自贸试验区推动金融制度创新的国际经验及启示

摘 要：当前，在我国金融业的改革和创新发展进程中，自贸试验区扮演着非常关键的角色。本文先后分析了迪拜自由区、新加坡自贸港、中国香港自由港推动金融制度创新的经验，结合我国自贸试验区的发展现状，得到了对标国际最优水平，构建具有国际竞争力的金融制度创新机制、通过立法和改革进一步完善自贸试验区的金融监管制度、完善金融制度集成创新的机制，并进行试点—推广差异性评价等对策建议，以期促进我国自贸试验区发展，加快金融制度创新。

关键词：自贸试验区；金融制度创新；发展概括；国际经验；启示

本文索引：兰璇.自贸试验区推动金融制度创新的国际经验及启示[J].中国商论，2023（10）：-009.

中图分类号：F741 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）05（b）--05

自從2013年我国首次设立上海自由贸易试验区起，截至2023年1月，已经批准设立了包括上海、广东、天津等省（直辖市）在内的21个自由贸易试验区，这些自由贸易试验区已经形成了陆海统筹、“头雁”引领、全国范围协调的“雁阵”格局。自由贸易试验区的建设以制度创新为核心任务，通过发挥先行先试的优势，在试验区内率先实现与国际接轨的跨境投资与贸易规则体系，并最终实现在全国范围内可以复制和推广的目标。

从国际视角来看，一些国家或地区建设了自贸港，例如新加坡、中国香港、迪拜、汉堡、利物浦等。从国际视野来看，国内外学者对自贸港的类型和分类有很多不同的划分形式。例如，范宏云和孙光永（2008）指出，全球范围内的自贸港可以分为全自贸港与有限自贸港等类型，其中全自贸港对外国商品免征关税，而有限自贸港对多数外国商品不征收关税，只对个别的贸易商品征收极为少量的进口税。张释文和程健（2018）指出，通常自由贸易港可以分为三种类型：其一是不划定特定区域的自由贸易港，主要是以保税物流园区为特征，通过保税运输构建成为自由贸易网络体系，以荷兰的鹿特丹港为典型案例；其二是划定港口与一块特定区域作为自由贸易港的区域范围，以德国的汉堡港、韩国的釜山港为典型案例；其三是将港口所在的城市全部划分为“境内关外”区域，以中国香港为典型案例。因此，分析自贸试验区推动金融制度创新的国际经验及启示，对我国自贸试验区的发展具有重要的理论意义与现实意义。

1 迪拜自由区推动金融制度创新的经验

1.1 迪拜自由区的发展情况概述

迪拜处于阿拉伯半岛的中部，面积大约为4114 平方公里，常住人口大约为320万，非阿联酋国籍的人口占比超过90%，它是中东地区的经济、金融和贸易中心。自1985年起，在不到30年的时间内，迪拜的杰贝阿里自由区已成为全球各国的金融和贸易中心，吸引了全球大量的500强企业在该自由区入驻，且近年来迪拜自由区的发展态势较为

良好。

从历史视角来看，迪拜自由区的发展大致可以分为以下几个阶段：

第一阶段是起步时期，即1985—1990年。此阶段，迪拜自由区依靠石油资源与港口贸易获得了较大的发展，但面临着一定的瓶颈：首先，迪拜对石油经济较为依赖，但该国的石油资源已经接近枯竭，目前仅为40亿桶，比排名阿拉伯地区首位的阿布扎比920亿桶的储量低很多。近年来，迪拜为了降低对石油经济的依赖度，逐步探索多元化转型。其次，在整个阿拉伯地区，保人制度的实施使境外投资者对阿联酋的投资受到一定限制，在一定程度上限制了迪拜发展外向型经济，因此它有动力来发展建立自由区，推动资金的自由进出。自1985年起，迪拜建立了杰贝阿里自由区，该自由区在建立之初就确定了全部免除税收、对资金撤回不加限制等优惠政策，但是由于港口的运营权外包、在地理位置上距离市区较远等，迪拜自由区的发展受到了阻碍。

第二阶段是快速发展时期，即1990—2000年。此阶段，迪拜政府在行政管理方面建立了港务局，用以管理杰贝阿里港、拉什福德港和其下管辖的自由区，并负责在该功能区中的基础设施建设。港务局属于迪拜政府直接管理，是独立的商业公司，具备政府机关的各种职能，也拥有企业的运行特征。与此同时，迪拜政府对港口资产进行了较大力度的整合，将港口、海关统一在一起进行营运管理，并利用税费减免等政策吸引船舶公司与贸易商。以上政策提振了杰贝阿里港的运营能力，并推动经济实现快速发展。1995年，杰贝阿里自由区中入驻企业的数量从19家增长至800家左右，其进出口总量从1.1 亿美元上升了38倍左右。在此基础上，杰贝阿里自由区进一步扩张，对基础设施进行升级，并建立和开拓了杰贝阿里南区。

第三阶段是发展成熟时期，范围大约为2000年至今。截至目前，杰贝阿里自由区已经有几万家企业进驻，其管理技术也得到了较快发展。2000年开始，杰贝阿里自由区逐步使用较为先进的管理技术，为中小微企业提供较为便捷的服务，并为相关客户提供个性化的解决方案。除此之外，迪拜政府对海运、陆运与空运等运输方式进行整合，并修建了迪拜物流走廊，该走廊大幅缩短了运输时间，提高了运输的效率。截至2022年8月，在杰贝阿里自由区落户的世界 500 强企业已经超过200家，对整个迪拜区域的经济贡献达到25%左右。

杰贝阿里自由区发展较为成功之后，迪拜政府复制其成功的经验，又建立了30多个自由区，其中发展较为良好的自由区包括迪拜机场自由区、迪拜国际金融中心及迪拜网络城等。上述自由区主要依靠港口吸引FDI，为阿联酋提供贸易和外汇服务，有效促进了迪拜区域的经济发展，并成为迪拜经济发展的重要支撑。此外，迪拜政府积极推动区域经济的长期稳定和健康发展，鼓励上述自由区吸引全球范围内的FDI，并在其基础上更新了发展理念。从相关政策来看，2015 年迪拜政府发布了未来发展规划和相关主题，目的是将迪拜打造成较为宜居的国际大都市和全球经济贸易中心，以提高其在海湾地区的领导地位。2020年，迪拜政府又出台了一系列战略规划，其内容主要包括智能城市规划、创新发展战略等，以上政策较大程度地促进了迪拜区域经济的发展。

1.2 迪拜自由区推动金融制度创新的经验分析

综合而言，迪拜自由区推动金融制度创新的经验主要包括以下几条。

1.2.1 构建现代化金融服务体系

近年来，迪拜国际金融中心较为重视中东、非洲和南亚地区广阔的金融服务需求，以优质的金融生态环境吸引集聚来自全球的金融类企业。截至2021年底，迪拜自由区入驻金融类企业超过670家，包括全球20大银行的17家、全球10大律师事务所的7家。根据官方分类，迪拜自由区的金融服务业态包括以下五类：银行和资本市场、财富和资产管理、金融科技、保险和专业金融服务。

1.2.2 构建具有竞争力的优惠政策

迪拜政府在推动迪拜国际金融中心发展时，除了沿用原有自由区的优惠政策外，还创新地构建了具有竞争力的优惠政策，其中三大优惠政策最为重要：

一是对个人与企业所得税、税后分红、利息收入等税收进行减免，减免的期限持续到2054年，到期还能再延续50年；

二是允许外资企业建立控股100%的分支机构；

三是对入驻企业和机构无外汇管制，资本账户完全可兑换，资本及利润允许100%遣返母国。

此外，迪拜国际金融中心大约与70个国家或地区签订了双边合作条约，并构建了更为广泛的避免双重征税的国际条约网络。该网络可以应用在阿联酋的实体经济发展方面；为居民提供工作许可证、旅游签证等服务；无繁琐的官僚办事程序；不限制雇佣外国员工等。

1.2.3 建立独立的金融监管体系

为匹配国际金融中心的定位和实践，管控由于高度自由的金融政策可能带来的各类风险，迪拜国际金融中心设立了迪拜金融服务局，建立独立的金融监管体系，专门负责迪拜国际金融中心的金融监管工作。迪拜金融服务局使用国际上公认的标准，并参考欧洲、美国等国家的金融监管经验，制定了较为合适的金融监管制度。具体而言，迪拜金融服务局建立独立的金融监管标准主要有以下兩条：

一是执行严苛的授权准入标准。根据迪拜国际金融中心《监管法》，迪拜金融服务局采用许可—授权—注册—监督的监管流程，要在迪拜国际金融中心提供金融服务的公司、个人和市场机构，必须先向迪拜金融服务局申请获得授权许可。这一授权许可的标准十分严苛，申请流程也十分严格，对申请者的法律地位、办事处地点、所有权和集团结构、资源、管理层进行全面审查，要求申请者全面熟悉迪拜金融服务局的规则手册、制定一个全面的管理业务计划、全面披露公司信息等。该标准保证了入驻迪拜国际金融中心的金融机构的质量，且有效筛选了那些管理不规范、资质较差甚至存在转移国内资本、洗钱、为反恐提供融资等可能性的机构。

二是执行最高级别的法律监督和约束。对于已经获得授权许可的公司、个人和市场机构，迪拜金融服务局执行最高级别的法律监督和约束，主要监管手段包括：（1）市场监测和研究，以查明、评估和处理与迪拜国际金融中心相关的金融风险；（2）实地访问和交易测试，从而与企业建立牢固的监管联系；（3）不时就具体问题向高级执行干事（SEO）发出信函；（4）每季度举办一次外联会议，在公开论坛上讨论具体的监管问题；（5）寻求与企业高层进行持续的对话，以保持对企业情况的全面掌握。与此同时，迪拜金融服务局还与全球范围内的多国监管机构和央行签署了90多份谅解备忘录，通过与被监管企业、个人或市场机构母国监管机构的密切合作和信息交流，迪拜金融服务局实现了对区内企业的“贴身式”最高级别的监管。此外，在执行最高级别法律监管的基础上，迪拜金融服务局尤为重视严格洗钱、反恐

融资。

2 新加坡自贸港推动金融制度创新的经验

2.1 新加坡自贸港的发展概况

新加坡是东南亚地区的岛国，其面积仅有715.8平方公里，20世纪70年代以来，新加坡逐步发展为全球范围内较为重要的电子工业中心、国际金融中心。有学者认为，在新加坡的经济发展中，自由贸易园区不足以涵盖其金融中心、电子工业中心等功能，因此新加坡是一个有限自贸港，它的范围涵盖了7个自由贸易园、70多个保税仓库及30多个拥有关税减免权的工业园区。在发展自由贸易的过程中，新加坡向企业和居民征收的进口关税、消费税相对较少。从政策角度来看，自由贸易政策是新加坡自贸港的核心战略，几乎全部货物均可通过零关税进入新加坡自贸港。从关税税率的数值来看，新加坡的关税税率维持在0～4%内，需要缴税的商品项目只有烟草制品、酒类与汽车等产品，它们的消费税税率为7%左右，在实际贸易过程中，根据货物的价值进行计算。

新加坡的交通物流较为发达，使其成为各国金融活动的接力点。同时，它拥有良好的通信网络、先进的科技水平，可以与其他国家贸易和金融实现较为密切的关联，上述条件都为新加坡的金融业发展打下了良好基础。从历史发展的视角来看，新加坡国际金融中心的出现和发展是政府推动的结果，具有政府主导型的重要特征。在1998 年亚洲金融危机爆发时，东南亚地区一些金融中心的业务均出现下滑，大量国际资本开始外逃，但是新加坡在亚洲金融危机爆发时实行的金融自由化政策反而对其国际金融中心的地位起到了提振作用。

截至目前，新加坡国际金融中心已经连续多年位于全球知名金融中心前列，在2021年全球金融中心排行榜中名列世界第四、亚洲第二。

2.2 新加坡自贸港推动金融制度创新的经验分析

2.2.1 逐步放宽金融管制，提升自由化水平

1960年以来，新加坡自贸港一直实施低关税或零关税政策，为了有效保护国内民族工业的发展，在很多方面的贸易政策将关税制定的水平低于其他港口。当前，新加坡自贸港的发展状况与非课税区域较为接近，其中超过90%的货类不需要缴纳关税，同时超过80%的货类在自贸港出口，一些免征关税的货物将先行存放在保税仓库，直至它们被复运出口。

与其他自贸港相比，新加坡自贸港内的金融自由化水平相对较高，居民可以在自贸港内自由兑换外汇，一些企业的资金流动未受到限制，资金的利息、分红与投资所得等收入也没有限制。新加坡自贸港内还设有离岸金融中心，它实施了与境内市场分割的运营模式，免除了利率管制、法定储备金率与资本所得税等内容。新加坡自贸港通过提供优惠政策、放宽金融政策内容等措施来提升自由化水平，其具体内容主要包括放宽外汇管制、放宽黄金交易的限制、修改税务条例，为企业提供各种税收优惠。

2.2.2 对投资监管方式进行创新，强化投资政策的一致性和协调性

自由贸易区的最大特征是“境内关外”的制度差异，因此一些自由贸易区实行了“一线放开，二线高效管住，自由贸易区货物和资金自由流动”的投资监管方式，其中“一线放开、二线管住”是各国自由贸易区投资监管的通行惯例。

新加坡自贸港有一套成熟的管理模式，投资准入采取自由港政策；外汇管制具备自由、开放、宽松的外汇管理体制和金融制度，开设“亚元市场”；有一系列的法律保障，制定了《自由贸易园区法案》《新加坡海关法》《新加坡进出口商品管理法》。新加坡自贸区的各种税负普遍较低，应税货物种类极少（90％的货物免税），出口贸易税收减免。

投资监管方面，新加坡自贸港不断创新投资监管模式，并取得了一定的成果：首先，实行“负面清单”和“正面清单”相结合的投资管理模式，对贸易和投资进行监管。其次，新加坡自贸港具有较为齐全的金融法律体系，保障了其金融活动和监管的有效性与透明性。最后，新加坡自贸港实施了较为完善的政府治理体系，且在全国范围内实行一套成熟、完备的金融法律体系，在一定程度上避免了自贸港制度碎片化导致的规则冲突。

2.2.3 通过设定法律来支持金融创新

首先，通过立法促进离岸金融发展。例如，对离岸金融创新提供政策制度优惠，并有效发展亚洲美元市场。其次，通过立法促进金融服务创新。具体而言，建立具有单独资产、负债组合的VCC新型基金，提高开展基金管理业务的吸引力；对金融衍生品不再区分内资和外资，实施统一的交易保证金，并激励本国金融体制与金融交易技术的提升。最后，通过立法促进金融监管创新。例如，建立金融科技监管的沙盒制度，对于一些标准化、可以控制金融风险的产品，允许金融科技的创新业务快速实施。

3 中国香港自由港推动金融制度创新的经验

3.1 中国香港自由港发展概况

近年来，中国香港自由港实行自由管治的理念，管理部门长期以来实施不干预市场、放任自由的政策，并努力构建公平、公开、公正的市场竞争和运营环境。在此期间，自由主义始终贯穿在中国香港自由港的政治、经济、生活各个方面。例如，在政治上，中国香港特区政府坚持实行自由港政策，对各种商品实施免征关税的优惠措施；在法律上，中国香港自由港内的企业可以在许可范围内实现经营自由；在经济上，中国香港自由港不但一直允许资本进入和流出，而且它们在投资领域不受任何限制；在生活上，中国香港自由港内的人员进出境较为自由，本地居民与外来人士都可以在中国香港自由港内购买商品。在此背景下，中国香港自由港逐渐演变为全球范围内自由程度最高的自由港，它所拥有的自由港特色也决定了高度国际化与外向化的特征。

中国香港自由港高度外向化形成的特征，主要来源于该地区文化的包容性。从历史发展的视角来看，香港地区的社会文化涵盖了中国、英国和岭南文化的三大特征，再加上东南亚国家的劳工输入、欧美国家的人口流动，使得中国香港自由港呈现出多元化文化高度融合的特征，进而使得香港地区成为包容性较高的国际性大都市。包容性较高的优势在于，它可以使中国香港自由港内的企业较快适应客户所在国家的文化氛围及经营特征，并将中国香港自由港的服务网络延伸到绝大多数国家或地区。根据国际清算银行的统计数据，截至2020年3月底，在香港特别行政区的跨境债权将近1.6万亿美元，其中以外币形式存在的债权为1.4万亿美元左右，其规模占所有债权的90%以上；跨境债务规模为1.2万亿美元左右，其中以外币形式存在的债务的规模为0.9万亿美元左右，其规模占所有债务的80%左右。从上述数据可以看出，中国香港自由港具有非常显著的外向化特征。

具体而言，中国香港国际金融中心的外向化特征主要表现在以下几点：第一，香港地区具有人口国际化的特点。从根源上来看，香港地区本地的人口较少，多数人口来源于全球各地，主要包括内地迁移的居民，例如英国国籍人士、长期在香港地区居住的欧洲、美国等外籍人士，以及菲律宾、马来西亚等国籍人士等。第二，香港地区具有文化国际化的特点，其特点主要源自多元文化的汇聚和交融。在国际交流合作中，香港地区的文化包容性特征使很多国家的文化能够在该地区平等交流，使其可以在各种文化冲突中互相学习和吸收，也使不同企业之间更加容易开展合作。第三，香港地区具有市场国际化特点。其市场进入或退出壁垒在法律允许的限度之内，在此范围内商品与要素均不受地域方面的限制，且一些资源可以在全球范围内较为自由地配置。第四，香港地区具有企业国际化的特点。在中国香港自由港内集聚了数量较多的外资参股或控股企业，很多世界500强企业将区域性总部设立在中国香港自由港，从而形成了区域性总部基地集群。例如，在中国香港自由港内从事与金融相关的证券、基金、法律等机构，其中很多机构由外资来控股或直接经营。以银行业为例，超过70%的全球跨国银行集团均在中国香港自由港内设立了分支机构，只有不到20%的企业是在中国香港自由港内注册的，其余企业的注册地址均来自世界各地。第五，香港地区具有资本国际化的特点。近年来，全球各国的资本在中国香港资本市场上较为活跃，交易规模也呈现出逐步上升的趋势，其中海外投资者的交易规模占比达到40%左右。从各类金融机构的构成来看，除了国际上较为知名的共同基金、保险资金、主权基金等机构投资者之外，中国香港自由港还吸引了阿拉伯国家主权基金、金砖五国机构投资者等其他机构投资者。随着港股通的开通与使用，一些国内的资本在中国香港自由港的影响力也在逐步上升。

3.2 中国香港自由港推动金融制度创新的经验阐释

3.2.1 大力发展金融科技

近年来，中国香港金融科技产业的发展取得了较好的成果。按照中国香港特区政府统计，截至2021年底落户中国香港自由港的金融科技企业数量达到700家以上，其中包含8家虚拟银行、2家虚拟资产交易平台和5家虚拟保险公司。中国香港自由港的金融科技出现了较快发展，其中的典型代表是虚拟银行的批准设立和运营。从2019年起，中国香港自由港就陆续批出了虚拟银行的牌照，主要包括天星银行、众安银行等金融机构。从上述金融机构的股东背景来看，上述虚拟银行具有很强的金融科技属性，主要包括腾讯、小米集团、众安保险等。由此可知，一些金融科技公司、大型平台型公司将中国香港自由港当作较为重要的金融科技市場，它也逐渐演变为开展海外、跨境业务的突破口。此外，上述虚拟银行推出了定价更加灵活、竞争优势更强的理财投资型产品，并依靠互联网股东的技术能力与流量优势，为民众提供数字化、生态化的普惠型金融服务，将为中国香港自由港的零售金融市场提供崭新的动力。

3.2.2 建立了完善的金融法治体系

中国香港国际金融中心在金融服务方面的地位非常稳固，主要原因是建立了较为健全和完善的法治体系。早在1917年的殖民地时代，中国香港特区政府就发布了《英皇制诰》与《皇室训令》的宪制性法律文件。上述两份法律文件在香港地区具有较高的法律权威，对中国香港特区政府的组织结构、权力部门均做出了系统性的规定，不但明确了香港地区管理层的权限与法律地位，而且设定了行政、立法、司法等组织结构。1997年中国香港回归以来，《英皇制诰》与《皇室訓令》均被《中华人民共和国香港特别行政区基本法》代替，该法律已成为香港地区的宪制性法律文件，并拥有最高的法律地位。

4 国际经验的启示

本文通过分析迪拜自由区、新加坡自贸港、中国香港自由港推动金融制度创新的经验，并结合我国自贸试验区的发展现状可以得到以下启示：

首先，对标国际最优水平，构建具有国际竞争力的金融制度创新机制。自贸试验区肩负着区域经济融入“双循环”的重要使命，政府相关部门应主动对标国际最优水平，对制度创新的改革边界和路径进行明确界定，进一步简政放权，让“先行先试”的制度创新试验更加积极和开放。同时，自贸试验区的金融制度创新要更加注重“走出去”和“引进来”的内外结合，有效提高金融服务的效率、金融市场的融合度。此外，要加快培育在国际金融合作竞争中的新优势，具体为进一步加快金融开放的步伐，在促进跨境投融资便利化、金融产品创新、金融科技应用等方面更加完善和聚焦，同时加大人民币离岸市场的开放程度，有效推动人民币国际化的进程。

其次，通过立法和改革进一步完善自贸试验区的金融监管制度。从国际经验来看，法治是中国香港、新加坡等自由港的成功基础，其最大的优势是为企业提供可预期的、稳定公平的制度环境。从目前各自贸试验区的建设来看，这仍是一块短板。目前，没有专门针对自贸试验区或自由贸易港出台的法律法规，自由贸易港建设的整体路径和方向都参照国务院出台的《海南自贸试验区整体方案》和海南现有分散的部门规章，作为改革开放的关键设计，自贸试验区和海南自由贸易港是全国关注的中心工作。近期，中央和地方各级政府的相关调研都提到了法治对自贸试验区和自贸港的重要性，会继续推动法治进程。因此，我国仍需进一步关注国家对自贸试验区和自贸港建设的相关举措。

最后，完善金融制度集成创新的机制，并进行试点—推广差异性评价。为了解决金融制度创新碎片化的问题，各自贸试验区要确定好各部门的职能边界，并积极探索跨部门、跨行业、跨领域的金融制度集成创新，同时各自贸试验区要注重区域之间的协调制度创新。在具体实践中，从流程设计至过程管理，各自贸试验区要推动不同部门和区域之间的协同。此外，还要做好试点—推广差异性评价，从试点成功、全面复制推广时的制度实施效果进行差异性比较和评价分析，运用案例分析、理论机制分析等方法吸取经验教训。通过以上途径，各自贸试验区的金融制度创新就可以实现从“小微创新”到“体系创新”的演变，并实现“脱胎换骨”式的根本性变革。

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