封关运作背景下国际高水平经贸规则金融条款的比较研究

2023-06-04易细纯张子豪

海南金融 2023年5期

易细纯张子豪

摘要：封关运作背景下，海南自由贸易港主动对接国际高水平经贸规则是实现金融业更高水平开放的必然选择。本文通过深入分析CPTPP、RCEP、DEPA等国际高水平经贸规则金融条款并进行比较研究，对照海南自由贸易港金融业开放实际情况，切实提出海南自由贸易港金融业开放的政策建议。

关键词：海南自贸港；封关运作；国际高水平经贸规则；金融开放

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.003

中图分类号：F831.0 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2023）05－0034－07

作者简介：易细纯（1965-），女，湖南湘潭人，现供职于海南银保监局；

张子豪（1991-），男，湖南株洲人，现供职于海南银保监局。

《海南自由贸易港建设总体方案》确定海南自贸港要在2025年底前实现封关运作，当前，正值海南自贸港封关运作压力测试，为正式封关运作提供充分的数据支撑。国际高水平经贸规则是国际开放程度较高的典型代表，积极对接国际高水平经贸规则，借鉴并运用国际高水平经贸规则中的金融条款开展金融开放压力测试，是海南自贸港封关运作的必然选择。

一、国际经贸规则演进的文献综述

自二战以来，国际经贸规则经历了几轮重构，GATT协定的签订和WTO组织的成立诞生了二战后第一代国际经贸规则的代表，这一阶段的国际经贸规则主要关注促进货物贸易便利、关税减让、降低非关税壁垒等（尹政平，2015）。但自2005年WTO多哈回合谈判受挫开始，全球贸易自由化的进程受阻，加之以美国为代表的西方国家认为其在现行国际经贸规则体系下承担了过多的义务和责任，包括中国在内的新兴经济体却享受了过多的优惠待遇，国际经贸规则开始转向双边、多边或区域性协定（王腊梅和秦琴，2021）。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、亚太自由贸易区（FTAAP）等跨区域自贸协定，以及服务贸易协定（TiSA）、政府采购协定（GPA）、双边投资协定（BIT）等双边、多边贸易协定陆续出现（中国民生银行重庆分行、中国人民银行重庆营业管理部联合课题组，2022）。新一代的国际经贸规则转向关注服务贸易、知识产权、透明度、监管一致性等领域（尹政平等，2017）。

在此背景下，我国加快推进自由贸易试验区建设，并探索海南自由贸易港建设。以打造全球最高水平开放形态为目标，主动对接国际经贸规则，既是海南自由贸易港追求高水平开放所需，也是国际经贸规则变化形势下，推进深化改革开放的必然要求（韩逸畴，2021）。金融开放既是国际经贸规则中服务贸易开放的重要内容，也是海南自由贸易港高水平开放的重要组成部分。海南自贸港高水平开放需要在金融业进行高水平开放压力测试（曹远征，2022），但无论从国家角度（刘志中和王曼莹，2016；白洁和苏庆义，2019），还是从自贸试验区角度（尹政平等，2017）或从海南自由贸易港角度（韩逸畴，2021）研究国际经贸规则的影响和相应对策，均鲜有文献关注国际经贸规则中的金融条款，仅有少数文献从单一国际经贸规则如CPTPP角度研究海南自贸港的金融开放等（海南省地方金融监督管理局课题组，2022）。

本文对以CPTPP、RCEP、DEPA为代表的国际经贸规则进行全面梳理，着重关注其中的金融条款，系统总结目前国际经贸规则中金融条款的基本原则、核心条款等，结合目前海南自由贸易港建设及其金融开放的基本情况，分析国际经贸规则，以期为海南自由贸易港金融业更高水平开放提供参考。

二、当前国际经贸规则金融条款的主要构成、基本原则和重要条款

（一）主要构成

随着世界经济贸易格局不断变化，以WTO为主体的传统经贸规则已难以适应新兴贸易业态的发展。近年来，各类国别、双边、多边经贸规则和协定相继推出，其中，最具代表性的国际经贸规则主要有CPTPP、RCEP、DEPA等。RECP全称《区域全面经济伙伴关系协定》，于2020年11月15日正式签署，2022年1月1日正式生效，涉及东盟10国，中、日、韩及澳大利亚、新西兰等15个国家，是亚太地区规模最大、最重要的自由贸易协定，其总人口、GDP、出口规模均占全球总量约30%。CPTPP全称《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，其前身为《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。2021年9月16日，中国正式提出申请加入CPTPP。CPTPP成员国约覆盖全球4.98亿人口，GDP约占全球总量13%。DEPA全称《数字经济伙伴关系协定》，是全球首个数字经济领域专项协议，由新加坡与新西兰、智利共同发起并签署，于2021年1月7日正式生效。2021年11月1日，中国正式提出加入DEPA。

CPTPP与RCEP分别代表了新一轮国际经贸规则构建过程中发达国家與发展中国家的不同利益诉求，DEPA专注于数字经济，是全球首个数字经济领域专项协议。这些协定构成了当前主流经贸规则，作出了高标准、高水平的开放安排，对海南自贸港乃至我国金融开放具有重要的借鉴意义。

（二）基本原则

1.负面清单原则

RCEP通过服务具体承诺表以正面清单或负面清单的模式对金融服务贸易作出承诺。目前，中国是以正面清单的形式对金融服务作出承诺，如开放再保险；国际海运、空运和运输保险等保险服务的跨境交付。RCEP同时规定，应于协定生效后６年内转化为“负面清单”方式承诺。CPTPP采用“正面清单+负面清单”的模式对金融服务贸易作出承诺。如在跨境贸易方面，CPTPP要求，针对成员在附件11-A中以正面清单列明的跨境金融服务，各成员应给予其他成员的跨境金融服务提供者国民待遇。在附件III中，则以金融服务不符措施减让表的形式列出了金融服务的90条现行不符措施和51条未来不符措施。DEPA虽然没有明确的负面清单，但也在诸如开放数据等方面作出了类似的规定。

2.国民待遇原则

RCEP、CPTPP、DEPA中均有国民待遇相关规则，其中，CPTPP有专门针对金融机构和投资者的国民待遇条款，要求在成员领土内的金融机构和投资者方面给予其他成员的待遇，不得低于其给予本国同类金融机构和投资者的待遇。RCEP的国民待遇则是针对包含金融在内的服务提供者。DEPA则是针对数字产品规定了非歧视待遇，相关定义均较为类似。

3.市场准入原则

市场准入亦是国际经贸规则的基本原则之一，旨在降低市场准入门槛，取缔在市场准入方面的随意限制。CPTPP、RCEP均约定不得设立以下市场准入限制措施，包括金融机构的数量、金融服务交易或资产总值、服务业务总数或服务产出总量、雇用自然人总数、特定类型法律实体等。DEPA主要是要求各缔约方努力促进数字经济和数字贸易便利化，允许数据跨境传输。

（三）重要条款

1.新金融条款

RCEP和CPTPP均有列述新金融条款，要求各成员允许提供已在另一成员提供的新金融服务。但该条款并非强制性措施，金融监管部门可基于审慎理由拒绝开展。

2.透明度条款

RCEP、CPTPP和DEPA中均有列述透明度条款，要求各成员认识到金融服务领域的监管透明度重要性并努力提升金融监管透明度。主要的措施包括：提前公布相关法规；法规公布日期与生效日期之间预留合理期限；规定期限内作出行政许可决定，明确行政许可所需完整文件清单和及时告知所需补充材料；完整告知申请人拒绝行政许可的理由等。

3.例外条款

例外条款主要约定了四种情形的例外。一是审慎例外，为维护金融系统稳定、保护金融机构或金融消费者可采取相应的审慎措施。二是宏观政策例外，为推行货币政策和汇率政策采取的普遍适用的非歧视措施，可不适用主体相关章节的规定。三是机构安全例外，为维护金融机构或跨境金融服务提供者的安全或完整性考虑，可阻止或限制金融机构或跨境金融服务提供者向其关联方转移。四是执法例外，为防止包括欺诈、违约等行为，可采取相应的执法措施。4.数据信息流动条款

数据信息流动条款旨在允许金融机构跨境传输金融数据信息，促进数据信息的跨境流动，提升金融服务水平。RCEP、CPTPP、DEPA均有要求不得阻止金融机构为日常经营所需跨境传输数据信息，同时，也规定了两类例外情形，一是基于监管审慎方面的考虑，二是基于个人隐私保护。

5.跨境金融服务贸易条款

服务贸易四种模式分别是跨境交付、境外消费、商业存在和自然人移动，均适用于金融服务。跨境金融服务贸易条款主要约定了以跨境交付、境外消费和自然人移动的形式可以提供的跨境金融服务。CPTPP主要在附件11-A中以正面清单列明，RCEP主要在服务具体承诺表以正面清单或负面清单列明。条款要求各成员应给予其他成员的跨境金融服务提供者国民待遇；但可出于审慎目的，要求其他成员的跨境金融服务提供者先行取得授权。此外，各成员国的居民，不管身处本国、其他成员国或非成员国，都可向跨境金融服务提供者购买服务。

三、海南自由贸易港金融开放的基本情况及与国际经贸规则对比

（一）海南自贸港金融政策框架

海南自贸港建设至今已有两年多，在金融开放方面已基本形成法律体系加政策体系的框架。法律体系主要是《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《自贸港法》），《自贸港法》以法律形式规定了金融服务实体经济、金融改革创新、金融业开放、离岸金融和金融风险防控等内容。政策体系主要有《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）和金融领域专项政策《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》（以下简称《意见》）等，《总体方案》以“跨境资金流动自由便利”对金融开放作出了制度设计。《意见》从六個方面提出了33条支持海南全面深化改革的政策措施。

此外，还有部分金融政策散见于《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》、《关于在中国（海南）自由贸易试验区试点其他自贸试验区施行政策的通知》、《关于推进海南自由贸易港贸易自由化便利化若干措施的通知》、《海南省服务业扩大开放综合试点总体方案》、《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（以下简称《海南跨境服贸负面清单》）、《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称《海南外商准入负面清单》）等政策文件中。

（二）海南自贸港金融开放基本情况

2018年至今，银保监会先后宣布了三轮共34条开放新措施，涉及取消或放宽外资持股比例限制、放宽外资机构和业务准入条件、扩大外资机构业务范围、优化外资机构监管规则和简化行政许可流程等方面，已基本完成开放措施涉及的法规修订和制定等主要工作。经过上述三轮开放，目前除国际协约谈判中的负面清单外，在全国版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中，银行业保险业的限制措施已经清零。2021年，汇丰银行海口分行开业，成为自中国加入WTO以来首家入驻海南的外资银行机构，也是海南现有的两家外资银行机构之一。海南自贸港允许已取得离岸银行业务资格的中资商业银行总行授权海南自由贸易港内分行开展离岸银行业务，截至2022年末，浦发银行海口分行、平安银行海口分行、招商银行海口分行先后获得总行正式授权开办离岸银行业务，为境外非居民提供多样化的离岸银行服务，充分发挥离岸银行连接境内外的纽带作用。此外，促进跨境资金自由流动相关的跨境资产管理业务、跨境医疗保险等业务均已落地实施；QDLP/QFLP等跨境投融资双向通道业已建立。

（三）海南自贸港金融开放与国际经贸规则的对比

1.跨境资金流动自由便利方面

CPTPP和RCEP均有跨境资金流动自由便利方面的要求。CPTPP要求除执法需要或金融监管等例外情形外，在包括投资和跨境服务等方面的资金应可跨境自由流动，实时按照现行市场汇率进行汇兑且无延迟转移。RCEP要求除特定情形外，不得对与其承诺相关的经常性交易的国际转移和支付实施限制。

《总体方案》支持“跨境资金流动自由便利”，提出“有序推进海南自由贸易港与境外资金自由便利流动”，即贸易和投资的资金凭市场主体的指令可直接办理跨境转移和支付。总体上看，在跨境资金自由流动便利方面，海南自贸港在制度设计上与国际经贸规则的要求基本相符。

2.跨境金融服务方面

CPTPP在附件11-A“跨境贸易”中以正面清单方式列明，允许其他成员的跨境金融服务提供者通过跨境交付提供金融服务。其中保险及其相关服务主要开放有海运、商业航空、航天发射等保险、再保险、转分保及保险附属服务等；银行和其他金融服务主要开放有金融信息及金融数据处理等。RCEP在服务具体承诺表中承诺开放跨境金融服务，其中中国以正面清单方式开放，如在保险及相关服务方面开放了再保险，国际海运、空运和运输保险，大型商业险经纪、国际海运、空运和运输保险经纪以及再保险经纪等；在银行及其他金融服务方面开放了提供和转让金融信息、金融数据处理以及与其他金融服务提供者有关的软件，咨询、中介和其他辅助金融服务等。

《海南跨境服贸负面清单》在第六项中开放了部分跨境金融服务，主要包括再保险；国际海运、空运和运输保险；大型商业险经纪、国际海运、空运和运输保险经纪及再保险经纪。《海南跨境服贸负面清单》开放的金融服务与RCEP中中国承诺开放的基本一致，但范围不限于RCEP成员国；而CPTPP中开放的跨境金融服务相较于海南要更开放，如日本在CPTPP中相较于海南多开放了商业航空、航天发射和搭载（包括卫星）保险的跨境服务；新加坡在CPTPP中相较于海南多开放了保险附属服务。

3.国民待遇

CPTPP的国民待遇覆盖了金融机构和投资的设立、获得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处置。RCEP的国民待遇约定，在列入“服务具体承诺表”和遵守“不符措施承诺表”的情况下，给予服务和服务提供者国民待遇。DEPA的国民待遇主要针对数字产品。总体来看，CPTPP的国民待遇涉及范围较为广泛，基本覆盖金融机构的“准入前”和“准入后”；此外，CPTPP还约定了最惠国待遇，即给予一缔约方金融机构的待遇不得低于相似情况下给予其他缔约方或非缔约方金融机构的待遇。

《总体方案》支持“对服务贸易，实行以‘既準入又准营为基本特征的自由化便利化政策举措”“破除跨境交付、境外消费、自然人移动等服务贸易模式下存在的各种壁垒，给予境外服务提供者国民待遇”。从制度设计上看，海南自贸港基本能对标国际经贸规则。从实践上来看，随着银行业保险业外资持股比例限制的基本放开，准入前已能实现国民待遇；但准入后在部分业务许可方面还存在外资非国民待遇的情况，如外商独资银行、中外合资银行在设立分行及信用卡中心、小企业信贷中心、私人银行部、票据中心、资金营运中心、贵金属业务部等分行级专营机构时，相较于中资商业银行，多出了“具有拨付营运资金的能力，拨给各分行及分行级专营机构营运资金的总和，不得超过总行资本金总额的60%”的限制等。

4.新金融服务

CPTPP、RCEP均允许提供已在另一成员国提供或被监管的新金融服务，且无需制定新法律或修改现行法律。

目前，海南自贸港的政策法规体系及实践案例中均未涉及到新金融服务，《总体方案》有提及“对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管”，但具体到新金融服务，没有明确的法律法规规定其他国家的新金融服务在海南自贸港申请、设立、经营的流程。

5.跨境传输数据

CPTPP、RCEP均允许金融机构除为保护个人数据隐私安全和金融审慎监管考虑两种例外情形外，可根据日常经营需要向境外传输数据信息。DEPA允许通过电子方式跨境传输信息，包括个人信息，同时规定可对通过电子方式传输信息设有各自的监管要求。

《总体方案》作出了“数据安全有序流动”的制度设计，支持“在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，创新安全制度设计，实现数据充分汇聚，培育发展数字经济”。但目前我国《网络安全法》将金融业纳入“关键信息基础设施”，要求在境内存储，金融数据跨境传输还存在一定的限制。

四、国际经贸规则对海南自由贸易港建设的启示

（一）要加快推进金融基础设施建设

一是明确多功能自由贸易账户体系的建设模式，做好多功能自由贸易账户体系上线的承接和准备工作，为海南自贸港跨境资金流动自由便利提供硬件保障。二是要依据《海南自贸港法》，适时在海南自贸港增设离岸金融机构，鼓励现有银行机构积极开展离岸金融业务。三是用好海南自贸港独有的跨境资产管理政策，大力开展跨境资产管理业务。

（二）探索在更多领域放开跨境金融服务

一是探索合并《海南跨境服贸负面清单》和《海南外商准入负面清单》，为外资主体提供更明确的指引。二是逐步放开适合海南自贸港的跨境金融服务，如可考虑增加以跨境交付方式提供经常项下的人身险服务，加强海南自贸港与港澳保险市场的深度合作和互联互通，吸引境外保险消费回流。三是梳理调整《海南跨境服贸负面清单》相关法律法规，为跨境金融服务开放提供法律法规依据，充分利用好《海南自贸港法》赋予的立法权，形成制度型开放。

（三）探索给予外资金融机构全面的国民待遇

一是在符合审慎监管的前提下逐步调整外资金融机构的相关行政许可，推行准入前准入后全面的“国民待遇”，实现海南自贸港应有的“既准入又准营”。二是进一步放宽金融市场准入条件，制定海南自贸港金融市场准入负面清单，按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理。三是提升金融监管的透明度和法治化水平，监管政策制定前充分征求金融市场、金融机构特别是外资金融机构的意见，加强监管政策和监管信息公开，确保外资金融机构可以非歧视和便捷地获取监管政策和监管信息。

（四）探索推行新金融服务

探索在海南自贸港推行尚未在我国境内提供的新金融服务、新金融业态、新金融产品等，在有效防范风险的前提下，分步骤分阶段开放新金融服务。首先，可考虑引进周边邻近地区、已签署各类自贸协定的成员方已成熟开展并被监管的新金融服务，如设立跨境资产管理中心、外汇交易中心、跨境金融服务中心、离岸金融中心等机构，与海南自贸港现有金融机构形成互补。其次，可考虑在更大范围、更开放地区引进已有开展先例并被监管的新金融服务。

（五）探索金融数据跨境有序流动

探索对海南自贸港金融信息数据进行界定和分类，对于涉及金融安全、金融审慎相关数据，要求金融机构必须本地储存；对于贴近市场、便利业务开展的相关数据，探索跨境有序流动，并明确跨境后的数据保护措施等。金融监管部门和网信部门加强监管协作，实现监管一致和信息共享，建立完善金融数据跨境传输的全过程监控机制。

（责任编辑：孟洁）

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