新内生式发展理论视域下的民族乡村治理优化研究

吴璠

摘要：治理有效作为乡村振兴战略的总体要求之一，体现着国家治理体系能力和治理体系现代化的发展方向。长期以来国家对民族地区的乡村治理各项资源投入倾斜巨大。本文从新内生式发展理论的视域，分析了民族地区乡村治理呈现的主要制度安排及突出问题，提出民族地区乡村治理应当以乡村治理为连接点，赋能乡村治理主体，整合乡村内外资源，创新治理模式。

关键词：民族地区；乡村治理；新内生式发展

十九大报告中“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕” 五位一体的乡村振兴目标一经提出，便在全社会范围内激起了广泛热烈的讨论。此后，党和国家出台了一系列关于乡村振兴的政策文件。在“两个一百年” 奋斗目标的历史交汇期，乡村振兴战略正是党和国家顺应广大农民对于美好生活的向往而作的战略部署。对照乡村振兴总要求，边远少数民族地区乡村依然存在很多治理的难点痛点。如何让民族地区乡村高效振兴，焕发生机与活力，更好建立乡村治理体系，受到了政界和学界的一致关注。

一、学界研究与理论分析

乡村地区的治理一直以来都是学界关注的重点领域，民族地区的治理更是综合了政治学、管理学、社会学、民族学等多学科视角。从治理理论视角看，民族乡村地区的治理也经历了从“管理” 到“治理” 的取向变化，学者们通过分析中国乡村治理模式、治理特征变化史（徐勇，2002；王东旭，2018；王曙光，2020），揭示了民族乡村地区以政府为主要权威来源的治理理论在实践中遭受的市场化侵袭。作为特定公共空间，学者们也分析了服饰、文化仪式和传统的治理制度（周丹丹，2016；谭冰杰，2016；李志农、乔文红，2011）对当前民族地区治理秩序现状和未来治理制度的创新的意义。前人的文献从治理制度出发，探寻了制度的理论来源、问题所在和解决路径等多个方面，不仅在理论上与传统的治理理论、学科交叉的社会资本理论和公共空间理论有所呼应，也对中国广袤民族地区的治理实践进行了归纳总结，并对乡村振兴的国家大战略背景下民族地区的治理未来进行了一定的探索。

新内生式发展理论是一种区别于既往研究的、对民族地区乡村治理的新的思考路径。新内生式发展理论源于对内生式发展理论的反思，注重内外部资源、内部能力与参与动力发展，强调环保与可持续。新内生式发展理论对内生性、外生性发展理论兼收并蓄，在平衡和整合了特定地域的内部和外部资源后，强调利用自身资源来获取外部资源，将所有外部干预转化为内部发展和建设的动力，以增强农民对乡村建设的拥有感，促进当地发展。[1]

本文基于新内生式发展理论的分析范式，将外来资源与内生力量的二元结构及其结合视为民族地区乡村治理制度有效的推动力量，强调内外部主体及资源通过特定机制体制纳入乡村治理体系之中，激活民族地区乡村丰富的本土治理资源和村民内生的振兴动力。

二、民族地区乡村治理的制度安排

民族地区的乡村治理，是一种结合了民族区域自治制度和基层群众自治制度的自治模式，这是与其他地区的最大区别，也是影响民族地区乡村治理制度安排的关键所在。四十余年基层民主自治制度和扶贫攻坚输入丰富资源，帮助村庄逐步建立了村民自治组织，村民的民主参与意识和能力逐渐加强。但面对市场化、工业化的冲击，民族地区的乡村治理也面临着更为严峻的挑战。民族地区乡村治理事关乡村振兴战略大局，也关系民族团结、边疆稳定，更与中华民族伟大复兴紧密相连，能否解决民族地区普遍存在的乡村治理困境，既是对地方政府的治理能力、治理体系的考验，也是对少数民族人民建设美丽家乡、保障自身权益的智慧与能力的考验。

（一）政策倾斜和对口支援制度

脱贫攻坚取得胜利不意味着这一决策走向终点，在政策上，乡村治理延续着脱贫攻坚时期的主要制度，乡村各项帮扶政策总体稳定过渡，“四个不摘”“八个不变”，在一定时间内稳定了乡村间的权责关系。

在贫困治理上，“两不愁三保障” 为民族地区乡村兜起了民生底线，也是动态监测返贫情况的重要指标。通过农户自主申报、基层干部排查、部门预警等监测方式，基层干部负监测责任，利用技术手段定期比对，民族地区的村庄重新划分出了需要重点观察的农户，精准施策。除此以外，大额中央财政转移支付也是一个平抑民族或宗教矛盾的工具，[2]除公平外，中央转移支付的分配考虑了其中的政治因素—国家统一的重要性，这也是新疆、西藏等少数民族边疆地区能够获得更多转移支付的原因。来自国家的政策和资源支持为民族地区的经济发展、社会建设提供助力。

对口支援制度早在20世纪50年代就已初见端倪，东西协作、城乡互动都包含着对口援助的制度安排，作为一个统一大国，对口支援在解决经济社会发展不平衡不充分的问题上体现了社会主义“集中力量办大事” 的优势，呈现发达区域带动欠发达区域发展的“扶弱向度”。[3]多年来全国范围内分配式的对口支援不仅为民族地区带来了经济增长，也为当地带来了经济社会发展的新活力。在援助过程中，以干部支援为主，全方位、多角度、深层次的支援政策缓缓展開，交往交流交融“三交” 理念得到了全方位深化，对口支援向民生重点倾斜，以产业援助和教育、医疗、文化等多种柔性援助方式并存的援助模式逐步为民族地区注入更多资源和活力。

（二）“第一书记”与驻村工作队

“第一书记” 制度源于国家扶贫的长期实践，面对人才流出、组织涣散的乡村，中央政府在全国范围内推广了“第一书记” 驻村经验并逐渐制度化。第一书记制度，指的是为克服某些少数民族村级组织在落实党的精准扶贫政策执行力不足的问题，由县直部门领导干部直接挂职村级第一书记，指导或配合村两委实际工作。[4]驻村工作队常常也被称为“驻村帮扶工作队” 或是“扶贫工作队”，是党和国家贫困治理政策实践的时代创新之一，2015年以来，全国累计选派驻村干部290多万名，深入乡村，建设基层。“第一书记” 和驻村工作队制度始于乡村地区的贫困治理，尤其是“第一书记” 更是切中民族乡村地区治理力量薄弱的痛点，针对性展开帮扶。在乡村振兴的治理背景下，“第一书记” 和驻村工作队也基本保持稳定，代表着更为先进的乡村治理能力和体系，对乡村治理的现代化转型起着重要作用。

（三）认同治理与民主参与机制

民族边疆乡村地区的“认同治理” 在整个乡村治理体系中发挥着尤为重要的凝聚共识的作用。通过政策认同、宣传宣讲等渠道，乡村畅通了少数民族地区的农民与国家、与干部、与外界的沟通了解，帮助建立信任与认同机制。一是加强乡村感恩教育，培育村民对政策的认同，“第一书记”、驻村工作队、村“两委” 干部和各类帮扶干部以入户走访等方式，为村民进一步算清乡村建设过程当中每户人家能够享受的政策福利，使他们认同党和国家的领导，亲近基层干部。二是多渠道宣传宣讲政策文化，通过选树扶贫先进典型、建立文化广场、“周一升国旗”、文明实践站广播宣传等形式，民族地区的乡村传播宣讲政策主张，倾听群众畅谈，听民意解民忧。正如扶贫干部所说的：“大喇叭（广播站）帮助我们把政策文件话语转化成农户能听明白的话语。”

认同的有效构建为民族地区乡村的民主参与奠定了共识基础。在少数民族地区的乡村，民族自治制度和基层自治制度共同赋予了少数民族地区村民自我管理、民主参与村庄事务的权利。民族成员和乡村村民的双重身份，意味着民族地区村民有参与少数民族自治和国家治理民主的双重需求，也培育和锻炼着民族地区村民的民主能力与意识。少数民族地区的村民民主参与以动员型参与和集体参与为主，村两委是村民民主参与最为集中的体现，这既是出于发扬社会主义民主的需要，又是将少数民族政治体系吸纳进国家政治体系的要求，在赋予少数民族地区政治参与的效能感的同时，助推国家政策在少数民族基层地区的推行。[5]

三、民族地区乡村治理的主要问题

民族地区的乡村治理，与其他地区同频共振，共享发展成果，也因此面临着普遍性的治理难题。由于特殊的环境，民族地区与其他地区发展相比较，总体呈现出治理进展缓慢、治理投入成效不匹配的特殊性困境。

（一）行政主导模式维持成本高昂

为了实现地区快速发展，民族地区大量通过政府投资、产业政策倾斜、放松行政审批等途径来直接配置资源或操纵资源流向，因而市场在资源配置当中的作用发挥较低，形成了一种高投入—高消费—低产出—低效益的行政主导型发展模式。在社会领域，地区通过强动员的方式，将脱贫攻坚或乡村振兴的专项工作视为所有党委班子、政府单位的中心工作，基层干部不堪重负，对基层运行生态造成较大损害。这种强势行政主导的模式诞生于扶贫工作一穷二白的开拓期，但随着经济社会发展、社会活跃程度的提高，必然导致政府行政主导成本迅速攀升。

（二）治理模式忽视村民主体地位

村民是乡村治理的直接参与者，也是最终受益人。长期以来，民族地区重视村民的参与，缺少有系统性激发鼓励村民主动发挥、创造性工作。经济社会的发展必然带来人的现代化，民族乡村地区物质生活水平提高以后，村民的现代公民意识和参与意愿必然也会随之增加。驻村干部对于政策资源、能力供给的把握处于优势地位，但往往先入为主地将农民视为被动接受，忽视了农民的主观意愿，乡村治理遭遇干部热、村民冷的异象，好的政策得不到群众响应，其本质都是缺乏农民实质性参与。

（三）面临系统性安全治理困境

民族地区治理特点源于其天然地理特征，“边疆”“民族”“基层” 三重治理难点叠加，造成了治理基础脆弱、治理复杂敏感的系统性困境。民族地区的安全治理是首要目标。安全的基础要求与民族地区宗教问题、民族问题、利益分配问题交织在一起，使得乡村治理局势更加错综复杂。掺杂了更多认同、安全、宗教考量的民族地区多维治理目标使得乡村治理日益复杂化。

四、新内生式发展优化乡村治理

（一）赋能乡村内部治理主体

乡村治理内部，最大主体就是村民和村民选举产生的两委，作为来自乡村的内生力量，赋权赋能村民，尊重和保障农民主体地位，将村民的个人利益与乡村整体联系起来，保障民族地区村民的各项民主权利，培养村民的自觉政治参与意识和政治参与技能。要激发乡村党组织引领带动作用，民族地区基层党组织应保持与乡村建设实践同频共振，发挥“两个书记”、驻村工作队的优势，以自身成熟的社会联系网络、丰富的社会治理经验、优势的政治资源投入到引领带动乡村治理中去。

（二）重整鄉村内外丰富资源

民族地区的乡村治理，既不能刻板守旧，忽视民族地区乡村治理的失序，也不能唯外部决定论，只顾政绩“输血”，全盘推翻乡村内生动力的可能，而是要重视乡村治理的内外接点，充分整合内外部资源，消化吸收外部丰富的资源支持，以乡村为体，为乡村所用；注重内外联动的同时，也要关注跨地区、跨部门、跨领域的合作，乡村振兴局应发挥统筹协调的作用，促成不同主体间通力合作，将最需要的资源送到乡村中去。

（三）创新民族乡村特色治理路径

中国有55个少数民族，八大少数民族省区，上千个民族村，不同民族地区的乡村所处的背景环境、面临的困难障碍不尽相同。各民族在脱贫攻坚、乡村振兴建设时期积累了丰富的实践案例。新内生式发展理念就是要尊重民族地区乡村治理的差异，倡导在乡村自内而外、内外结合地发掘本地所需的乡村治理资源，形成民族特色的乡村治理路径，充分结合乡村治理实际，培养乡村创新应用能力，用政策、机制、技术的创新为乡村激发更多动力和积极性。

五、结束语

民族地区的乡村治理最关键的一环在于如何激发乡村内生动力。乡村振兴战略为民族地区乡村提供了良好的政策契机，治理需要改变思路，以新内生式发展理论指导，通过以政府为主要代表的外部力量提供大量乡村所需资源，以制度赋能、资源整合的方式帮助乡村内部迅速培养出有能力有意愿的村民及村民组织。乡村内部建立的认同不再仅限于内部文化传统，而是将外部的主体纳入乡村内部治理关系网络中，形成内外合作的治理关系。在乡村治理体系当中，需要不断进行创新以保持治理体系的先进性与活力。

参考文献：

[1] 赵海涛，李梓恒，刘书睿.乡村振兴视域下新内生式发展理论的解释：以北京市平谷区T村为例[J].安徽农学通报，2019， 25（13）：10-14+35.

[2] 王兰.新内生发展理论视角下的乡村振兴实践：以大兴安岭南麓集中连片特困区为例[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（04）：65-74.

[3] 王绍光.中国财政转移支付的政治逻辑[J].战略与管理， 2002（03）：47-54.

[4] 谢炜.对口支援：“项目制”运作的梯度适配逻辑[J].中国行政管理，2022（04）：95-104.

[5] 陈宗胜，张小鹿.少数民族地区扶贫工作的做法与经验：以天津等援疆单位在和田地区开展扶贫工作为例[J].全球化， 2018（07）：87-96+136.