新形势下老旧小区改造融资模式重构与探索

摘   要：“城市更新”是我国“十四五”时期城市发展的重要行动，老旧小区改造作为城市更新的重要环节，有利于提高居民居住品质、提升城市风貌、完善城市治理。根据老旧小区自身特点，制定相应的融资方式、完善融资筹措机制将有效推动新时期的改造进程。增加改造专项债、加强政策性银行介入、借助新型金融工具和社会资本以及引导原产权单位参与等方式都是未来可探索可实践的融资模式。在加强政策引导、落实融资细节的基础上，政府应坚持因势利导，整合资源，切实提供老旧小区改造可复制可推广的融资经验和做法。

关键词：老旧小区改造；融资模式；专项债；社会资本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.006

中图分类号：F327             文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）05－0066－09

作者简介：李嘉珣（1990-），男，内蒙古赤峰人，现供职于住房和城乡建设部政策研究中心。

城市更新，主要是指城镇化发展接近成熟期后，通过整建拆除、修缮维护等措施对城市空间资源、建筑本体、基础设施等进行重新调整配置，使之更好地适应经济社会发展的需要。随着城镇化进程不断推进并开始进入新发展阶段，城镇居民居住环境有了极大改善。但受客观因素的影响，各地建设年代久远的小区普遍存在基础设施薄弱、居住条件不佳、物业服务缺失等问题，不仅无法满足居民现代生活的物质和精神需求，更成为城市建设和管理的薄弱环节。作为新发展阶段下城市更新的重要环节，老旧小区改造不仅有利于提升房屋安全质量、提高居民生活质量，还能够极大改善城市风貌、完善城市治理，同时促进相关行业投资，带动家电、装修等居民消费，形成新的经济增长点。事实上，从2003年起，部分城市开始对老旧住宅社区进行景观环境的改造，随着我国逐渐进入存量房时代，推进老旧小区改造更具现实意义。2019年7月，住建部、发改委和财政部共同印发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》中明确指出新一轮老旧小区改造的对象是城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区，并将老旧小区改造纳入中央预算内保障性安全工程专项支持范围，重点改善基础设施和公共服务。

目前我国有待改造老旧小区16万余个，建筑面积40亿平方米，涉及居民4200万户，无论是建筑本体的抗震加固，还是适老化设施和人居环境的完善，资金都是关键问题。本文通过对改造政策脉络梳理并分析当前融资模式的问题，提出完善老旧小区改造融资模式的相关建议，以期为相关职能部门提供参考，解决财政资金“投不起”、社会资本和居民“不愿投”的问题。

一、老旧小区改造政策脉络梳理

2015年“三期叠加”特定阶段，习近平同志在中央城市工作会议中提出要“加快老旧小区改造”。此后，国家在政策层面上为“老旧小区改造”提出制度保障和顶层设计，在对老旧小区进行调查摸底的基础上，制定和完善老旧小区改造内容、标准和计划，按照“实施一批、谋划一批、储存一批”的原则，统筹各地安排符合条件小区的改造时序，防止过往改造中盲目举债、一哄而上的情形出现（见表1）。近三年来，“老旧小区改造”逐步上升到国家高度，指导政策也更具方向性和可操作性，重点从改造内容向投融资机制和长效管理机制转变；当年政府工作报告中指出自2019年起，将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支持，在操作过程中也采取“试点先行、逐步推广”的方式。在中央政策的指导下，各地采取不同措施对管辖范围内的老旧小区进行改造试点，并形成一批可复制可推广的经验。2017年12月，住建部率先启动广州、厦门等15个城市的先行试点，按照“谁受益、谁出资”的原则探索政府、市场和居民的多方资金筹措机制。2019年9月，住建部召开老旧小区改造座谈会，又确定了2省（浙江省、山东省）7市（青岛、宁波、合肥、长沙、苏州、宜昌、福州）为新一批试点区域，重点探索省级层面的改造机制和支持政策。部分未列入试点的城市，也陆续发布或正在制定老旧小区改造的实施方案。其中，资金筹措机制是各地改造探索的重点。2022年8月，国常会提出扩大政策性开发性金融工具支持的领域，将老旧小区改造纳入，并尽可能吸引民间投资。2020年11月—2022年12月，住建部在总结地方经验的基础上，先后印发了六批《关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，其中融资机制的探索是重中之重。

目前融资模式主要分两种，一是以广州、秦皇岛等城市为代表，根据试点范围大小由中央专项补助资金配套市、区两级财政资金共同出资改造；二是以韶关、厦门等城市为代表，根据改造内容不同由财政和居民按比例分担。但无论哪种融资模式，政府支出占绝大部分，居民、原产权单位、社会资金等支出相对较少。

二、目前融资模式存在的问题

相比过往大型基础设施建设、棚户区改造等重点项目，老旧小区改造涉及主体众多、改造项目繁多、各级财政压力巨大。因此，探究合理的融资模式是解决掣肘老旧小区改造问题的重要途径，目前在老旧小区改造融资中存在如下问题。

（一）改造项目繁多，财政资金无力承担

新一轮改造项目主要分三类：一是水、电、气、暖等市政基础设施改造，其中加装电梯为可选项；二是配建公共活动场地、停车场等提升类设施改造；三是以增加小区养老、医疗、助餐等公共服务的完善类改造。虽然政策要求除第一类强制性完成外，各地可根据自身需求选择性实施，但从实际操作层面来看，各地希望借助此番改造提升城市面貌并加强应对人口老龄化能力，对提升类和改善类项目也鼓励实施，部分地区还试点加装安防系统和海绵城市等造价更高的项目，导致财政资金无法承担大规模改造支出。经初步摸查，全国亟需改造的老旧小区建筑面积约40亿m2，以1000元/m2的改造成本计算，所需投资约4萬亿元，以5年改造期测算每年投入近8000亿元。在我国经济由高速发展转向中速发展、财政收入增速放缓的情况下，单纯依靠政府投入无法解决老旧小区改造面临的资金困境。

（二）盈利性不足，缺乏成熟的支持手段

不同于机场、地铁等具有明确而成熟的盈利模式项目，又区别于棚改等涉及土地拆迁和开发的项目，老旧小区改造针对城市具有居住属性的存量房结构和功能的完善和提升，公益属性更强，市场化融资介入存在困难。目前改造的盈利模式主要依靠完善类和提升类项目中提供物业、养老、托幼、助餐、保洁和广告收入等。该模式面临受众群体受限、居民支付能力弱及消费频次不足等问题，整体盈利性不足；在降低政府负债的前提下，金融机构提供的贷款规模和后续服务无法满足改造的实际需求，亟需创新金融业务模式，实现盈利性和风险性的有效平衡。

（三）权责不对等，居民出资意愿较低

老旧小区改造是一项涉及管线、墙体、公共空间和设施等方面修缮的系统性工程，利益协调复杂、产权不明晰现象突出。管线管网改造、楼体加固等政府和财政支持的项目推进较顺利，而电梯加装、物业改善等需要居民出资的项目推进困难。由于部分项目权责不对等，居民倾向于政府包办或整体动迁，出资意愿较低，在尚未建立明确资金共摊机制的情况下，老旧小区改造融资存在较大难度。部分小区私自占用车道、违章搭建、摆摊设点现象严重，项目改造势必对部分居民生活造成不便，推行阻力较大。部分居民未缴纳过住房维修基金，售房单位和政府补充资金也相对缺失，客观导致目前改造依然以政府出资为主的局面。

三、可实践的老旧小区改造融资模式

（一）扩大专项债支持范围，优化资金投向和透明度

从2015年起，为拓宽地方政府融资渠道，各地开始发行地方政府专项债券（专项债），意图通过市场化方式加大项目融资力度并提高公共服务能力。地方政府依据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》在交通运输、生态环保、市政基础设施等领域发行专项债。老旧小区改造一方面符合目前专项债禁止投入土地储备和房地产领域的发行要求，体现了“房住不炒”的定位；另一方面能够妥善缓解改造资金无法依靠当期财政收入支撑的问题，使改造资金能够在不同代际之间均衡承担，在减轻资金压力的同时带动社会资金进入，提高专项债资金的拉动效应。在发行改造专项债时，首先应提高项目收益来源的透明度。专项债的核心在于公益性项目产生稳定的收益预期，老旧小区改造能够产生的盈利点不多，可能需要打捆其他项目。因此，需要加强打捆项目收益测算等信息披露，明确专款专用，实现项目整体收益和风险的平衡。其次，在专项债发行过程中应积极发挥政府增信作用，通过设立担保公司或购买保险的方式降低债券违约风险，推动债券发行。再次，要拓宽专项债投资者范围，吸引社保基金、住房公积金、企业年金等长期价值投资者购买专项债，并适时推出改造专项债ETF，增强其流动性。

（二）鼓励政策性银行加大支持力度，提供低息贷款

老旧小区改造体量巨大，涉及拆迁、安置、改造等多个环节，政策性银行由于其特殊的经济目的和经营方式，具有融资成本低、期限长、额度高的特点，与老旧小区改造的资金需求非常匹配。政策性银行业务范围涵盖改善居民居住条件，老旧小区改造作为政策性保障性住房的重要组成部分，其贷款可用于老旧小区居民安置（棚改）、住房修缮（改建、扩建、翻建）、征地和相关配套设施建设等。相对于商业银行，参与过棚改项目的政策性银行在制度设计、操作流程和政策保障方面更具经验。目前介入模式主要是由政府成立项目公司向政策性银行融资，通过出售土地、自持经营和合作开发等方式取得经营性现金流，偿还贷款；其中，项目公司拥有相对完善的资金平衡制度，可以通过整合其他地块、调整规划、支配自由现金流和转移容积率等方式实现项目平衡，同时市、区两级财政可以通过直接注资的方式增强偿债能力（见图1）。该模式能够有效解决目前老旧小区改造中存在的抵押物不足和回款周期长的问题，同时资金实行封闭运营，收入优先偿还本息，保证了资金安全。

（三）尝试多元化金融创新工作，探索可持续金融支持

在不增加政府隐性债务的前提下，可积极探索各类新型金融工具用于老旧小区改造，通过一系列的金融产品设计和发行，在少量政府财政投入下利用杠杆效应撬动改造资金，从而减轻财政巨额投入，实现资金最优配置。目前主流的金融产品包括股权融资、资产证券化（ABS）、房地产信托投资基金（REITs）、产业投资基金和信托计划等（见表2）。对于股权融资而言，政府通过出让实际参与改造的项目公司的部分所有权，通过公司增资的方式引进金融机构参与公司的经营和治理，后续可以通过股权质押、股权交易增值和股权增资扩股的方式进行二次融资。但由于改造的公益属性，入股的金融机构可能面临着政府拥有所有权和控制权、自身获得收益权的“同股不同权”情况，多属于长期价值投资。对于资产证券化而言，政府以改造后项目资产的未来收益作保证，发行债券等金融产品筹集资金。政府可针对老旧小区改造项目成立特设信托机构，由其进行担保或者超额抵押取得较高信用评级后通过证券市场发债进行融资，有效降低了改造融资成本。对于房地产信托投资基金和产业投资基金，都是以改造为基础，发行收益凭证或股权，由专业机构对改造项目进行经营和管理，金融机构和中小投资者获得投资收益。对于信托而言，由政府成立信托公司并设立改造信托计划，向公众或受托人发售产品，募集的资金将用于老旧小区改造，改造后的商业运营保障信托计划的收益。以上模式优势在于能够根据老旧小区改造内容灵活设计金融产品，通过完善交易结构、政府增信等手段增强在资本市场的筹资能力，拓宽改造融资渠道，实现改造可持续发展。同时，投资者可以优化资金配置、平衡项目风险并分享项目收益。

（四）让渡部分政府职能，试点社会资本介入

该模式是政府与社会资本组成的实施主体签订特许协议，让渡部分改造项目和权益，由实施主体按要求参与改造项目、资金筹措和后续运营与维护，最终达到“利益共享、风险共担”的合作形式。该模式需要老旧小区所在地的政府、房管、住建、规划等部门出台相应政策，落实改造内容和形式、运营方式、产权权属关系等细则后，再由社会资本以菜单式方式对小区进行改造，通过授予特许经营权、楼层加层、物业租金、闲置空间利用和有偿服务等方式收回改造成本并取得预期收益。老旧小区改造具有“一次性投入高、回收期长”的特点，相比于政府直接实施改造，社会资本参与改造更具灵活性，能够有效借助自身资源禀赋解决改造过程中的棘手问题。以加装电梯为例，楼层较低的住户常持反对意见，实施方可通过为其更换隔音窗、减免物业费或安装电梯降噪設施协调利益不统一的问题。社会资本还能够参与改造后的小区管理和维护，提供更人性化、专业化的服务，有效解决过往老旧小区“付费难、服务差”的问题，减少大规模群体性事件爆发的机率。

（五）出台支持政策，引导原产权单位、专营管线单位参与

众多老旧小区是国有企事业单位为解决当时职工居住问题而建设的小区。随着经济发展、产业结构调整等原因，目前产权单位大多无力或不愿承担改造费用。但根据目前政策，老旧小区的公共区域及附属设施的产权和责任仍然归原产权单位，其承担公有部分的管理、维护和改造义务。政府应出台相应政策，推动原产权单位参与老旧小区的改造，对于目前效益较好的单位，采取以奖代补、降低税费等政策鼓励单位落实主体责任；对于确实无力承担改造费用的单位，政府宜采取改造项目定额补助、出售产权单位闲置空间和非经营性资产、归集住宅专项维修基金等方式筹措资金。同时，政府应引导专营管线单位或国有专营企业对供水、电、气、通信等专营设施设备进行改造升级，出台对参与改造的单位补贴、采购和运营方面的优惠政策，提高其积极性。依据公共设施产权分界点，户内改造费用由居民承担，户外改造费用由专营单位承担。由于该模式筹集资金有限，大部分用于基础类改造项目，需要配合其他融资渠道共同推动改造。

四、完善融资模式的相关建议

（一）完善改造政策，落实融资细节

在普遍缺少抵押的情况下，推进改造融资工作的前提是政府明确出台相关指导文件和管理办法，将项目纳入该地完善住房保障体系内，做到“权责相对，程序规范”的标准，并明确改造后的面积扩展、加盖楼层、停车设施、闲置空间和管线管网的权属和权益。目前各地出台的政策多集中于政策指引、工作计划和试点经验总结等方面，缺乏融资操作的细节规定和法律保障。因此，政府应加快完善各项政策及管理规定，对老旧小区改造认定分类、程序指引、项目权属关系、还款机制和担保形式等融资环节进行明确，同时对金融机构、社会资本在改造后所获得的经营权、管理权等合法权益予以有力保障，稳定盈利预期，减少长期经营面临的法律政策风险（见表3）。此外，针对基础类、改善类和提升类等项目改造特点，政府也应区分明确融资介入主体资质、准入条件等，以减少无序竞争、避免资源浪费，提升改造后的效果和服务质量，加强后续长效管理机制，如基础类设施投资期长、投资金额大、公益属性强，宜选择国有市政企业、政策性银行、社保基金等参与；提升类设施兼具公益和盈利属性，宜选择经验丰富的房地产开发企业、国有银行及股份制银行、具有一定经验及技术的设施改造企业等参与；完善类项目以提供物业管理、配套服务为主，投入相对较少、专业度较高、需要适当的盈利空间，宜选择专业物业公司、商业地产运营商、大型互联网企业及社会资本等介入。

（二）落实政府职责，明确参与方功能定位

对老旧小区改造而言，不同融资模式有着不同的融资路径设计，涉及政策、法律、流程等多重关系，在选择合适投融资模式的同时，政府应明确在不同模式下的定位。对于专项债和以银行为主的融资模式，政府应发挥主导功能，强化改造需求和金融市场对接能力，明确专项债和专项贷款专款专用，提高项目收益来源信息披露，并根据各地经济发展和税收等指标建立风险警戒水平，同时根据财政收入与利息的覆盖程度动态调整改造专项债的发行额度，实现收入与利息的量化平衡。由于股权融资、产业基金等对项目盈利性有较高要求，且在运作时存在融资额度受限、久期较长和现金流管理难度大等问题，因此，不宜将社会资本和金融产品融资作为老旧小区的核心融资渠道。政府应发挥引导作用，通过辅助性的减税、让利和补贴引导上述融资参与改造过程。对于部分完善类和提升类项目，政府应减少干预，建立政府采购、设施有偿使用、落实资产权益等市场化机制，吸引专业机构、物业公司等参与改造建设与运营，防止因政府职责不明确而造成参与方非市场化约束。

（三）统筹土地项目规划，优化资源配置

老旧小区建成时间相对久远，有较大比例的社区用地、配套用房等存在使用效率低下、用途不合理的现象，若能在既有法律和政策框架下，适度弹性规划区域，盘活配套用地和闲置空间，并根据实际情况优化其使用功能，将能够更好地实现“帕累托最优”状态。同时，政府应从土地利用的角度出发，避免货币化补偿、异地搬迁等短期措施，降低一次性巨额投入造成的融资压力，通过对存量闲置用地进行合理规划和利用，降低改造成本。此外，在以政策性银行融资为主的改造项目中，由于改造项目产生的收益无法完全偿还银行本金及利息，因此政府应建立“组合地块”的还款机制，统筹老旧小区改造后闲置地块、管辖区储备地块、自持物业和待开发商业用地等，将多种土地类型捆绑开发，通过出售土地资源、自持物业收入、商业经营收入等多种渠道实现资金平衡。政府还可以通过腾挪置换、调整规划和容积率等方式提升资金筹措能力。

（四）增加居民出资比例，建立科学共摊机制

老旧小区改造如果仅依靠政府和社会资本投入，将无法形成改造模式的良性发展。新一轮改造试点工作方案明确要求结合不同改造内容，按照“谁投资、谁受益”的原则建立改造资金政府与居民合理共摊机制。在实施过程中，满足居民基本生活和安全需求的项目政府应重点支持；满足居民改善性生活和便利性生活的项目，根据老旧小区基础设施条件、居民收入水平和费用承担能力，制定居民出资比例，通过直接出资、住宅专项维修基金、个人公积金提取、投工投劳和捐资捐物等方式实现；对于提升类项目，应先征询居民意愿，按照“谁使用、谁付费”的原则，通过商品和服务的使用付费来弥补前期改造成本。此外，对于地理位置优越的老旧小区可以试点“房屋租赁、集中养老”项目覆盖改造成本，即通过小区老年人搬到养老公寓，将其住房改造成长租公寓的方式实现“产权不变、空间置换”的目的，该模式既解决老年人养老和年轻人“职住分离”的问题，又能将部分租金纳入改造成本中，减少居民经济负担。

（五）探索长效管养模式，降低后续资金需求

老旧小区改造是一项渐进而长期的项目，既包含前期建筑、设施和环境的翻新及改善，也包含后续管养模式的创新和持续。后续管养全部由财政兜底既不现实也不经济。因此，重构老旧小区改造后续管养的资金筹措机制、实现内生性“自我造血”是巩固改造成果的关键。各地应根据实际情况，结合居民生活特点，因地制宜地探索后续管养模式。老旧小区居民消费水平低、公共区域盈利性差，应由街道协调、业委会筹办，吸纳本小区内低保低收入群体、退休职工等富余劳动力，通过培训提供小区内楼道清洁、安保维护、公共区域保养等基础性服务，代替昂贵的物业机构。通过“社区型自助模式”既能降低小区居民的经济负担，又有效解决小区改造管养的资金问题。此外，对于连片存在的老旧小区，可以探索“业务分包模式”，将各类基础维护分别委托给安保公司、保洁公司、电梯维保公司，通过规模效应及众筹服务降低改造后期管养融资需求。

五、结语

老舊小区改造作为我国保障性安居工程的重要组成部分，不仅可以提升人民幸福感，增强社区和谐度，更能起到扩大投资、拉动内需、提振经济的作用，既是一项惠民工程，也是一项惠政工程。新一轮改造由于涉及小区多、项目多，给中央和地方财政带来较大压力，破解老旧小区改造融资难问题将是未来实践的重要方向。增加政府专项债、探索政策性银行合作、运用多种金融工具、试点社会资本介入、引导原产权单位参与等方式都是未来老旧小区改造可探索和实践的融资模式。在众多融资模式的探索中，政府应进一步加强政策引导、落实融资细节、完善制度设计、优化资源配置，通过建立科学合理的融资机制，推动老旧小区改造顺利进行。

（责任编辑：孟洁）

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