件，是制定党内法规、国家法律的重要依据①例如：《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》是制定乡村振兴相关的党内法规、法律的依据；《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防止攻坚战的意见》作为党政联合发文，是《中央生态环境保护督察工作规定》（这是党内法规）的直接依据。。此类党政联合发文不易纳入行政诉讼受案范围。有些党政联合发文明确规定有些主管部门的职责以及纠纷解决机制，从其名称和内容上看具有行政规章的性质，但现实中将其列入党政机关联合发布的党内法规的范围②例如，中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部制定的的《党政机关、事业单位和社会组织网上名称管理暂行办法》。。此类党政联合发文通常情况下可能涉及公民、法人和其他组织的权利，如果发生争议，可以作为规范依据解决争议。这种涉及公民、法人、其他组织权益的党政联合发文，在其性质上具有行政规范性文件的特征，可以作为人民法院附带性审查的对象；其事后主体责任的追究，应按照党内法规、党的规范性文件和法律法规分别处理。但今后应严格限制此类党政联合发文的发布，将这一类型的党政联合发文的属性，认定为特殊的党内法规，待条件成熟时及时制定相应的法律法规或规章。

四、具体规范途径

（一）发布党政联合发文的前提条件

党政工作实践中，时常遇到涉及全国性或者部分地区性经济政治重大事项既没有党内法规的依据，也没有国家法律法规的规定，且党政机关不得不处理的情况。党政联合发文恰能弥补一般党内法规和国家法律的这一局限性或者滞后性。但不能因为它具有弥补党规国法的局限性的优点而无条件的印发党政联合发文。根据党章的规定，党组织、党员的各类活动必须在宪法法律范围内进行。党政联合发文属于党政机关的一种特殊活动，它的制定也应当遵守宪法法律的原则和精神，不得突破宪法法律的底线。现行党内法规对党政联合发文的发布条件主要包括制定主体的要求、“制定主题认为必要时”和“不得联合发文”等三个方面。从现行党内法规的规定看，相关党内法规对党政联合发文的制定主体的范围和级别上的规定有所不同；以“必要时”作为党政联合发文的条件，且“必要时”的边界模糊，这可能会加重党政联合发文的随意性；对作为一般党内规范性文件的党政联合发文、作为党和国家政策文件的党政联合发文的制定主体、制定条件并没有作任何限制。本文认为，现行党内法规对党政联合发文的前提条件的规定并不全面，应为党政联合发文设定以下前提条件：一是党政工作实践中涉及全国性的或者部分地区的与经济政治文化教育社会生态相关的重大事项，且现行党内法规和国家法律对此都没有规定，制定党内法规和国家法律法规的条件尚不成熟时，党政机关可以发布党和国家政策文件型的联合发文；二是制定党内法规涉及政府职权范围事项，对此事项既没有党内法规的相关规定，也没有相关的国家法律法规依据，且在实际工作中必须要处理时，党政机关可以制定作为党内法规的党政联合发文；三是要求党政机关学习、组织实施党和国家的政策、思想路线和党章宪法法律的原则、精神或者根据党和国家政策指引为了发展地方经济的前提下，党政机关可以发布作为一般党内规范性文件的党政联合发文。另外，尽量减少或不发布具有行政规范性文件性质的党政联合发文，它不利于正确认识党组织与行政机关的工作任务、功能定位。因为，党组织的任务是决策部署，行政机关则具体执行党的决策部署。

（二）党政联合发文的主体

根据现行党内法规的相关规定，党政联合发文的主体包括两大类：一是同级党政机关；二是党政机关与其他同级机关。根据现行党内法规的规定，各级各类的党政机关甚至党政机关与其他机关都可以联合行文，对党政联合发文的制定主体并没有具体限制，即制定主体的门槛过低，容易扩大其随意性，不利于有效发挥其积极作用。本文认为，应当严格限制党政联合发文的制定主体的范围。在符合制定党政联合发文的前提条件之下，将党政联合发文的制定主体严格限定为有权制定党内法规的党的机关和同级政府机关，无权制定党内法规的党的机关及其同级政府机关不得联合行文。有权制定党内法规的主体包括党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，这些党的机关可以与同级政府机关联合发文。党政机关联合发文一般由党的机关牵头制定，这是由党的领导地位决定的。党政机构改革后，部分行政机关与党的机关实行“一个机构两个牌子”，部分行政机关直接并入党的机关。党政机关实行“一个机构两个牌子”的情况下，应当根据各自的职责权限开展工作；如果属于党的工作事宜的，以党的机关的名义对外履行任务；如果属政府职责相关的事宜时以政府机关的名义对外履行任务；如果涉及两者的职责时在满足制定党政联合发文的条件之下可以联合行文，其主体责任、领导责任等相关责任应按照党内法规、国家法律的规定分别处理相关组织、领导、党员的责任。

（三）党政联合发文的事前审查和备案审查

根据现行党内法规有关备案审查相关的规定，中央党内法规与部委党内法规、地方党内法规的审查的侧重点有所不同。中央党内法规的审查主要倾向于事前审查，包括前置审核和审批；部委党内法规和地方党内法规的审查包括事前审查（前置审核和审批）和备案审查。对作为党内法规的党政联合发文还可以分为作为中央党内法规的党政联合发文、作为部委党内法规的党政联合发文、作为地方党内法规的党政联合发文的审查和备案事宜应按照《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的程序进行审批和备案。但该条例和规定并没有明确规定作为中央党内法规的党政联合发文、作为一般党的规范性文件的党政联合发文的审查工作由哪个机关承担。本文认为，作为中央党内法规的党政联合发文的前置审核，应当在中共中央办公厅的协调之下由党政机关的法规工作机构共同进行前置审核；前置审核中未发现问题的，提交中央党组织进行审批；前置审核中发现有问题的，按照上述条例和规定的程序进行处理。作为部委党内法规的党政联合发文、作为地方党内法规的党政联合发文分别在本级党政机关的办公厅（室）的协调之下由党政机关的法规工作机构共同进行前置审核，审核中未发现问题的按照程序分别向部委领导机构会议、省级党委全体会议或常务会议审批；前置审核过程中发现有问题的，依照现有规定的程序进行处理。一些党政联合发文的属性中党内法规、党的规范性文件属性占主导地位，因此其备案审查事宜应当遵守党规和党的规范性文件备案审查的规定，即向其上级党组织报备。至于作为党和国家政策文件的党政联合发文，它所涉及内容的全国性或地区性决定了其中央文件的性质，它不同于党内法规、一般党内规范性文件。这类党政联合发文作为中央文件，应按照公文处理相关要求进行管理。

（四）党政联合发文在司法实务中的定位

党政联合发文的分类，有助于分析其本质属性，也有助于判断党政联合发文在司法实务中的定位。学术界一直在争论人民法院可否对党政联合发文进行附带性审查的问题。有学者认为“以不进行附带审查为原则，特殊情况下进行附带性审查为例外。如党的规范性文件作为行政行为的依据，越出法定内容的边界，直接影响、决定民众行政法上的具体权益，就应当纳入法院附带审查的范围”[7]。这种观点的不足之处在于没有进一步解释何为“特殊情况”，其实这种特殊情况与党政联合发文的类型有关，即使通过司法途径解决，也要先分清被审查的对象是哪类党政联合发文。有学者认为党政机构合并、合署办公是党政机关联合发文的主要原因，党政机构改革后原行政机关的职权职责由党的机关承担了，党的机关实际上行使行政权。因此，将其制定的规范性文件纳入行政诉讼附带性审查的范围。本文认为，学者们在这里误认为党政合并合署办公是发布党政联合发文的主要原因，其实不然。党政联合发文是由党的领导地位决定的，党政合并、合署办公不是党政联合发文的根本原因，而是党内法规外部衔接机制。学者们还错误的判断了党政机关合并后党的机关行使的权力性质。部分党政机关合并后原行政机关的职权由党的机关承担，此时党的机关吸收原来政府部门的行政权。实际上部分政府部门并入党的机关之后其原来行使的行政权发生根本性的变化，不宜将其认为党的机关在行使行政权。党政机关合并后对外保留政府机关的牌子（一个机构两个牌子）的情况下，如果以政府部门名义实施的，仍属于行政行为，对其不服可以提起行政诉讼。作为党内法规的党政联合发文、作为党和国家政策的党政联合发文不宜直接纳入行政诉讼附带性审查的范畴。如果人民法院在审理案件的过程中发现行政机关将具有行政规范性文件性质的党政联合发文作为其行政行为依据，且明显违法或违反党章时，人民法院不应将其作为认定行政行为合法的依据，并依据党规国法规定的程序向其制定主体提出修改或者废除建议。

（五）党政联合发文在政府信息公开实务中的定位

无论是人民法院可否对党政联合发文进行附带性审查还是将党政联合发文纳入政府信息公开范围的问题，其讨论和分析的前提都是对党政联合发文进行分类，不同类型的党政联合发文在司法实务、政府信息公开实务中的地位是不同的。有学者认为：“将党政联合发文纳入政府信息公开的范围，人民法院审理此类信息公开案件时应以形式判断标准和实质判断标准相结合；考虑其作为行为依据和对权益的侵害性”[5]。有人认为：“党政联合发文本身具有双重属性，然而实践中淡化其双重属性，将其排除人民法院附带性审查和政府信息公开的范围是不合理的；该学者主张应当将党政联合发文纳入政府信息公开范围，而不能将党政联合发文的属性单一化、不能忽略党政联合发文的主体中还包含行政机关这一因素；否则诱发行政机关向党政联合发文“系统性逃遁”的倾向”[4]。本文认为，学者们的担忧是有一定的道理的，但他们并没有对党政联合发文进行分类的前提下笼统地探讨党政联合发文是否纳入政府信息公开的范围问题。实践中一些地方政府将其参与发布的部分党政联合发文在其政府网站上进行公开发布了。但从公开发布的党政联合发文的性质上看，多数是为了贯彻落实中央党内法规、党和国家政策而发布的地方党内规范性文件，而且具有明显的指导性，不直接规范公民、法人和其他组织的权利义务。由于它是具有指导性、引导性的党政联合发文，也不宜作为行政行为的依据。针对此类党政联合发文，探讨是否纳入政府信息公开范围是没有实际意义。另外，作为党和国家政策文件的党政联合发文同样具有明显的指导性特征，其内容如果不涉及党和国家秘密的，应当公开发布，但不宜列为政府信息公开的范围，它的发布应按照党和国家重大政策文件的具体发布程序进行。具有行政规范性文件性质的党政联合发文与上面的几类党政联合发文有所不同。它的内容直接或者间接的涉及公民、法人和其他组织的权利义务①例如：《信访工作条例》；《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》；《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等。。此时，公开发布此类党政联合发文是毋庸置疑的；但将其纳入政府信息公开范畴的主张不一定能够根上解决问题。本文认为，问题的关键不在于它是否属于政府信息公开的范围，而在于党的政策出台在先，党规国法未能及时跟进政策，导致实践中行政机关等国家机关在贯彻落实党的政策时缺乏法律依据，只能以党政联合发文作为其行为依据了。这就是司法实践、政府信息公开实践中产生诸多争论的主要原因。应当严格限制具有行政规范性文件性质的党政联合发文，非必要不得发布；如果情况较特殊，需要发布此类党政联合发文时不仅严格遵守制定党政联合发文的前提条件，还要加强立法进度，促进党内法规与国家法律的有效衔接。

五、结论

进入深化改革时期以来党政联合发文的数量逐渐增多，对我国法治建设和加强党的领导等方面发挥了积极的作用，同时也暴露了诸多的问题。如党政联合发文数量过多，缺乏规范机制，制定主体多元化，其溢出效应较突出，对其如何进行监督、能否通过司法途径解决等方面引起诸多的争论。本文认为，党政联合发文是保障党的领导、促进党规和国法有效衔接、协调的重要途径。加强党政联合发文的监督和规范的前提是先对党政联合发文进行分类，对不同类型的党政联合发文分别分析其性质的基础上探索具体规范途径。本文主要以党政联合发文的制定主体、性质、内容、形式和效力作为其分类标准，列举了以下类型的党政联合发文：根据党政联合发文的制定主体可分为中央党政机关的联合发文、中央党政机关部委的联合发文、省级党委和省级政府的联合发文，市党委和市政府的联合发文和县党委和县政府的联合发文等。根据其性质、内容、形式和效力可以分为不同类型的党政联合发文，在此基础上分析党政联合发文的前提条件、制定主体以及司法实践和政府信息公开实务中党政联合发文的地位和具体规范的途径。总之，无论是讨论党政联合发文的本质属性、还是分析党政联合发文的规范途径，须先对其进行分类，设置发布党政联合发文的前提条件，克制党政联合发文的随意性。不同类型的党政联合发文的制定主体、性质、内容、效力具有很大的区别，不能笼统地讨论党政联合发文是具有法属性还是党内法规属性；不同类型的党政联合发文的规范途径也有所不同，因此，也不能笼统地认为将所有党政联合发文纳入行政诉讼的受案范围进行规范。