“双碳”背景下碳交易政策执行困境、成因与纾解策略

摘 要：基于市场运行机制的碳排放权交易是有效实现碳减排目标的政策性工具。从差异化的政策试点过渡到全国统一碳市场，碳减排成效显著，但政策执行过程中仍存在政策因“利”失衡、政策参与目标群体单一、政策体系不兼容等问题。究其原因是政策执行主体利益冲突、政策稳定性和可操作性差、政策执行机制区域差异多个层面因素的影响。基于此，本文提出相应纾解策略，以提高碳交易政策执行绩效，助力碳达峰、碳中和目标实现。

关键词：“双碳”目标；碳交易；政策执行；困境；纾解策略

本文索引：刘姗.“双碳”背景下碳交易政策执行困境、成因与纾解策略[J].中国商论，2023（10）：-150.

中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）05（b）--04

1 政策背景及研究现状

气候变化归根到底是全球政治、经济发展的产物，是当前国际和国内面临最大的经济外部性和环境公共危机，具有持续的负面影响和不确定的阈值点。同时，欧盟提出将在2023年10月开始运行碳边界调节机制，主要针对钢铁、石化、化工等高碳排放产品征收碳关税，因此发展中国家需要采取更加有力的碳减排政策来应对。目前，国内主要通过碳排放权交易管控高碳排放行业或企业，随着我国“双碳”重大战略目标的提出，中央政府加快建立和完善全国碳排放权交易市场体系，于2021年7月正式启动全国碳排放权交易市场。我国碳排放权交易政策主要基于碳配额价格机制，对碳排放总量进行控制和优化配置碳减排资源，从试点先行到全国推广，我国碳交易政策进入新的发展阶段，政策执行随之面临更加严峻的挑战。

国内外学者对碳交易的研究主要包括碳交易政策的减排效果、碳交易市场存在的问题及对应策略等。研究表明，我国碳交易政策能显著降低试点地区的二氧化碳排放量、人均二氧化碳排放量及碳排放强度[1]。但整体来看，我国碳减排总量仍未得到有效控制，以降低碳排放强度（相对量）为主[2]。近年来，更多学者探讨了碳市场存在的问题，如试点碳交易信息披露制度存在主体缺陷、内容缺陷、渠道缺陷等，导致碳市场活跃度降低[3]，政策的时间不一致性会影响碳交易政策执行的效率及效果[4]。碳交易市场价格是学者关注的重点，碳排放权交易价格受到多种因素的影响，呈现波动性，如传统能源价格[5]。政策中，减排门槛设置宽松、惩罚力度不足、产业结构中二产占比偏高、非清洁能源利用率低及环保减排投入不足等，造成碳交易市场价格低迷[6]。

碳交易相关研究为本文奠定了基础，但鲜有研究对碳交易政策执行进行探索。我国“双碳”目标行动涉及环境、经济、政治、文化多个领域，是一项分阶段、长期发展的综合性系统工程。地方政府如何转变碳交易政策执行困境压力为动力，做好战略转型布局是当前亟需解决的关键问题。在“双碳”背景下，从碳交易政策执行视角，对我国碳交易政策执行过程中存在的问题及其成因进行剖析，并提出针对性应对措施，以提高碳交易政策执行效率和效益。

2 碳交易政策执行困境

2.1 政策因“利”失衡

从经济学角度来看，二氧化碳作为一种公共物品，具有典型的非竞争性、非排他性和外部性，因此二氧化碳排放及其治理过程极易引发市场失灵。在碳交易过程中，相关利益主体会根据自身减排利益最大化而产生如“搭便车”等政策执行投机行为，严重破坏碳交易政策的公平性和有效性。

第一，政策因“利”供需失衡。“碳交易政策供给”与“碳交易政策需求”失衡是指在信息不完全与信息不对称的情况下，中央政府无法从“需求侧”对全国碳交易市场运行精准施策，各地方政府及企业等市场主体在政策执行过程中对中央政府或上级主管部门虚假汇报碳排放、碳减排、碳交易等相关信息。目前，全国碳市场碳排放配额分配主要由省级生态环境部主管部门依据行政区域重點企业单位实际碳排放为配额基准。在有限碳配额情形下，参与交易的企业为获取更多碳配额以降低企业生产成本和环境治理成本，因而出现年度碳排放数据虚报等行为，进而出现碳配额供给量与真实需求量不一致的情况，干扰碳交易政策的有效执行。

第二，政策因“利”目标失衡。对政府而言，作为环境规制主体，碳交易政策目标为控制碳排放总量。我国建设全国统一碳排放权交易市场不仅是落实国际减排承诺、落实国内二氧化碳排放达峰目标与碳中和任务的重要抓手，还是优化能源消费结构、推动企业绿色低碳转型的重要政策工具。其次，对企业而言，作为被规制者，政策目标为获得碳配额以降低成本。在碳交易中，碳排放权作为商品交易对象，控排企业为完成履约、促进绿色技术创新、获取利益等会通过一定手段获取更多的碳配额，以降低企业减排成本。

2.2 政策参与目标群体单一

其一，碳交易政策企业主体范围较窄。目前，全国碳交易市场处于初期建设和完善阶段，面临多重挑战。由于工业部门碳排放在碳排放总量中占比高达70%，因此工业碳减排是实现“双碳”目标的关键一环。在全国碳交易市场建设初期，市场主体以工业行业为主，拟纳入钢铁、电力、有色、石化、化工、建材、航空和造纸八大高碳排放行业，但由于政策体系不完善，现仅纳入达标的2225家重点电力控排企业。

其二，碳交易政策个体参与缺乏。当前，我国仅有广东碳排放权交易所等5所碳交易中心允许个人参与，据数据统计，目前仅有10000多人以股票形式参与碳交易市场。从个体角度来看，个人绿色低碳行为可以转换为经济价值。例如，蚂蚁森林作为规模最大的个人碳市场，运行机制为建立个人碳账户，将绿色出行、绿色支付等减排行为所积累的“绿色能量”兑换为不同种类的树木进行种植，提高森林碳汇。2016年以来，已有5.5亿个体用户参与，远远超过碳交易市场个体参与数量。

其三，碳交易政策第三方机构参与不足。碳交易市场第三方参与主体主要包括中间商、第三方核查机构、金融机构及咨询机构等。以金融机构为例，现仅有8家证券金融机构可参与碳排放权交易。由此可见，当前我国碳交易政策目标群体参与积极性较低，阻碍了政策执行效率和效益的提高。

2.3 政策体系不兼容

其一，碳交易政策法律基础不兼容。政策体系作为市场运行的基础，各试点地区政策体系由地方过渡到全国，存在政策体系不兼容现象，主要表现在执法力和约束力的差异。试点碳市场以地方政府令、地方立法或政府文件为政策基础，其政策法律效力和市场约束力显著低于全国性碳交易政策，市场的流动性较差。全国碳市场以国务院、生态环境部相关立法为政策基础，全国碳市场建设和启动以来，新出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》《国务院碳排放权交易管理条例》等全国性碳交易政策与深圳、重庆和北京等试点碳市场的立法基础不一致。

其二，试点碳市场与全国碳市场碳分配、碳交易、履约等的碳核查机制（MRV）不兼容。不同试点区域地方政府在碳配额分配过程中缺乏统一的核查监督机制，导致出现政策不公平执行或政策无效执行现象。在全国碳交易市场启动后，地方监管和国家监管可能存在交叉重叠或界限不清晰，从而引发地方政府间“逐底竞争”等碳交易政策执行困境。在企业碳交易和履约过程中，试点碳市场与全国碳市场碳核查机制缺乏统一性，导致政策执行风险升高、政策执行信度和效度大幅降低。在试点碳市场中，仅有北京、深圳和上海试点碳市场对承担核查工作的人员有严格的资质要求，并作了详细规定。尤为显著的是，试点碳市场与国家碳市场在核查人员资质、核查机构资质等方面存在显著差异，且很难在短时间内统一。

3 碳交易政策执行困境的成因分析

3.1 政策执行主体利益冲突

从管理角度来说，公共政策执行失衡的根本原因是政策主体间的利益或价值存在冲突。由于政策问题的系统性及政策主体的价值多元化，政策执行往往被赋予多重目标，相互间缺乏统筹与整合，因而出现政策价值、目标、资源等内部要素碎片化、部门与地方政府间关系碎片化、部门与地方政策执行碎片化等[7]。政府作为公共权力的代表，在碳交易制度中要发挥主导作用，将降低碳排放目标层层分解，以调动各级地方政府和控排企业的内在积极性，从而实现“双碳”目标。基于价格机制的碳排放权交易增加了企业的碳减排成本，企业作为市场经济主体，参与碳交易的主要目的是完成履约，而以实现自身利益最大化为主要目标，最终导致政策目标失衡。

国家发改委、生态环境部等主管部门根据我国“双碳”目标及碳交易市场发展现状，制定碳交易市场相关制度、政策、办法等。在现有科层制度下，条块化、分割式的管理模式使碳交易供给政策存在一定的滞后期，因而各主管部门很难及时、准确地获取所需的市场信息。同时，由于不同碳交易地区经济、环境、碳市场发展等方面存在差异，政府相关主管部门不能及时和有效地掌握各碳市场的实时信息，地方政府、参与交易的控排企业在政策执行过程中会出于某种利益，对各级主管部门采取信息谎报、瞒报等利己行为，如滥用自由裁量权、“钻空子”等，各地方政府及企业等市场主体相互之间形成利益联盟，因而上级部门同样很难获取真实的需求信息，最终导致碳交易政策供需失衡。

3.2 政策稳定性和可操作性差

政治、经济和环境等内在和外部因素的稳定性及可操作性是一项公共政策有效执行的前提条件。首先，在稳定性方面，我国碳排放权交易政策发展历程为试点探索阶段（2011—2017年）、建设完善阶段（2017—2020年）和全国营运阶段（2021年后）。在这几年的发展过程中，国际和国内政治、经济形式及环境发生了翻天覆地的变化，碳交易政策随之存在诸多不稳定性，包括要素结构、潜在的市场风险等，尤其表现在价格不规则大幅波动。从企业角度来看，不稳定的市场预期、过高的失信成本及过高的碳减排边际成本，导致主动参与碳市场的意愿较低。同样，第三方金融机构等为规避市场结构性风险，主要采取观望等行动以降低损失。

其次，在可操作性方面，目前我国碳交易政策仍缺乏对个人碳交易的关注，以企业为主，《碳排放权交易管理办法（试行）》虽已明确符合交易条件的个人参与碳交易的政策支持和政治合法性，但实际可操作性不强。一是个人交易平台以“蚂蚁森林”等App为主，缺乏线下交易渠道；二是由于个人碳排放和碳减排量无法精确测量，个人交易以金融类产品为主，较为单一；三是社会公众缺乏碳交易减排认知；四是个人参与碳市场具有较高门槛。以重庆市碳市场为例，投资者需要满足具有10万元以上金融资产、较高的风险识别能力和風险承受能力等多个条件，对于经济能力和专业知识储备要求较高，导致碳交易个人参与意愿和积极性较低。

3.3 政策执行机制区域差异

随着全国统一碳市场的正式启动，相对非试点地区，试点市场与国家碳市场存在衔接问题，由于试点地区间的经济水平、政策背景等不同，造成其碳交易体系、制度设计等与国家碳市场产生明显隔阂。究其原因，在碳交易政策执行过程中，考虑到协调、沟通和合作的时间成本与资金成本较高，不同地方政府部门为了自身利益而更加倾向各自为政，彼此间缺乏协调、沟通和合作机制。同时，在碳排放权配额分配时，不同区域碳市场碳配额分配标准存在差异性。

其次，从地方政府视角来看，地方政府碳减排政绩考核制度催生了政府官员政治锦标赛，地方政府作为政策执行的重要主体，有限的碳配额等政策资源使得地方政府间出现竞争关系。通过各类政策获取碳排放权等环境治理资源，以发展经济、获得个人发展机会和实现碳减排，最终各地方政府部门各自为政，碳交易政策执行缺乏协同机制，各具地域特色。同时，地方政府部门官员的差异性是碳交易政策体系差异的重要原因，包括政府官员的个人风格、政策执行能力等。官员的个人风格决定了政策执行的方式，政府官员的政策执行能力体现在对政策的判断是否科学理性和对未来风险的把控及政策执行的效果，这种个体差异性将在一定程度上造成碳交易政策执行差异。

4 “双碳”目标下碳交易政策执行困境的纾解策略

4.1 建立多方利益合法均衡协调机制

为纠正政策供需失衡和目标失衡，我国需合理分配各政策执行主体间的利益，建立多元主体利益合法均衡协调机制。首先，为减少碳市场政府部门与基层、企业间的信息不对称，应从信息公开透明度、网上交易平台建设、核查系统等方面加强碳市场信息公开建设。加快建立电子信息化平台，实现主管部门、地方政府和企业、机构及个人间的数据信息对接，打通需求端与供给端，最大程度地消除信息壁垒。通过碳交易数据的真实性表达，为政府部门设定和分配碳配额提供有力支撑。其次，寻求地方政府、各部门与控排企业间的利益均衡点，建立利益表达、调节、补偿和转移机制。再次，明确碳交易政策权力结构和碳市场的运行机制，借助法律法规等手段对各政策主体的政策权力和职责进行相应的划分和界定。最后，协调和整合各政策部门，建立统一、独立的碳交易政策委员会，融合各主管部门的政策设计等工作后进行政策再造，避免部门决策和执行的双重角色。

4.2 完善建立碳交易政策多元主体参与机制

碳交易市场规模存在碳减排效应，扩大市场规模可降低能源消费总量、推动低碳技术创新等[8]。首先，国家政府相关主管部门应转变碳交易政策导向，引导和鼓励社会公众参与。第一，加强碳交易政策宣传，充分利用我国人口优势，强化全民碳减排认知和环保意识，提高碳交易政策认知度和知识储备。第二，在政策宣传的基础上，将碳交易政策以企业控排为中心转变为以全民碳减排为中心，完善个人参与机制，以切实提高个人市场参与的广度和深度。

其次，公共政策的民主性和公共性体现在公众参与的政治性、合法性和有效性。因此，地方政府应完善企业、个人和第三方机构参与碳交易市场的准入机制，提高市场活跃度、强化政策碳减排效应。第一，扩大市场交易企业覆盖范围，完善钢铁、化工等“三高”企业参与碳排放权交易的准入机制，建立企业与政府碳交易主管部门的互动管理机制，提高企业参与碳交易的积极性。高碳排放企业作为碳交易政策执行主体和市场交易主体，将其纳入碳市场交易能有效发挥引领和示范作用，增强碳交易政策的碳减排效应。第二，完善金融机构参与碳排放权交易的准入机制。在政府监管的条件下，通过推动金融机构绿色金融碳产品开发，如碳期货、碳期权等金融衍生品，有效规避碳市场价格波动风险，倒逼市场加快形成更加完整的产品结构，扩大市场规模、提高市场碳配额流动性，助力碳市场发展。第三，完善个人参与碳排放权交易准入和参与机制。采取线上和线下相结合的交易方式、统一个人碳排放和减排核算规则、加强碳交易政策宣传，提高公众碳减排意识和参与碳交易的意愿。

最后，地方政府应通过經济发展、碳排放等形势预测，与时俱进。通过碳交易市场调查以获取实时信息，分析碳交易政策影响因素、预测碳市场发展趋势，从而更好地掌握市场供给和需求变化规律及政策内在变化规律。因此，适当制定和修改碳交易政策，减少碳交易政策执行的盲目性、不确定性和风险性，并在此基础上保持政策体系和机制的稳定性，从而提高碳交易政策质量。

4.3 加快统一碳交易立法基础和MRV机制

统一的法律基础为碳市场机制运行和碳交易政策执行提供保障，是碳交易政策有效发挥碳减排效应的基础。从碳试点过渡到全国碳市场，要结合试点经验和非试点地区的实际情况进行政策法规和交易规则统一。

首先，法律法规是碳市场运行的基础，主体认证、碳配额分配、交易、履约各个环节均需要配套的法律法规作为保障。因此，应建立并加强国务院相关部门、生态环境部门、地方政府与企业间的协作和统筹机制，立足“双碳”视角，加快完善全国碳交易法律法规体系，加快试点碳市场与全国碳排放权交易市场立法相统一，形成一套全国性碳交易制度和管理通用条例。确立统一的法律法规，明确政策市场主体责任、义务及权利关系，规范市场交易程序等。通过加快统一全国碳交易市场的法律规范和标准，确保全国碳市场平稳运行。

其次，加快建立完善统一的MRV机制。借鉴欧盟碳市场MRV制度体系的经验，健全MRV相关法律法规体系、加强核查信息公开建设、健全核查监督体系等。在此基础上，明确各参与主体职责，加强政府部门之间的分工协调和沟通合作，避免因职能交叉导致的政策执行低效率。同时，应与时俱进地完善和修正监管核查体系，并分阶段、分层次持续性地推进。从碳试点过渡到全国碳市场，结合试点经验和非试点地区的实际情况，不断完善碳市场的监管核查体系、严格规范碳交易信息披露机制，以维护碳市场的公开、公平和公正。同时，公众作为公共政策的重要监督者，是提高公共政策有效性的途径。因此，建立完善的公众参与机制可为官僚体制内的政策制定者提供所需的正确信息，进而提高碳市场运行效率和信息成本效益。

5 结语

综上，我国碳交易政策执行过程中，仍存在政策执行失衡、政策参与主体单一及政策制度体系不兼容等问题。在“双碳”背景下，我国碳交易政策执行应从政策执行主体利益分配协调机制、政策执行市场主体参与机制及政策执行立法和核查监督机制等方面进行综合考量，进而突破政策执行瓶颈。

碳交易政策通过增加高排行业供给成本来控制碳排放总量，能有效解决碳排放引发的经济外部性，是碳达峰、碳中和的重要政策工具。2022年，党的二十大指出，我国“双碳”战略目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要有计划地实施碳达峰、碳中和，应健全碳排放权市场交易制度。行之有效的碳交易政策和高效的碳交易政策执行不仅能以较低的成本较优地实现二氧化碳排放总量控制，还可以倒逼企业产业结构和能源消费向绿色低碳转型。因此，政府、企业和社会第三方主体在碳交易政策执行过程中，应以实现“双碳”目标为共同努力方向，形成碳减排合力，充分发挥多元协同治理效应。

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