农村集体经济组织审计工作创新思考

章金相

福建省仙游县农业农村局，福建莆田

在全面推进乡村振兴战略的大背景下，我国现有的农村集体经济组织审计模式已不适应当前农村经济发展的需要，对新形势下农村经济发展中出现的各种问题，监督作用不大，效果不明显。有必要对审计模式展开更加深入的探索，进而找到一条创新发展之路。

1 当前农村集体经济组织审计模式存在的问题

1.1 农村集体经济组织审计工作法规制度不够完善

当前，我国农村集体经济组织的经济活动审计主要是依据中华人民共和国农业农村部出台的《农村集体经济组织审计规定》，作为全国农村集体经济组织审计监督的法规依据，国家没有另行出台法律层面的规范性制度。《农村集体经济组织审计规定》明确了“县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导农村集体经济组织的审计工作，乡级农村经营管理部门负责农村集体经济组织的审计工作”。当前，各地农村集体经济组织经济活动的财务核算工作都是委托由乡级人民政府成立的村集体会计代理机构进行统一业务核算，村集体经济组织实行报账制度，不再设立财务核算部门开展业务工作；乡（镇）农村经营管理部门负责指导农村集体经济组织的“三资”管理和监督、指导村集体经济组织会计代理机构开展村集体经济组织会计核算和监督，使得乡（镇）农村经营管理部门既是村集体经济组织经济活动的指导管理部门，又是审计监督部门，不利于提升农村集体经济组织审计的权威性。因此，必须健全和完善农村集体经济审计组织工作相关的制度和规范。

1.2 审计工作不够深入，审计成果质量不高

乡（镇）农村经营管理部门由于既是“运动员”又是“裁判员”，导致在对辖区内村集体经济组织的经济活动开展审计监督时，审计过程基本流于形式，即便有些地区实行乡（镇）交叉审计或者委托第三方审计。从审计的结果来看，普遍存在审计深度不足、质量不高等问题。审计发现问题仅限于账面体现的共性问题，以入账手续不完整、凭证不规范、没有正式发票等财务收支规范化为主，而没有对村集体经济组织资产资源管理、对外投资、项目建设等关系农民群众切身利益的重大决策过程是否民主、公平、效率、效益进行重点审计。究其原因，乡（镇）农村经营管理部门重辖区内村集体经济组织在日常运营中过程是否合法合规等上级部门检查经常检查的内容及关乎绩效的内容，而轻与农民群众利益息息相关的决策民主、施政公平、效益效率等内容。村集体经济组织审计工作重点内容的错位，审计结果必然掩盖了村集体经济组织运行中许多不合法、不合规的问题。如村集体资产资源低价出售、出租以及违规超长时限出租，发包合同内容显失公平，工程项目建设围标串标等一系列问题没有被发现，使得审计工作流于形式，审计结果质量不高，导致农民群众利益受损没有及时发现，进而引起农民群众层层上访。

1.3 审计队伍力量不强，业务能力不高

当前，村集体经济组织审计人员主要为乡（镇）农村经营管理部门的农经干部，且限于乡（镇）级人民政府编制的约束，配备农经干部不超过2 人，有的甚至只配备1 人。按照审计工作要求，审计组至少要由2名以上专业人员组成，部分乡（镇）农村经营管理部门由于专业人员不够，无法组成审计组，有的甚至抽调乡（镇）财政干部凑数或向上级部门申请人员组成审计组。审计队伍人员不足、力量不强，严重制约了审计工作的正常开展，也影响审计结果的质量。农经干部主要工作内容是指导和管理村集体经济组织经济活动，其缺少专业的审计业务技能，特别是在目前全面乡村振兴背景下，村集体经济组织资金规模和体量显著增加，村集体项目建设、产业发展、乡村人才建设等新业态全面铺开，对资金的合法合规使用、效益评估等监督工作带来了许多新的挑战，也对审计人员的业务技能提出了更高要求，现有农经干部在缺少专业审计业务技能的基础上更加无法胜任审计工作。目前，壮大村集体经济组织审计队伍力量和提升审计人员业务技能已显得十分紧迫。

2 农村集体经济组织审计模式创新思考

2.1 健全和完善村集体经济组织审计体制和机制

1）加快村集体经济组织审计立法工作。虽然国家农业农村部1992年5月出台了《农村集体经济组织审计规定》，并于2007 年11 月对其进一步修订并施行，对农村集体经济审计进行了规范，但没有从国家立法的高度将农村集体经济组织的审计纳入我国审计组织体系，明确其性质和地位。在当前全面推进乡村振兴战略背景下，农村集体经济活力将全面发展激活，农村产业将全面兴旺，加强和规范农村集体经济合法合规运营势在必行。应加快农村集体经济组织审计立法，实现农村集体经济组织审计规范化、法制化，发挥农村集体经济组织审计的监督作用，为促进乡村全面振兴保驾护航。

2）创新农村集体经济组织审计机制。为规范农村集体经济组织审计工作制度，提高审计工作质量，扭转乡（镇）农村经营管理部门既当“运动员”又是“裁判员”的局面，各地区可根据实际制定措施，优化农村集体经济组织审计模式，在组织形式上保持审计工作的独立性；在审计方式上，以县农村经营管理站作为农村集体经济组织审计的组织单位，由其整合审计资源，统筹区域内农经干部，组建审计队伍，也可以委托“第三方”审计。通过剥离乡（镇）农村经营管理部门的管理指导和审计职能，克服本位主义和审计工作流于形式问题，提升审计工作质量，树立农村集体经济组织审计的独立性权威性。

2.2 制定科学周密审计方案，形成农村集体经济组织活动审计监督全覆盖

随着全面推进乡村振兴战略的实施，农村集体经济组织的资金规模空前大增，如何确保在农村集体经济组织的管理和使用下，发挥资金的最大效率和效益，更好地惠及农民群众和壮大村集体经济，对资金使用情况进行有效审计监督尤为重要。制定科学和全面的审计方案是做好农村集体经济组织审计的基础，以村干部任期和离任经济责任审计为例，制定审计工作方案时，应着重考虑的审计内容和风险点有以下几个方面。

1）干部任期内经济责任目标完成情况。本届任期内农村集体和农民收入等经济指标增长情况；农村基础设施建设投入情况；农村集体资产盘活情况；债权清收债务清欠情况；“三重一大”决策情况。

2）合法规范执行财经纪律情况。农村集体财务管理、资产管理和民主理财等内控制度是否完整；各项收入是否及时、足额入账，现金管理是否合规，是否存在侵占、挪用、私分集体资金和私设“账外账”或“小金库”等问题；是否存在通过虚增债权的手段来虚增收入以及将收入或非法收入挂在往来账上虚增债务等问题；有无滥用职权侵占、挪用、平调集体资产和长期占用集体资金的问题；是否存在未按民主程序，私下交易变卖土地等问题。

3）事关农民群众切身利益的问题。农村集体资产的处置情况，村集体举债合法合规性情况；国家拨付或村集体接受捐赠的资金、物资的管理使用情况；乡村振兴专项、扶贫救助等补助资金的管理使用情况；惠农惠民补贴资金的发放情况，是否存在违规截留、克扣挪用、侵占私吞等问题；征地补偿费村提留资金的管理和使用情况等。

4）扶贫及乡村振兴补助资金、发展壮大农村集体经济资金使用情况。扶贫救助资金、乡村振兴补助资金收支情况，资金使用过程中是否存在违规违纪或滞留问题；国定、省定贫困村、老少边岛及空壳村的建档立卡资金、乡村振兴试点村扶持补助资金、基础设施建设资金、产业发展资金、挂钩扶持资金等，是否分类明细，逐项列明使用、结余数额。

5）农村集体资产资源、工程项目、物资采购管理执行情况。农村集体资产资源的发包、租赁、拍卖和工程项目建设是否严格执行招投标制度进行公开招投标；是否存在围标、串标等问题；发包合同是否合法合规；工程项目建设质量是否合格，评估使用效益高低，是否浪费资源等。

以上内容覆盖了农村集体经济组织经济活动的几乎所有方面，在制定各类审计方案时，均可以全部或部分列入审计范围，形成一个比较完整、全面的审计方案，对提高农村集体经济组织的审计力度、深度有较大的作用。

2.3 加强农经干部审计业务技能培训力度，提高履职能力和水平

农经干部队伍的审计业务能力高低，直接关系到农村集体经济组织的审计质量问题，能不能通过审计监督发现问题、找到问题本质，反映了审计队伍的能力和水平，也关系到农民群众的切身利益。建设一支审计业务技能强大的农经干部队伍是做好农村集体审计工作的保障。

1）健全激励机制，激发农经工作活力。制定各项工作目标和评比标准，对农经业务知识熟悉、审计业务基础扎实的农经干部和单位进行奖励和激励，盘活农经干部队伍干事创业的激情和活力。

2）适应形势发展需要，提升审计监督能力。首先，加大培训资金投入。通过结合年初专项资金预算，向县级政府申请财政预算投入，筹集培训资金，在每年县、乡农经干部继续教育培训、村级代理会计和县、乡农经干部业务培训之际，聘请审计部门及上级部门相关人员着重进行审计业务技能培训，并进行业务能力测试，成绩合格方能上岗，以此提高农经干部履职能力。其次，不断更新业务知识培训。根据乡村振兴战略发展新需要、农村集体经济组织新业态、监督管理新方式等重点领域，持续更新监督管理的业务知识内容，着重针对可能出现的廉政风险点提升业务技能知识水平，增强培训效果，提高农经干部的审计能力和素质。最后，出台相关政策、法规，加强对农经干部培训，提高政策知晓率，深刻理解政策内涵，确保执行政策不发生偏差。