国外存款保险法律制度利弊探析

于天然

摘要：存款保险法律制度是将以存贷业务为主营的金融机构组织起来，为其集中建立起一个保险机构，该保险机构通过向组织内部的金融机构收取一定数量的保费，从而在组织内的金融机构面临经营危机甚至是存在破产的可能性时，向其提供一定数量的资金援助，以保证其持续经营的能力的一种制度。随着我国经济的不断发展和进步，尤其是在当前金融开放的大背景下，建立适合我国国情的存款保险法律制度已经成为一种必然。基于这样的背景，本文从金融开放的视角出发，探析国外存款保险法律制度的利弊，试图找到一条适合我国国情的路径。

关键词：金融开放；国外存款保险法律制度；路径

关于存款保险法律制度国内外学者及金融界认识都有诸多论述，这些研究成果为各国保险法律制度的设计提供了理论基石。本文通过对国际上现存的几种最具代表性的存款保险法律制度模式利弊分析及研究，借鉴了国外发达国家存款保险法律制度方面的一些成功经验，结合我国基本国情，以金融业开放为背景，探析银行业的发展趋势。

一、国外存款保险法律制度优势分析

完善的立法为存款保险法律制度发展提供基础。以美国为例，1933年美国政府主导创立了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，并在此基础上发展创建了美国联邦存款保险公司（FDIC）。这一法案的建立通过向储户提供上线为100 000美元的存款保险，对稳定经济危机之后民众的信心和建立稳定的金融环境起到了巨大作用。这一法案不断进行修改，很好地应对了美国国内所发生的多次金融危机。按照美国法律规定，国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，其他银行可自愿参加保险。但事实上，美国几乎所有的银行都参加了存款保险。美国的存款保险法律制度是世界公认的建立最早、最有影响力的金融保险制度体系。英国在20世纪70年代发生银行清算危机事件以后，政府主导，由当时的英国中央银行出面，根据1979年《银行法》的相关条例和思想，整合了八个保障基金建立起英国的存款保险法律制度，它在缓解金融危机、维护金融秩序方面发挥了积极的作用。根据当时的银行法，英国政府规定到1982年，所有吸收存款的金融机构必须加入存款保险委员会（DPB）。德国于1976年制定了存款保险条例，条例规定所有商业银行必须向储户明确说明其所属保险机构、保险范围以相应保险条款，明确告知储户的权益和潜在的风险，没有参加保险系统的银行金融机构必须向储户说明。1998年成立的德国银行赔偿公司几乎将全部德国银行涵盖在内，要求所有银行必须投保，当银行发生清算危机时，赔付金额最高为客户存款的90%。这一调控在欧洲有较为广泛的影响。

健全的机制为存款保险法律制度发展提供可能。世界上很多国家的存款保险法律制度都是在本国银行经历过大的清算危机之后建立的，如英国、德国、美国。因此，其存款保险法律制度都具有较强针对性。体制设计方面经过实践的反复检验，值得中国借鉴。美国存款保险法律制度设计思路是，成立一个独立的联邦政府机构，即美国联邦存款保险公司（FDIC），该机构直接向美国政府负责，并接受美国会计总署的审计。FDIC的首要職能是存款保险。以德国为代表的，包括法国、奥地利等国采用的存款保险法律制度大多是由私人组织建立。这种存款保险制度由私人独自建立并运营，在没有出现系统性的银行危机时，政府极少出面进行干预。这一模式充分地发挥了市场的自我调剂作用，市场作为对信息反映最灵敏的主体，能够及时对市场上出现的潜在威胁做出反应。市场的优胜劣汰机制也使得这种全部由私人组织建立的存款保险制度成本更低，操作性更强。日本、丹麦等国的存款保险法律制度由政府主导，对参保的金融机构提供巨大的援助和支持。比如存款保险法律制度建立初期的“暂时支付制度”保障向每一个存款人在危机时支付一定上限的保险存款，以维持其正常生活开支。而对危机中的金融机构施以资金援助，维持其日常经营活动以避免存款人挤兑现象的出现。其他大型金融机构出面做担保，接受并援助濒临破产的银行，从而转嫁现实中存款人的风险。

全方位的银行监管是存款保险制度发展的保障。存款保险法律制度自建立以来，在西方发达国家的金融体系中发挥了重要作用，它同央行以及金融监管当局一起构成了金融稳定的三道防线。建立存款保险法律制度，存款保险公司自然成为银行的监管者之一，在政府和央行的监管政策基础上，通过事前预防和事后补救措施，实现了外部监管与金融业内部监管的协调与统一，扩大了监管的范围和实施监管的主体。这有利于金融体系健康运行。央行还可借助金融保险公司的监管数据，提高监管水平，形成政府监管与市场监管并行，促进金融生态的优化与安全。

二、国外存款保险法律制度经验借鉴

尽管存款保险法律制度在降低金融风险、维护存款人利益等方面发挥了有益的作用，但是存款保险法律制度本身也存在一定的缺陷。中国在建立存款保险法律制度的同时，必须对这些可能产生的风险加以防范。

逆向选择和道德风险。存款保险法律制度中的逆向选择是指信息不对称在达成交易前就已经存在，从而导致信息优势方利用掌握的信息优势签订有利于自己的合约。由于信息的不对称，可能导致存款人对金融机构的选择出现“劣币驱逐良币”的现象。存款保险法律制度的建立可能导致存款人风险意识降低，在选择金融机构时往往忽略对金融机构风险的评估，因为存款人意识到即便发生金融承兑风险，金融保险机构也会为其损失承担结果，因此，评估风险、规避风险的意识下降，对银行的监督激励意识下降，反而蕴藏更大风险，存款保险法律制度当中的道德风险往往更为普遍。各方都有可能存在道德风险。参保的金融该机构为追求自身利益最大化，在存款保险法律制度建立后，他们将更愿意采取风险激进策略，采取更加冒险的投资甚至投机行为；而存款保险公司在博弈各方中由于其维护自身利益的倾向，可能导致对银行风险激进行为的忽略，也会产生逆向选择和道德风险。可以说，逆向选择和道德风险是存款保险法律制度中的最大问题所在。

制度设计缺乏合理性。存款保险法律制度在保障存款人利益、避免大规模银行破产和倒闭带来的金融恐慌与金融风险、建立破产金融机构合理退出机制，稳定金融秩序等方面确实能够发挥重要作用。但是存款保险机制正确发挥作用需要具备一定的前提。在制度设计方面，会弱化存款保险法律制度发挥作用的基础，从而导致更大的金融风险。例如美国的存款保险法律制度是由私人机构提供保险，而这种制度在美国经历的几次金融危机中已经被证实是缺乏有效性的，尤其是遇到系统性银行危机时，这种由私人机构提供的保险机制基本上无能为力。而日本的“公私合营”模式的存款保险法律制度，政府的主导力量过强，削弱了金融保险机构的积极性，极易造成整个存款保险体制的低效率。同时，由政府主导形式的那款保险制度会削弱本国金融机构的竞争能力。随着金融市场开发程度日益扩大，国际化竞争日益加剧，可能导致政府主导的存款保险法律制度放松对金融机构的监管，同时致使其不能自主退出市场。

脱离本国实际。很多国家或政府认为存款保险法律制度是“包治百病”的金融稳定器，有了它就能够防范化解一切金融风险。建立存款保险法律制度不仅要借鉴国际经验，更要结合本国实际。很多国家的金融體系中，银行治理结构不完善、银行监管不到位、民众缺乏普遍存款保险理念和风险意识，又缺乏有效的监督与协调，因此很多国家虽然建立了存款保险法律制度，但事实上并未发挥其应有的作用。还有很多国家或经济体，事实上存在隐性存款保险法律制度，但是这些国家并没有结合本国实际，将隐性存款保险法律制度强制转化为显性存款保险法律制度。这也是我国建立存款保险法律制度必须要借鉴的主要经验之一。

任何一种制度、体制的建立，无论经过多么充分地探讨都会出现与现实不相协调的情况，建议有关部门保持存款保险法律制度的弹性，根据实际情况的变化做适时地调整和完善，最终建立一个符合中国国情与现实规律的存款保险法律制度。

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■ 编辑/岳 凤