社会嵌入视角下城市社区治理的优化路径

刘镇

摘要：随着我国城市化进程的推进，城市社区已成为承载居民共同生活和文化交流的公共空间。在“十四五”时期如何完善好城市社区治理体系，是当前我国基层治理现代化进程中的重要命题。“社会嵌入”的相关理论为城市社区治理的探索与创新提供了崭新的视角。为实现共建共治共享的治理目标，城市社区须摒弃传统的“家长式”治理方式，整合多渠道资源，动员社会工作者、居民和社会组织的力量，将“嵌入式”理念融入到社区治理的具体过程。本文通过分析城市社区嵌入式关系及存在的问题，提出了社会嵌入视角下城市社区治理的优化路径。

关键词：城市社区；基层治理；社会嵌入

党的二十大报告提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。作为城市管理的最小单元，社区是开展社会治理最广阔的试验田，也是最精细的操练场。随着我国社会治理重心的下沉，基层社区治理的复杂性、脆弱性与敏感性问题逐渐增多，城市社区应专注于统筹协调好各方资源和力量，应对好复杂多变的基层治理风险。尤其是在“十四五” 规划的关键节点，如何提升城市社区治理效能，完善城市社区治理体系，既是社会主义现代化进程中的重要命题，也是对我国治理体系和能力的考验。

从理论角度看，关于社会嵌入治理理论，最早提出嵌入性概念的是卡尔·波兰尼，他在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中指出，经济活动与社会关系是密不可分的，社会关系被嵌入经济体系中，经济体系不是自足的且从属于社会关系。格拉诺维特在此基础上研究了组织机构之间及组织机构内部的嵌入机制及工作原理。此后，Zukin等学者对于“嵌入” 的内涵不断深入研究，提出认知嵌入、文化嵌入、结构嵌入和政治嵌入四種嵌入观点。该理论不仅解释了社会个体行为与社会整体结构之间的关系，而且较充分地解释了政府、社区、社会组织和社区居民之间的嵌入性联系，因此社会嵌入的视角对于新形势下我国城市社区治理事业具有较强的启发意义。

从实践角度看，社会治理的重心在城乡基层社区。[1]政府、市场、社会组织及社区在提供公共服务的过程中各有优势，公共部门之间存在合作、依附甚至冲突、竞争的关系。作为治理的客体与嵌入的载体，城市社区要实现协调发展，必须打造平衡和谐的嵌入关系。在当前形势下，社区治理理念由传统的“控制导向” 向“服务导向” 转变已成为该领域理论创新的落脚点，“服务导向” 的社区治理理论要求社区治理的多元主体以共同的耦合价值为基础，以达到社区的良性治理为目标，多方发挥自身优势，形成良性互助的建设性关系。

一、城市社区嵌入式关系存在的问题

（一）街道办事处的双重属性冲突

在我国现行的城市行政体制下，街道办事处（以下简称“街道办”）成为国家行政权能与城市社区居民社会生活的重要交汇区域，街道办具有清晰的管理区域、一定规模的管辖人口和组织分明的管理体系，是连接政府与城市居民的重要桥梁。街道办作为我国城市政府的基层派出机构，一方面具有自身的行政属性；另一方面也具有社区属性，其功能与社区居民委员会（以下简称“居委会”）存在着较大的重合区域，理应耦合共同价值，致力于我国城市社区治理事业。

然而在我国基层治理重心不断下沉的背景下，街道办在很多情况下往往会运用行政属性对居委会发布命令和任务。一方面，街道不具有社区的自治功能，许多上级政府指派的任务难以开展，只能以行政命令的方式交由居委会完成；另一方面，居委会不仅要承担社区居民自我管理、自我教育、自我服务的任务，还要完成街道办指派的工作，许多工作人员对街道办产生“光指挥、不办事” 的负面印象，两者关系常常处于紧张状态，难以使街道办在社区内形成合作型嵌入式关系。此外，街道办与居委会的紧张关系会切实影响到社区居民公共服务的获取，对整个城市基层治理事业产生负面影响。

（二）社会组织行政依附与需求困境

在当前形势下，社会组织是参与城市社区治理的重要力量，其参与过程也是组织嵌入过程的典型写照。社会组织运转的合法性，一方面来自于其对政府部门的承诺和书面合约；另一方面还来自于基于组织的身份定位，如代表身份和道义担当等。受限于我国行政体系和复杂的基层社会治理环境，社会组织的运转受到行政部门的客观约束与主观鼓励，在此背景下，社会组织往往会积极寻求有效策略，通过一定的行动向行政机关靠拢，以此来强化自身的身份认同和合法性，甚至部门民间社会组织为适应环境和谋求自身发展，引入了官僚机构的组织模式和管理方式。然而这种自觉或不自觉的行政依附特征在便利社会组织自身发展的同时，却使其难以获得独立的运转机制和独立地位，这也是我国当前民间社会组织大多呈现“弱、小、散” 的主要原因之一，阻碍了社会组织在参与城市社区治理的过程中形成良性嵌入式关系。

此外，社会组织在作为主体嵌入到城市基层社区治理的过程中具有一定的需求困境，主要表现在两个方面：一是支撑其参与社区治理的资金欠缺。随着近些年来政府对社会组织服务需求的增加，大量社会组织涌现出来。[2]目前基层政府和社区主要通过购买服务或购买项目的方式使得社会组织参与到社区治理的过程，然而我国基层政府和社区能够用于购买项目或服务的自有资金较少，且缺乏长期稳定的资金来源，这种情况极其不利于社会组织长期稳定地参与城市社区治理。二是社会组织缺乏专业性人才。当前我国社会组织的全职工作人员不仅数量少而且流动性较大，社会组织的福利待遇和薪资水平对其吸引力不强，加之城市社区事务繁多冗杂，造成许多专业社会工作者工流转到其他行业，专业性人才的匮乏也会对社会组织嵌入社区治理的过程产生负面影响。

（三）社区文化反向形塑危机

外部主体在参与城市社区治理的过程中需要将合作型价值观进行嵌入，减少治理过程中来自社区文化领域的压力。杜赞奇指出社区文化网络是社区所具有的内在社会属性，是基于社区情境的社区规范。社区文化根植在社区内部网络中，特别是在国家公共文化服务体系建设背景下，其价值的塑造也是我国城市社区治理的重点。[3]社区文化价值的嵌入主要通过社区内部关系传递，进而对整个社区的价值观产生影响。在进行城市社区治理的过程中，政府、社会组织等主体作为外部力量，若不能使其内在的文化价值顺利嵌入进社区文化中，其治理过程往往会受到社区文化的干预甚至阻挠。在我国城市社区，固有的“人情”“关系”“面子” 等“非正式” 关系大量存在于社区文化中，外部主体的文化嵌入首先要突破这些“非正式” 关系。但是在城市社区治理实践中，大量民间社会组织甚至是街道办这样的基层政府派出机构为方便工作的开展，往往会自觉或不自觉地融入这些“非正式” 关系中，使传统的社区文化对参与社区治理的主体进行了“反向嵌入” 甚至是“反向形塑”。

二、城市社区治理的优化路径

（一）党建引领，搭建对话渠道

为实现城市社区治理的政治嵌入，要发挥好党组织对街道办的领导和整合作用，解决街道办的双重属性冲突。在街道办管理的社区中，按照实际管辖范围和人口等条件划分区域，通过区域化党建的方式，建立相应的党建联席会，吸纳居委会、驻街单位、社会组织的党员干部担任其兼职委员，凝聚各方共识，整合各类资源，实现街道管辖社区内党组织对社区的干部嵌入和组织嵌入。基层党建与社区治理应该如何联动以达到基层治理的有效性仍需结合实际继续探索。[4]

此外，搭建对话渠道也是助力政治嵌入的路径之一。在我国城市现行的“两级政府、三级管理” 的基层管理体制下，街道办职能过载、权责不清，且往往缺少履行职能的必要资源，许多任务只能下放到居委会由社区完成。而居委会干部对街道办的工作及权责并不明晰，容易产生“截留资金、发布命令” 的负面印象，对政治嵌入的过程产生阻碍甚至抵触。为解决这类问题，先要将街道办的相关任务和工作按性质和标准进行分类，形成街道办权利和义务的明细清单，定期向辖区居委会发布。街道办及居委会的工作人员也应加强沟通，形成定期工作汇报机制，在实时明晰对方工作任务和权力责任的基础上建立“互信、互鉴” 的合作型关系，共同促成街道办对社区的政治嵌入。

（二）明确治理目标，加大支持力度

从国际案例来看，英国的社会组织在嵌入社区治理的过程中政策驱动效用较为明显，与我国现状较为相似。英国政府通过一定的政策来引导相应的社会组织完成社会治理的任务，形成了社会组织、政府部门、私人企業等多方主体合作共治的模式，各参与主体达成了合作型嵌入关系。就我国现状而言，社会组织要在社区治理过程中实现良性嵌入，需要发挥好中国特色社会主义的制度优势，在此基础上明确社会组织的治理目标。各地各级党委和政府部门要根据各社会组织的规模、宗旨等特点对其参与城市社区治理的角色进行明确定位，把治理任务根据各社会组织的特点进行细化、量化，形成任务指标并纳入监督考核体系中，促成社会组织参与社区治理的制度化、规范化运作模式，淡化其行政依附性。

我国社会组织的正常运转，面临着市场的筛选、群众的监督、主管部门的监管等多重约束，如果没有充足的资源作为支撑，社会组织嵌入社区治理的过程肯定困难重重。为解决这类问题，一方面政府应加强对于社会组织的资金扶持力度，通过政策引领，总领治理结构调整。[5]除必须由政府完成的公共领域服务外，针对群众需求，要分批有计划地将基层政府、社区所需的服务纳入政府购买服务指导目录，支持社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项。同时社会组织主管部门还应通过财政支持、公费补助、转移支付、税收减免等方式多渠道保障其稳定运行。另一方面，社会组织还应积极健全自身绩效考核、激励约束及自律透明的组织架构，提高人员待遇，积极吸纳掌握社区治理专业知识和技能的人员，为社会组织的嵌入式社区治理过程奠定良好的人才基础。

（三）强化文化嵌入势能

为应对社区文化的反向形塑危机，街道办、社会组织等主体需要在进行城市社区治理之前先进行邻里嵌入。从社会嵌入的理论视角来看，邻里嵌入包括地点嵌入与关系嵌入两个方面。在城市社会治理的过程中，地点嵌入是指社会组织与社区场域的地理性的嵌入情况以及对于该地域的认同情感。[6]在城市社区这样的基层群众自治组织中，人与场所区位间的纽带在情感塑造中所起的作用往往被称为“地方感” 或者“邻里依恋”，外部嵌入主体可求助居委会，根据其特点在居委会办公室、社区医院、社区养老院等机构内部设立办公点，强化社区居民对治理主体的地缘亲切感和文化认同，为外部主体对社区进行文化嵌入的过程减轻压力。关系嵌入指进行城市社区治理的工作人员主动嵌入社区居民关系网络中，削弱居民对社区治理主体的抵触，获取社区治理所需要的信息，使参与治理的人员更精确地理解社区居民对于社区治理的具体需求，以此提升社区治理效能并削弱甚至消除“非正式” 关系对于文化嵌入的阻碍。

三、结束语

相较于公民社会理论和社会支持理论等理论而言，关于社会嵌入的相关理论在城市社区治理中的应用是一种方法论的突破与创新。它立足于我国复杂基层社会治理现状，相对于将政府、社区、社会组织、企业等主体单纯独立或对立的视角而言，提出了社区与社会、政治与经济等各领域间相互链接、相互嵌入的视角。在此视角下，参与城市社区治理的相关主体之间要产生互动关系，包括街道办事处、居民委员会、社会组织、社区居民，而与这些主体的互动均建立在有效的沟通对话基础上。外部治理主体要嵌入社区，需要构建多方沟通协商机制，以共同耦合价值为基础，精确获取社区公众需求，获取多元主体的支持，从而塑造城市社区治理的良性嵌入环境。

嵌入式的治理理念和方式，正在深刻地改变着我国基层社会治理的形势与现状，城市社区治理的事业也正面临着时代进步与理论革新的双重考验和挑战。但与此同时，多元主体嵌入城市社区治理的过程仍存在一些亟须解决的问题，如何优化嵌入路径、提升嵌入效能、完善嵌入环境，仍是今后在我国基层治理事业中值得重点关注的方向。

参考文献：

[1] 李友梅.中国社会治理的新内涵与新作为[J].社会学研究， 2017，32（06）：27-34+242.

[2] 张汝立，刘帅顺，包娈.社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化：基于制度场域框架的分析[J].中国行政管理， 2020（02）：94-101.

[3] 周纯义，刘建.嵌入式自主：社区文化组织嵌入社区治理的面向及逻辑：基于武汉市F社区W舞蹈队的调查与思考[J].社会工作，2022（03）：62-71+107-108.

[4] 涂晓芳，刘昱彤.嵌入式协同：基层党建与社区治理的联动：以S社区为例[J].北京航空航天大学学报（社会科学版）， 2021，34（06）：59-68.

[5] 杜玉华，吴越菲.从“政社合作”到“互嵌式共治”：社区治理结构转型的无锡实践及其反思[J].人口与社会，2016，32（01）： 4-13.

[6] 王名，张雪.双向嵌入：社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架[J].南通大学学报（社会科学版），2019，35（02）：49-57.