海南省财政金融支持农村经济发展协同效果研究

张家昀 郑德鹏 钟贞贞 阳燕

摘   要：为了科学评价财政金融支持农村经济发展效果，构建良好农村金融环境，本文基于2011—2021年海南省18个市县的面板数据，采用DEA-BCC模型方法构建评价体系，对财政金融支持农村经济发展效率进行静态和动态分析。研究表明：一是财政金融支农资金不足，影响海南省农业经济增速；二是财政金融支农资金向主要城市倾斜过度，导致资金不合理配置；三是部分地区农业技术与农业管理水平偏弱，影响财政金融资金利用效率。建议强化财政资金引领能力，推动金融资金的合理配给，推进农业科技技术转型升级，提升科技赋农水平，加大“三农”扶持力度，创新金融支农模式。

关键词：DEA-BCC模型；财政支农；金融支农；协同效率

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.007

中图分类号：F832             文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）05－0075－11

作者简介：张家昀（1989-），男，福建三明人，现供职于中国人民银行三亚市中心支行；

郑德鹏（1989-），男，海南琼中人，现供职于中国人民银行三亚市中心支行；

钟贞贞（1994-），女，海南海口人，现供职于中国人民银行海口中心支行；

阳 燕（1987-），女，海南三亚人，现供职于中国人民银行三亚市中心支行。

一、引言

乡村振兴是新时代背景下解决“三农”问题的主要途径，加快农业农村现代化建设是提高农民生活质量、加快农业发展、确保粮食安全的重要环节。2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，指出“各政策性金融机构、商业银行、农村信用社要提高金融支持农村经济建设总量，提高农村中长期信贷，创新涉农金融信贷产品和服务方式，培育农村经济增长新动力”。2021年2月，《中共中央  国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“要持续深化金融改革，开展农村信用体系建设，建立涉农信用信息数据库，开展农户小额贷款，运用支农再贷款、再贴现等金融工具，通过信贷支持农村发展”。通过开展农村信用体系建设，采集农户信息，开展农村整村授信，能够更加便利农户实现贷款需求，成为金融支持实现农村经济增长的重要途径。本文结合财政金融资金的投入，研究海南省18个县市农业的生产效率。通过各要素的生产效率，合理化资源配置，提高资金使用效率。

二、文献综述

在财政金融资金支持农村建设方面，资金投入有利于农村经济增长，对农业产业结构呈现正相关关系，主要表现在以下几个方面：一是提高农业生产效率；二是促进农村产业融合；三是改善农村生活环境、提高农民收入。Balana Bedru B et al.（2022）通过对尼日利亚等发展中国家进行农业效率分析，发现信贷资金对农业产业效率与农业技术升级都具有正向影响，提高农业信贷资金有助于提高农业机械化水平，从而全面提升国家农业生产效率。郭国峰等（2021）通过VAR模型进行实证研究表明，实现乡村振兴普惠金融是关键，普惠金融资金投入能够促进农村产业结构发展，改善农村生态环境，提升乡风文明，长效促进农村发展。田颖莉（2021）认为乡村属于后发展地区，面临基础设施、产业结构、新型农业经营主体相对落后等问题，财政金融资金的投入有助于改善乡村地区发展落后问题。薛妮等（2022）认为财政资金的投入可以在农业基础设施、农业科技、农业基本建设、农业技术等多个方面提供正向帮助，不仅可以提升农业技术水平，还能够促进农民增收。张岳等（2021）以2011—2018年省级面板数据为样本研究发现，数字普惠金融对于提升农村产业融合水平存在显著的正相关关系，对农村信贷、保险、支付業务都有显著促进作用。胡青江等（2022）提出，财政支农是促进农业经济发展的重要手段，通过合理的财政资源配置可以有效提升农业经济增长效率，达到助推乡村振兴的目的。邓菊秋等（2018）通过研究改革开放以来40年财政支农作用与成效，发现在财政资金的作用下农民收入显著提升，城乡差距逐渐减小，农业生产力得到大幅提高。

我国学者通过研究发现，在财政金融资金支持农村过程中也面临多种问题，一是农村基础设施配套薄弱，金融市场落后；二是财政金融资金投入少；三是财政金融资金协同性不足。毛怡萱（2021）提出乡村振兴战略下数字普惠金融服务基础配套落后、行业规范欠缺、金融产品繁杂和农村电商滞后产生了同步性问题、模式化瓶颈、接受率低下与对标度偏弱的问题。王永仓等（2021）提出金融支持农村经济建设会遇到多种问题，如金融机构对于自身在乡村振兴战略的定位模糊不清，以及农户缺少可抵押物、农村金融市场相对落后等问题。石磊等（2021）三阶段 DEA 方法，根据我国 30 个省份面板数据进行研究，表明我国部分地区存在财政资金管理效率偏低、资金缺乏统筹机制、城乡之间财政资金投入差距较大等问题。董文杰（2017）通过数据包络分析的指数方法，发现中西部地区财政金融支农出现结构不合理与资金管理效率低下等问题。刘天琦等（2020）发现，财政支农资金在管理上存在绩效管理不健全，财政资金在运用上与乡村振兴策略存在不匹配等问题，这些问题会导致财政资金使用效率降低，制约财政政策支农效果。

在财政金融协同支农方面，多数学者认为通过财政金融资金协同配合可以有效提高农业经济增长效率，两者配合可以形成有效的资金配给机制，在保障资金安全的前提下，扶持农村经济发展促进农民增收。姚凤阁等（2022）认为财政金融资金在支农过程中存在互补关系，两者相互配合可以精准施策、引导社会资金流向、减少风险、发挥杠杆作用，达到资金利用的高效率。李洪侠（2021）通过DEA-Malmquist模型进行实证分析，利用财政支农资金、金融支农资金、农村经济增长、农民收入、农村机械化程度等五个维度建立评价指标体系，对全国31个省市自治区进行财政金融投入效率测度，归结出影响财政金融投入效率低下的原因，建议建立政银保联动的支农体系、提高财政金融支农投入、健全农村金融市场机制。鲍曙光等（2021）认为，财政支农资金近几年来不断提高，但增长率放缓，财政支农增长率由2015年的23%下降到2020年的6.5%。同时，涉农信贷，民间固定资本投资金额不断增长，因此建议完善财政金融协同机制，创造新型的财金服务农村模式。宋永华等（2022）通过动态随机一般均衡模型分析，发现财政支农资金的合理配置不仅可以助力农村经济增长，还能有效缩小城乡经济差距，实现共同富裕。温涛等（2020）通过实证分析发现，在财政与金融资金的协同作用下，农民收入有显著的增长，要进一步创新现有的财政金融支农政策工具，提升二者的协同性。

三、海南财政金融支农现状

（一）海南省财政支农规模呈明显下降趋势

农业在经济中占有举足轻重的地位。从过去30年时间来看，海南省农业生产总值占地区生产总值均在20%以上，但近年来财政支农规模有明显下降趋势。由表1可知，2011—2015年，海南财政涉农支出占财政一般公共预算支出都维持在12%左右，2016—2021年，财政涉农支出占比降幅开始放缓，近5年平均占比维持在10%左右的水平。从财政涉农支出增长率来看，除2018年实现高增长外，2019年、2020年、2021年三年涉农支出增长率分别下降了4.36、3.57与9.77个百分点。

（二）脱贫攻坚成为海南省金融支农主要任务

近几年来，海南财政非常重视脱贫攻坚任务。2016—2019年，全省下拨财政专项扶贫资金111.8亿元，年均增长48.2%。其中，省级财政资金36亿元，年均增长106.3%，远高于同期省级财政收入增幅。在2021年省本级一般公共预算支出中，投入扶贫资金1.13亿元，相较2020年增长24.2%。一是积极探索开展财政涉农资金扶贫工作。2016—2019年，5个贫困县累计整合其他涉农资金25.1亿元用于脱贫攻坚。二是通过资产收益模式扶贫。该模式支持将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入多个可获益的资产項目，通过资产出租、生产获益等方式，以股权形式反馈给农民，拉动农村经济增长。三是建立农业保险制度。自2007年以来，海南省开展了多个农业性政府政策保险项目，保险险种涵盖了农林牧渔各个产业。根据农业保险风险大、成本高、商业保险发展难度大的特点，还建立了政府财政补贴的政策性农业保险制度。通过政策性农业保险制度用财政资金带动农业保险发展，为农业农村扶贫奠定了以保险拉动农村经济发展的大方向。此外，制定《海南省扶贫资产管理暂行办法》，旨在加强和规范扶贫资产管理，建立产权归属明晰、权利义务匹配、运营管护高效、收益分配合理、资产处置合规的扶贫资产管理机制，持续发挥扶贫资产效益，切实巩固脱贫攻坚成果。2021年度省本级一般公共预算支出，主要用于行政运行、一般行政管理事务、农村基础设施建设、生产发展、社会发展等项目，其中在生产发展上投入较大，占比为37.4%。

（三）政策引导资金支持农村建设

近年来，海南省政府各部门通过多项政策引导金融资金进行农村经济建设（见表2），主要方式有：一是针对金融机构的涉农贷款业务提供政策扶持，如2014年《海南省农村金融综合改革试点方案》中，人民银行海口中心支行每年对试点市县提供不低于1亿元的支农再贷款和支小再贷款额度支持。二是通过政府贴息、精准扶贫等吸引社会资本和金融机构的资金进入农村，精准滴灌保障农村重点项目。三是改善农村信用环境，鼓励金融机构涉农金融服务，如加强农村社会信用体系建设的基础性工作，采集农户信用信息，鼓励金融机构对有信用、有资金需求的农户提供低息甚至免息贷款。

（四）海南省金融支农节奏有放缓趋势

通过对表3数据进行动态分析，可以看出2011—2021年，海南省涉农贷款余额均在递增，但贷款余额增速处于动态变化的波动期，其中2012年、2014年、2015年增速超过了15%，自2016年以来，涉农贷款余额的增速每年都比较缓慢，金融支农的力度明显不足且缺乏后劲。另外，2011—2015年，海南省涉农贷款余额占全省贷款余额的比重超过了25%，2017—2021年，比重均低于20%。由此得出，近几年金融支农的力度有明显的放缓趋势。

（五）海南省财政金融支农协同性较低

海南省财政金融协同支农可以分为三个阶段。第一阶段为2013年以前，财政金融资金还未进行协同，财政资金主要以直接拨款补贴农林牧渔产业，或者直接投入城乡设施建设等项目，没有专门的农村金融支出项目。第二阶段为2013—2015年，财政金融协同初步融合。2013年，下发中央财政农村金融定向费用补贴资金，2013年省本级财政收支决算中也增设了促进金融支农支出栏目；2013—2015年，财政金融支农协同资金不断提升，由2013年的617万元提升至2015年的1.4亿元，财政支出项目主要为支持农村金融机构、涉农贷款增量奖励、其他金融支农支持。第三阶段为2016年至今，财政金融协同支农项目转变为普惠金融发展支出，不再单纯以支农为主，同时兼顾农村保险保费补贴、创业担保贷款贴息等多个项目。2016年后，主要以保险费用补贴为主，同时也减少了支持农村金融机构相关支出。农村保险保费补贴经费由2016年的1.1亿元增长至2021年的2.9亿元。相较于海南省总体涉农贷款余额，财政部门支农金融支出相对较少。相关资金的缺乏，很大程度上是由于财政部门与金融部门的协同性不足，而部门之间的割裂是协同性不足的重要原因。

（六）部分地区农业技术与农业管理水平偏弱

海南的地理情况为中间高耸、四周低平，以山地和丘陵为主，占全岛面积超过38%，平原面积只有11.2%。山地丘陵地区使用大型农业机械相对困难，加上海南大部分地区交通条件较差，运输成本高，很多地区的农产品滞销，造成严重的资源浪费。地理条件限制与管理原因导致财政金融资金投入在短时间内很难取得明显效果。

四、实证分析

（一）DEA-BCC模型

DEA数据包络分析是一种基于被评价对象间相对比较的非参数技术效率分析法，由美国经济学家Rhodes、Charnes和Cooper 三人于1978年首次提出。BCC模型是由美国经济学家Banker、Charnes和Cooper三人基于DEA理论提出的估计规模效率的模型。基于规模效益可变，BCC模型得出的技术效率排除了规模的影响，可以推算出纯技术效率。模型构建如下：

（二）变量选取

本文选取2021年海南省18个县市涉农投入与产出数据进行分析，参考李洪侠（2021）、王洪艳（2022）的研究成果，选取5个具有代表性的涉农指标。其中，海南省18个县市数据作为决策单元（DMU），选择农林水支出作为财政支农投入指标、涉农贷款余额作为金融支农投入指标。产出指标为农业总产值、农村常住居民人均可支配收入、农业机械总动力。

（三）结果与分析

运用MaxDEA8软件对2021年海南省18县市财政金融涉农投入效率进行测度，计算结果如表5所示。

综合技术效率：由表5可知，海南省2021年综合技术效率均值为0.678，说明整体财政金融支农资金配置与资金利用率都在一般水平。其中，白沙县、保亭县、屯昌县、临高县的综合技术效率值为1，说明这4个县市在财政金融资金协同配置上处于最优水平，资金利用率高。海口市、三亚市综合技术效率值均未达到0.3，处于全省最低水平，说明在财政金融支农资金的协同配置与利用效率上还有待加强。

纯技术效率：全省纯技术效率均值为0.849，说明海南省在财政金融支农资金投入和协同管理的角度来说均未达到最优水平。有8个县市，纯技术效率为1，说明大多数县市在财政金融资金协同管理与农业技术水平都较高。其中，海口市、陵水县、琼中市、五指山市排名较低，主要原因可能是这几个市县由于地理因素，或为城市用地较多、或为山地较多不适宜推广大型农业机械进行规模化生产。加上以上地区农业多以小农经济、个体经营为主，缺乏相应的农业技术人才，导致纯技术效率偏低，资金投入产生的回报也就难以达到高效。

规模效率：全省规模效率均值为0.803，说明农业规模效率较高。白沙县、保亭县、琼海市、屯昌县、临高县等5个县市规模效率为1，说明规模效率达到最优。三亚市、儋州市、文昌市等多个城市，规模效率均低于全省平均水平且规模收益处于递减水平。其中主要原因可能是由于以上几个地区投入资金并未得到合理的应用，投入的支农资金过多，对于农业发展并不能提供有效帮助，还会造成资金浪费。规模收益递减说明在原有的农业技术水平下要缩减投入规模才能达到资源利用效率最优。定安县、琼中县、五指山市规模报酬递增，主要原因是由于资金投入水平较低，增加资金投入则会提高农业生产效率值，说明要加大农业生产规模才能提高整体财政金融资金效率。

从上述分析结合表6数据可以发现，海南省整体财政金融资金配置上存在明显的不合理，农业生产效率最高的几个县市：白沙县、保亭县、屯昌县、临高县总体在财政支农资金上占比为16.4%，在金融支农资金上占比为5.4%，整体农业总产值占比为16.1%。农业生产效率较低的几个县市例如：海口市、三亚市、儋州市、陵水县综合技术效率水平均不足0.45处于海南省内最低水平，但在财政支农資金上占比达到37.6%，金融支农资金占比56%，农业总产值占比为21.7%，可以看出支农资金大量倾斜的四个县市在生产效率上相对低下。从资金配置的角度上可以发现，财政金融资金更加倾向于流向规模较大的城市，但是涉农资金的投入并没有取得较高的农业生产收益，例如海口、三亚并不是传统的农业城市，而且城市未来发展也不会以农业为主，所以涉农资金的投入并不会取得更高的农业产值，足以见得海南省涉农资金投入的不均衡。

五、建议与对策

（一）强化财政资金引领能力，推动金融资金的合理配给

以财政资金为引领，推动将金融资金合理配置，将金融活水引向农户手中。一是持续投入财政补贴，省级财政部门根据各县市的实际情况，合理发放农村金融机构融资奖励补贴，鼓励涉农贷款，满足农户的资金需求。二是高效配置财政金融资金，根据各县市的农业需求与整体农业生产能力，将资金配置到农业经济效率更高的区域，发挥财政资金的引领作用，让农业高效地区形成以农业带动整体经济的局面，破解“三农”难题，让农民增产增收。三是推动城乡一体化发展，将财政金融资金合理向乡村倾斜，让农村地区有充足资金进行现代化改造，提升农村农业种植的效率，提高农村地区宜居度，农村与城市一体化协同发展。

（二）加快推进农业科技技术转型升级，提升科技赋农水平

我国农业正处于向现代化农业加快转型发展的关键阶段，推进农业科技转型升级、提高农业科技水平，是农业经济发展的重中之重，也是有效提升财政金融支持农村经济发展产出效益的重要举措。一是推进种植区域宜机化改造。根据田间机耕道路、平整度等宜机化标准，探索制定农田和丘陵山区种植宜机标准，改善农机同行和作业条件，不断提高农机适应性。二是提高农业管理水平，因地制宜合理种植。合理布局农业特色产品，发展热带高效农业，依生态特色种植适合当地气候、水质、土壤的农产品，结合市场规律形成特色高效的农业产区。三是推动农机企业转型与技术升级。积极引导农机生产企业往高端特色方向发展，针对热带特色作物开展小型化、智能化特色农机装备研发和生产。加大对农机装备新技术和新产品研发制造的支持力度，大力推动无人驾驶机械、农业机器人、新能源农机等装备应用，提升农业装备智能化水平。充分利用海南自贸港对于进口设备和原材料的免税政策，鼓励有条件的企业进口先进设备、部件和原材料，研发生产热作农业生产机械和农产品加工机械，加快人工智能技术应用。

（三）多维度加大“三农”扶持力度，创新金融支农模式

随着乡村振兴、精准扶贫等政策的提出以及农村消费水平的提升，农村发展需要大量资金，建议创新金融支农模式。一是多措并举加大支持“三农”力度。为解决农业发展的局限和掣肘问题，使金融助力农村、农业、农民更好发展，尤其是让金融服务乡村振兴战略方面发挥更大的效用，在农村信贷、保险、普惠金融、农村基础设施建设、农村产业建设投资、农村固定资产投资等领域加大涉农资金的投入。二是创新金融支农模式。积极推广农业机械设备抵押、新型抵押担保方式等，努力创新金融支农产品、利率、期限，优化信贷资源调配，实施金融精准滴灌式支持。三是农业、乡村振兴的部门和金融监管部门联合发力，对金融机构加强引导和考核，形成撬动金融支农的杠杆效应，通过支农模式相互融合、相互协调实现有效衔接，提高农村资金配置效率。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]Balana Bedru B，Oyeyemi Motunrayo A.Agricultural credit constraints in smallholder farming in developing countries：Evidence from Nigeria[J].World Development Sustainability，2022.

[2]郭国峰，张颖颖.乡村振兴视角下普惠金融支持农村发展效应研究[J].征信，2021（2）：88-92.

[3]田颖莉.金融支农向后发展地区倾斜的政策支持问题研究[J].农业经济，2021（12）：115-116.

[4]薛妮，魏桂杰.助推农业高质量发展的财政支农政策研究[J].学习与探索，2022（7）：138-142.

[5]张岳，周应恒.数字普惠金融、传统金融竞争与农村产业融合[J].农业技术经济，2021（9）：68-82.

[6]胡青江，陈彤，闫海龙.财政支农支出水平的空间差异与动态演进[J].统计与决策，2022（1）：141-145.

[7]邓菊秋，王祯敏，尹志飞.改革开放40年我国财政支农政策的成效、问题与展望[J].贵州财经大学学报，2018（5）：11-16.

[8]毛怡萱.乡村振兴战略下数字普惠金融服务农产品电商的困境与路径[J].农业经济，2021（11）：112-114.

[9]王永倉，王小华.财政金融支农的农民增收效应及作用机制研究[J].金融与经济，2021（4）：38-48.

[10]石磊，金兆怀.我国乡村振兴中财政支农效率优化问题研究[J].当代经济研究，2021（5）：103-112.

[11]董文杰.财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率的动态评价[J].西南大学学报（社会科学版），2017（6）：41-48+193.

[12]刘天琦，宋俊杰.财政支农政策助推乡村振兴的路径、问题与对策[J].经济纵横，2020（6）：55-60.

[13]姚凤阁，王兆勋.财政金融协同支持乡村振兴研究[J].理论探讨，2022（6）：167-172.

[14]李洪侠.乡村振兴视角下财政金融支农协同作用研究——基于DEA-Malmquist和Tobit模型[J].西南金融，2021（7）：14-26.

[15]鲍曙光，杜志雄，冯兴元.十四五时期农业农村现代化投融资形势与财金协同机制建设[J].学术界， 2021（5）：24-34.

[16]宋永华，陈昌兵，杨祥雪.财政支农真的能促进城乡共同富裕吗——基于城乡异质性动态随机一般均衡模型的研究[J].上海经济研究，2022（2）：115-128.

[17]温涛，何茜.财政金融支农政策效应的阶段性差异分析[J].当代经济研究，2020（10）：78-86.

[18]王洪艳.珠三角地区财政支农效率的统计测度[J].技术经济与管理研究，2022（4）：111-116.